羅志紅 陳 靜

1．成都大學(xué)，四川 成都 610106；2．四川川達(dá)律師事務(wù)所，四川 成都 610041

人民調(diào)解源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，中國(guó)人民在探索人民調(diào)解之道中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。人民調(diào)解制度經(jīng)歷了產(chǎn)生、初步形成、曲折發(fā)展到改革完善幾個(gè)階段?，F(xiàn)在人民調(diào)解制度還不盡人意，許多專家學(xué)者和實(shí)務(wù)界人士都在探討人民調(diào)解制度，筆者也來(lái)談?wù)勅嗣裾{(diào)解制度。

一、人民調(diào)解的涵義、特征及人民調(diào)解制度的涵義

為了弄清人民調(diào)解的涵義，我們先談?wù)撜{(diào)解的涵義。“調(diào)解是指在第三方的主持下，當(dāng)事人自愿妥協(xié)，合意解決糾紛的活動(dòng)?！盵1]而人民調(diào)解就是指在人民調(diào)解委員會(huì)的主持下，依法對(duì)民間糾紛當(dāng)事人進(jìn)行說(shuō)服勸解、解決糾紛的一種群眾自治活動(dòng)。[2]人民調(diào)解具有如下特征：

（一）群眾性。我國(guó)規(guī)制人民調(diào)解委員會(huì)的《組織條例》規(guī)定：人民調(diào)解委員會(huì)是村民委員會(huì)和居民委員會(huì)下設(shè)的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織。我國(guó)《人民調(diào)解法》規(guī)定：村民委員會(huì)、居民委員會(huì)的人民調(diào)解委員會(huì)委員由村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議、居民會(huì)議推選產(chǎn)生；企業(yè)事業(yè)單位設(shè)立的人民調(diào)解委員會(huì)委員由職工大會(huì)、職工代表大會(huì)或者工會(huì)組織推選產(chǎn)生。人民調(diào)解委員會(huì)的委員是由人民群眾選舉產(chǎn)生的，他們?cè)诨鶎尤嗣裾突鶎尤嗣穹ㄔ褐笇?dǎo)下解決人民群眾的民事糾紛。人民調(diào)解解決的是人民自己內(nèi)部矛盾糾紛。人民調(diào)解還吸收社會(huì)各界力量、各方面人士廣泛參與。因此，人民調(diào)解具有群眾性。

（二）民主性。由我國(guó)《人民調(diào)解法》的相關(guān)規(guī)定可知，人民調(diào)解以自愿平等為基本原則，尊重當(dāng)事人的權(quán)利，通過(guò)說(shuō)服教育、耐心疏導(dǎo)、民主討論協(xié)商等方法協(xié)商解決糾紛而不是強(qiáng)行調(diào)解，也不限制當(dāng)事人通過(guò)其他合法途徑維護(hù)自己的權(quán)利。因此，人民調(diào)解具有民主性。

（三）自治性。我國(guó)《憲法》第一百一十一條、《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》和《人民調(diào)解法》都將人民調(diào)解定位為一種調(diào)解民事糾紛的群眾性自治活動(dòng)。人民調(diào)解是公民參與糾紛解決的一種重要形式，它排斥了審判程序和行政程序強(qiáng)制解決糾紛的方式，而更側(cè)重于糾紛解決的民主自治性。[3]因此，人民調(diào)解具有自治性。

（四）靈活性。人民調(diào)解可采取說(shuō)服、疏導(dǎo)等多種方法，調(diào)解依據(jù)除了法律、法規(guī)、規(guī)章，還有政策、社會(huì)公德等等，調(diào)解程序也沒(méi)有嚴(yán)格規(guī)定，必要時(shí)甚至可以邀請(qǐng)案外人參與調(diào)解以便糾紛的順利解決。人民調(diào)解這種靈活性相比訴訟、仲裁就有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，一定條件下能更快、更有效地解決糾紛。當(dāng)然，這并不意味著人民調(diào)解可以不遵守規(guī)范，剛好相反，人民調(diào)解應(yīng)該根據(jù)《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》等有關(guān)規(guī)定進(jìn)行。

而人民調(diào)解制度是“指我國(guó)關(guān)于人民調(diào)解委員會(huì)的組成、調(diào)解委員的權(quán)利義務(wù)、人民調(diào)解的工作步驟和程序，以及調(diào)解協(xié)議的效力等與人民調(diào)解相關(guān)的法律規(guī)范”。[4]

