韓鳳然

河北政法職業(yè)學(xué)院，河北 石家莊 050067

一、行政自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度簡(jiǎn)介

行政自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度是用以規(guī)范和控制行政自由裁量權(quán)的工具。英國(guó)著名行政法學(xué)家韋德曾經(jīng)說過一句話：“裁量權(quán)是行政法的核心問題”。該權(quán)力雖為行政機(jī)關(guān)享有，但并非可以隨意行使，任意裁量，相反還對(duì)其進(jìn)行了規(guī)制。

在我國(guó)從國(guó)家層面曾有多個(gè)文件對(duì)規(guī)制行政自由裁量權(quán)提出過明確要求。2004年3月22日國(guó)務(wù)院印發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，其中就規(guī)定“行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾；所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)”。此時(shí)行政執(zhí)法中探索建立行政裁量基準(zhǔn)制度的實(shí)踐也已開始。2004年2月，浙江省金華市公安局率先在全國(guó)推出了《關(guān)于推行行政處罰自由裁量基準(zhǔn)制度的意見》，并陸續(xù)出臺(tái)了對(duì)賭博、賣淫嫖娼、偷竊、無證駕駛、違反互聯(lián)網(wǎng)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所規(guī)定等常見違法行為的行政處罰裁量基準(zhǔn)。[1]金華市公安局的嘗試取得了可喜的成果，自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度非常受基層行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員認(rèn)可和歡迎，當(dāng)?shù)仉S之將該項(xiàng)制度推廣應(yīng)用到全市行政處罰執(zhí)法領(lǐng)域。

2008年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)縣市政府依法行政的決定》又進(jìn)一步提出：“要抓緊組織行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的有裁量幅度的行政處罰、行政許可條款進(jìn)行梳理，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，對(duì)行政裁量權(quán)予以細(xì)化，能夠量化的予以量化，并將細(xì)化、量化的行政裁量標(biāo)準(zhǔn)予以公布、執(zhí)行”。隨著該文件的發(fā)布，各地探索建立行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的嘗試此起彼伏，范圍也不僅限于行政處罰領(lǐng)域。一些省、自治區(qū)和直轄市人民政府法制機(jī)構(gòu)相繼出臺(tái)了規(guī)范行政自由裁量權(quán)基準(zhǔn)的規(guī)范性文件。

2014年10月23日黨的第十八屆四中全會(huì)通過《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，明確指出：“建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度。”首次將建立健全行政自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度上升到了國(guó)家戰(zhàn)略層面。

至此，在國(guó)家政策層面，自2004年至2014年，規(guī)制行政自由裁量權(quán)的思路越來越清晰。在行政執(zhí)法實(shí)踐方面，自浙江省金華市公安局率先試水，到如今該制度在行政許可、行政強(qiáng)制等領(lǐng)域全面開花，其作為新型控權(quán)工具的功能越來越明顯。

關(guān)乎行政自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的定義，至今無論是理論界還是實(shí)務(wù)界均無定論。借用《河北省人民政府關(guān)于建立行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的指導(dǎo)意見》的描述，行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度是行政機(jī)關(guān)依據(jù)法定職責(zé)對(duì)行政裁量權(quán)予以細(xì)化和量化的控制制度，是將實(shí)踐中經(jīng)常遇到的情形及其結(jié)果抽象上升為一種規(guī)則，對(duì)有關(guān)行使行政裁量的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化的經(jīng)驗(yàn)構(gòu)造，是行政機(jī)關(guān)履行行政執(zhí)法職能的具體標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)此概念通俗的解讀就是，行政自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度就是行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，結(jié)合具體實(shí)際以及行政執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，將行政裁量權(quán)進(jìn)行合理的限制與細(xì)化，防止權(quán)力被濫用的行政執(zhí)法的具體標(biāo)準(zhǔn)。