二、人民調(diào)解制度的歷史嬗變

人民調(diào)解的前身是具有悠久歷史的民間調(diào)解。中國(guó)共產(chǎn)黨人的初心是為人民謀幸福，中國(guó)共產(chǎn)黨賦予與政府、公共相關(guān)的事務(wù)人民性，民間調(diào)解就變成了人民調(diào)解。

人民調(diào)解制度萌芽于20世紀(jì)20年代初期中國(guó)共產(chǎn)黨人領(lǐng)導(dǎo)的早期農(nóng)民運(yùn)動(dòng)中。1923年，中國(guó)農(nóng)民運(yùn)動(dòng)的先驅(qū)彭湃同志組織海豐農(nóng)民成立海豐縣農(nóng)會(huì)，調(diào)解農(nóng)民內(nèi)部矛盾，維護(hù)農(nóng)民利益。土地革命時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨在全國(guó)建立了十幾個(gè)革命根據(jù)地。在根據(jù)地，鄉(xiāng)、村農(nóng)會(huì)負(fù)有調(diào)解民間糾紛的職能。[5]

抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，各抗日根據(jù)地民主政府大力倡導(dǎo)和扶植各種形式的人民調(diào)解工作，建立起大批人民調(diào)解委員會(huì)，促進(jìn)了人民調(diào)解制度的產(chǎn)生和發(fā)展。

解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，有些解放區(qū)發(fā)布了有關(guān)調(diào)解工作的規(guī)范，標(biāo)志著人民調(diào)解工作的制度化和法律化，人民調(diào)解工作進(jìn)一步發(fā)展。

中華人民共和國(guó)成立后，人民調(diào)解工作進(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期。1954年中央人民政府政務(wù)院頒布了《人民調(diào)解委員會(huì)暫行組織通則》，標(biāo)志著人民調(diào)解制度在我國(guó)法律地位的確立。之后很長(zhǎng)一段時(shí)期，停止了人民調(diào)解工作。

十一屆三中全會(huì)以后，人民調(diào)解制度進(jìn)入恢復(fù)和發(fā)展階段。1982年頒布《中華人民共和國(guó)憲法》，1989年通過(guò)《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》，2002年最高人民法院發(fā)布《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》、司法部發(fā)布《人民調(diào)解若干規(guī)定》，為人民調(diào)解進(jìn)一步完善打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。2010年，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)調(diào)解法》，對(duì)人民調(diào)解工作的法制化、規(guī)范化具有重要意義。

三、我國(guó)現(xiàn)階段人民調(diào)解制度存在的問(wèn)題

我國(guó)的人民調(diào)解制度存續(xù)了很長(zhǎng)時(shí)間，為解決民間糾紛，保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)社會(huì)秩序作出了重大貢獻(xiàn)。但是，隨著改革開放的深入和社會(huì)生活的快速變化，人民調(diào)解制度出現(xiàn)了一些不適應(yīng)新時(shí)代的問(wèn)題，具體表現(xiàn)在：

（一）行政干預(yù)過(guò)多，損害了人民調(diào)解的本性和應(yīng)有價(jià)值

2002年，司法部出臺(tái)《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》，規(guī)定可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)。這樣的人民調(diào)解委員會(huì)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)組成，承擔(dān)了主要的調(diào)解工作。這么多的行政干預(yù)影響了人民調(diào)解委員會(huì)的功能，損害了人民調(diào)解的群眾性、自治性，妨礙了人民調(diào)解應(yīng)有價(jià)值的發(fā)揮。這么一來(lái)，人民調(diào)解就可能被操控，當(dāng)事人的合法權(quán)益就可能得不到充分保護(hù)。正如有學(xué)者所言：“隨著中國(guó)調(diào)解的制度化，調(diào)解已經(jīng)越來(lái)越相似于審判了。”

（二）人民調(diào)解的“自治型”模式已不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場(chǎng)主體之間的矛盾也越來(lái)越多。為了解決這些矛盾，人們成立了行業(yè)調(diào)解組織和為社會(huì)提供有償服務(wù)的民間調(diào)解組織。這些調(diào)解組織的出現(xiàn)說(shuō)明了人民調(diào)解的“自治型”模式已不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，必須進(jìn)行改革和完善。

近年來(lái)，人民調(diào)解逐步形成兩種基本模式：一是大調(diào)解模式，二是職業(yè)化模式。大調(diào)解模式主要是以人民調(diào)解為基礎(chǔ)，通過(guò)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的調(diào)解中心，實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解、司法調(diào)解和行政調(diào)解的聯(lián)動(dòng)，充分發(fā)揮人民調(diào)解、司法調(diào)解和行政調(diào)解的整體效能。職業(yè)化模式，即通過(guò)政府投入，建立專業(yè)化的人民調(diào)解機(jī)構(gòu)或逐步推行人民調(diào)解員職業(yè)化，為社會(huì)提供更加優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)。兩種模式各有自己的優(yōu)勢(shì)，也各有自己的問(wèn)題。我們要促進(jìn)兩種模式相互融合，相互補(bǔ)充。

（三）人民調(diào)解隨意性較大，適用不大普遍

人民調(diào)解組織的人員素質(zhì)、物質(zhì)條件和工作報(bào)酬等等決定了人民調(diào)解工作專業(yè)性不強(qiáng)，隨意性較大，糾紛解決的效果不大理想，在老百姓心目中的威信就不是很高，在實(shí)際生活中適用就不大普遍。尤其是政府提出依法辦事，建立法治社會(huì)以后，人民更希望通過(guò)司法程序獲得確定的，能執(zhí)行的裁判結(jié)果，人民調(diào)解的適用就更不普遍。

（四）人民調(diào)解的成效降低

傳統(tǒng)的人民調(diào)解，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，社會(huì)關(guān)系不復(fù)雜，人們生活在熟人社會(huì)中，加之法制不健全，人們之間發(fā)生糾紛很大時(shí)候選擇人民調(diào)解來(lái)解決?，F(xiàn)在，由于廣大人民群眾民主權(quán)利意識(shí)增強(qiáng)，而調(diào)解員的素質(zhì)不高，調(diào)解協(xié)議又沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行力等諸多原因，人民調(diào)解的成效在降低。這就影響了人民調(diào)解優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮和價(jià)值的彰顯。

四、我國(guó)現(xiàn)階段大力發(fā)展人民調(diào)解的必要性

進(jìn)入21世紀(jì)后，雖然我國(guó)訴訟、仲裁工作取得巨大進(jìn)步，大量民間糾紛能夠通過(guò)法院、仲裁機(jī)構(gòu)有效解決，但是大力發(fā)展人民調(diào)解仍有必要。

首先，中華文明是崇尚“天人合一”的和諧狀態(tài)的，民間糾紛采取調(diào)解方式處理就是情理之中的。千百年來(lái)，民間調(diào)解越來(lái)越成熟，從理論到技巧都頗有建樹，解決了大量的民間糾紛。新中國(guó)成立后，政府高度重視民間調(diào)解，把民間調(diào)解成功轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣裾{(diào)解。在長(zhǎng)期的探索中，人民調(diào)解積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，既有豐富的理論知識(shí)，也有切實(shí)可行的操作辦法。在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的今天，我們應(yīng)當(dāng)吸取這些寶貴經(jīng)驗(yàn)，并在實(shí)踐中開拓創(chuàng)新。

其次，人民調(diào)解具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。除了運(yùn)用法律，人民調(diào)解還用情和理說(shuō)服當(dāng)事人，重視當(dāng)事人之間的友好協(xié)商，盡量減少感情上的對(duì)立，這樣解決糾紛當(dāng)事人更能心服口服，糾紛也就能更徹底地解決，真正做到案結(jié)事了。人民調(diào)解還具有程序簡(jiǎn)便，耗時(shí)短，又不收費(fèi)的優(yōu)勢(shì)，因此可以減少當(dāng)事人的訟累，減輕當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，節(jié)約司法資源。

最后，我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)現(xiàn)實(shí)也決定了大力加強(qiáng)人民調(diào)解的必要性。當(dāng)前，由于社會(huì)處于大轉(zhuǎn)型時(shí)期，民事糾紛急劇增加，而法院由于其工作的嚴(yán)肅性和專業(yè)性一時(shí)不可能大量增加法官，就出現(xiàn)了訴訟爆炸，案多人少的情況。這時(shí)，大力發(fā)展人民調(diào)解就能夠有效緩解法院的壓力，讓法院的工作能更順利、更規(guī)范地進(jìn)行，也讓廣大人民群眾的糾紛能更迅速有效地解決。