限于篇幅本文只著重探討行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度。

二、修訂后的《行政處罰法》關(guān)于自由裁量基準(zhǔn)制度的規(guī)定

自2004年行政自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度開始萌芽至今，該制度在行政處罰領(lǐng)域可以說是一枝獨(dú)秀，獨(dú)領(lǐng)風(fēng)騷。各地各部門出臺(tái)的行政自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的規(guī)范性文件也是以行政處罰居多。由此可以看出，行政自由裁量基準(zhǔn)制度在行政處罰領(lǐng)域蓬勃發(fā)展，碩果累累。全國(guó)人大常委會(huì)于2021年1月22日修訂，7月15日起施行的《行政處罰法》則吸納了這一成果，首次從法律層面規(guī)范自由裁量基準(zhǔn)制度。該法第三十四條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)可以依法制定行政處罰裁量基準(zhǔn)，規(guī)范行使行政處罰裁量權(quán)。行政處罰裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布?！边^去從理論到實(shí)務(wù)普遍認(rèn)為裁量基準(zhǔn)是行政機(jī)關(guān)實(shí)施處罰需要作出裁量決定時(shí)內(nèi)部掌握的尺子和準(zhǔn)繩，不對(duì)當(dāng)事人公開，更不對(duì)社會(huì)公開。當(dāng)然，隨著該制度的日臻成熟完善，行政法理論探討的深入，行政機(jī)關(guān)的做法也在發(fā)生改變，處罰法頒布之前，一些地方或部門制定的行政處罰自由裁量基準(zhǔn)的規(guī)范性文件已開始向社會(huì)公布。處罰法的規(guī)定終止了爭(zhēng)論，統(tǒng)一了思想，明確了方向，體現(xiàn)了對(duì)行政處罰自由裁量基準(zhǔn)制度的規(guī)制。

繼《行政處罰法》之后，國(guó)務(wù)院于近日發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步貫徹實(shí)施〈行政處罰法〉的通知》，其內(nèi)容之一便是對(duì)行政機(jī)關(guān)如何更好地貫徹實(shí)施行政處罰自由裁量基準(zhǔn)制度提出了進(jìn)一步的要求。文件指出：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰要堅(jiān)持寬嚴(yán)相濟(jì)。各地區(qū)、各部門要全面推行行政裁量基準(zhǔn)制度，規(guī)范行政處罰裁量權(quán)，確保過罰相當(dāng)，防止畸輕畸重?！雹賴?guó)務(wù)院2021年11月15日發(fā)布，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步貫徹實(shí)施〈中華人民共和國(guó)行政處罰法〉的通知》（國(guó)發(fā)〔2021〕26 號(hào)）。

三、行政處罰自由裁量基準(zhǔn)制度在實(shí)踐中存在的問題

行政處罰自由裁量基準(zhǔn)制度對(duì)于遏制裁量權(quán)濫用，解決行政執(zhí)法時(shí)裁量不當(dāng)、畸輕畸重、同案異罰、寬嚴(yán)失度等問題起到非常明顯的規(guī)范作用。但同時(shí)也要看到，伴隨著該制度的廣泛而深入地推行，行政執(zhí)法過程中逐漸暴露出一些問題，主要有以下表現(xiàn)。