五、完善人民調(diào)解制度的路徑

人民調(diào)解制度存在前述問(wèn)題，可以從以下路徑完善：

（一）規(guī)范行政機(jī)關(guān)對(duì)人民調(diào)解工作的指導(dǎo)

人民調(diào)解委員會(huì)的法律性質(zhì)決定了人民調(diào)解的本質(zhì)屬性是民間性、群眾性、自治性。司法實(shí)踐中，有些地方的行政機(jī)關(guān)對(duì)人民調(diào)解委員會(huì)的工作介入過(guò)多，把指導(dǎo)變成了操控，人民調(diào)解委員會(huì)就被架空，人民調(diào)解就不能充分保障當(dāng)事人調(diào)解的自愿性，當(dāng)事人的合法權(quán)益就可能得不到充分保護(hù)。因此，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法辦事，規(guī)范對(duì)人民調(diào)解委員會(huì)工作的指導(dǎo)，這樣才能維護(hù)人民調(diào)解的本性。

（二）探索市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下人民調(diào)解的新模式

傳統(tǒng)的人民調(diào)解委員會(huì)一般是村民委員會(huì)、居民委員會(huì)和企事業(yè)的單位下設(shè)的，但是，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下產(chǎn)生了行業(yè)調(diào)解組織和向社會(huì)提供有償服務(wù)的民間調(diào)解組織。這些調(diào)解組織在解決相關(guān)民事糾紛中起到了很大作用。對(duì)這些組織也要改革完善，也要加強(qiáng)監(jiān)督管理，逐步探索出市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下人民調(diào)解更有效的模式。

如前所述，人民調(diào)解近年來(lái)逐步形成大調(diào)解和職業(yè)化兩種模式。對(duì)大調(diào)解模式，不要輕易改變?nèi)嗣裾{(diào)解的群眾性、自治性，避免國(guó)家權(quán)力過(guò)多地向人民調(diào)解滲透，各調(diào)解組織之間要相互配合，互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)，做到不缺位、不錯(cuò)位、不越位，還要建章立制，將各種調(diào)解主體的職責(zé)制度化，基本程序制度化。對(duì)于職業(yè)化模式，則要加強(qiáng)考核監(jiān)督，確保調(diào)解效果，確保該模式健康發(fā)展。

（三）規(guī)范人民調(diào)解

人民調(diào)解雖然具有民間性、自治性，但是也必須規(guī)范。現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)憲法》、2010年公布的《中華人民共和國(guó)調(diào)解法》和1989年公布的《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》分別從憲法、法律和行政法規(guī)的層面對(duì)人民調(diào)解工作作出了規(guī)定，人民調(diào)解的相關(guān)法律已形成一個(gè)體系，人民調(diào)解就要依照這些法律進(jìn)行。司法實(shí)踐中，有些地方的人民調(diào)解隨意性較大，行政機(jī)關(guān)對(duì)人民調(diào)解的干預(yù)過(guò)多，造成人民調(diào)解的威信下降，適用不大普遍。這些問(wèn)題都要盡快解決。

（四）改善人民調(diào)解委員會(huì)

由于歷史原因，我國(guó)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解員的素質(zhì)不夠高，調(diào)解工作的成效還不夠好，因此要大力改善人民調(diào)解委員會(huì)。而改善人民調(diào)解委員會(huì)主要是提升人民調(diào)解員的素質(zhì)。因此可以經(jīng)過(guò)一系列培訓(xùn)提升人民調(diào)解員的素質(zhì)，也可以聘請(qǐng)法學(xué)研究人員，退休的法官、律師等專業(yè)人才擔(dān)任調(diào)解員。調(diào)解員的素質(zhì)上去了，很多問(wèn)題就迎刃而解。

我國(guó)人民調(diào)解既有深厚的歷史基礎(chǔ)，也有優(yōu)秀的傳統(tǒng)，我們要進(jìn)一步研究人民調(diào)解的發(fā)展空間，探索完善人民調(diào)解的路徑，保證人民調(diào)解更好地發(fā)揮其應(yīng)有的作用，把社會(huì)和諧、國(guó)家穩(wěn)定等工作推上新臺(tái)階。