（一）自由裁量基準(zhǔn)的內(nèi)容和上位法規(guī)定有沖突。眾所周知，處罰裁量基準(zhǔn)制度是行政機(jī)關(guān)對(duì)自己依法享有的行政處罰自由裁量權(quán)細(xì)化、量化的制度，其內(nèi)容必須以上位法為依據(jù)，不得和上位法沖突。即使為了達(dá)到行政管理的目的，也不允許法外施法，必須維護(hù)法律的權(quán)威和法治的尊嚴(yán)。例如：國(guó)務(wù)院行政法規(guī)《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》第三十一條規(guī)定：“互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)單位違反本條例的規(guī)定，有下列行為之一的，由文化行政部門給予警告，可以并處15000元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停業(yè)整頓，直至吊銷《網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營(yíng)許可證》：（一）……（二）接納未成年人進(jìn)入營(yíng)業(yè)場(chǎng)所的；……”某省文旅廳制定的《〈互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例〉行政處罰自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)該條文的細(xì)化規(guī)定如下：“一次接納1名未成年人進(jìn)入營(yíng)業(yè)場(chǎng)所的”裁量階次為“輕微違法”，處罰標(biāo)準(zhǔn)“警告，責(zé)令停業(yè)整頓30日可以并處5000元以下的罰款”；顯然，條例規(guī)定的是“情節(jié)嚴(yán)重”的才可處以“責(zé)令停業(yè)整頓”的處罰，而該省裁量基準(zhǔn)規(guī)定裁量階次為“輕微違法”的卻處以“責(zé)令停業(yè)整頓30日”的重罰，明顯與上位法不符。

（二）自由裁量基準(zhǔn)的內(nèi)容過細(xì)反而制約了執(zhí)法人員自由裁量。比如某地行政機(jī)關(guān)制定的《〈某風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例行政罰款自由裁量權(quán)適用規(guī)則〉》首創(chuàng)罰款公式。根據(jù)《某風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》第二十七條和第五十四條規(guī)定，禁止風(fēng)景區(qū)內(nèi)飼養(yǎng)家禽家畜，否則將被處以20～1000元罰款。裁量權(quán)適用規(guī)則里規(guī)定了計(jì)算罰款數(shù)額的公式，將當(dāng)事人飼養(yǎng)家禽家畜數(shù)量套入公式即可計(jì)算出罰款數(shù)額。[2]如此規(guī)定，以數(shù)量作為罰款的唯一因素，只要飼養(yǎng)數(shù)量相同，罰款數(shù)額都一樣。這樣處罰看似公平公正，但因執(zhí)法人員無法考量當(dāng)事人是初次違法，還是屢教不改等其他因素，只能機(jī)械地按公式處罰款，實(shí)則不公平不公正。

（三）自由裁量基準(zhǔn)的量罰情節(jié)應(yīng)該合理布局，不可缺省。例如：《水污染防治法》第八十三條規(guī)定，超過水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)排放水污染物的可以并處十萬元以上一百萬元以下的罰款。某省生態(tài)環(huán)境廳制定的《環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)裁量標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，關(guān)于處罰情節(jié)的規(guī)定：有從重處罰、從輕處罰、免于處罰和不予處罰情節(jié)，唯獨(dú)沒有減輕處罰情節(jié)，只在一個(gè)條文里用“減免”含糊其詞地一帶而過。當(dāng)?shù)啬呈杏幸凰畡?wù)公司由于上游進(jìn)水嚴(yán)重超標(biāo)，盡管該公司竭盡全力采取一切措施也未能在排水時(shí)將指標(biāo)降到安全標(biāo)準(zhǔn)值，當(dāng)?shù)丨h(huán)境執(zhí)法部門考慮到該案有案外因素的實(shí)際情況，依法從輕處罰，處最低罰款額七十萬元。從法定的罰款幅度十萬到一百萬來看，七十萬元是靠近最高額這一端的數(shù)額，認(rèn)定其屬于從輕的范疇顯得有點(diǎn)不合邏輯。

而該省政府地方規(guī)章《某省城鎮(zhèn)排水與污水處理管理辦法》第二十五條第二款明確規(guī)定：“經(jīng)核查，確因進(jìn)水水質(zhì)和水量發(fā)生重大變化導(dǎo)致出水水質(zhì)超標(biāo)的，有關(guān)部門依法行使行政裁量權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)將其作為從輕、減免的情形。”從常識(shí)以及邏輯關(guān)系上判斷，此處的減免，顯然是減輕處罰和免予處罰的含義。因此，根據(jù)此條規(guī)定，出現(xiàn)案例中的情況，可以考慮從輕、減輕或免予處罰三種處理結(jié)果。但該省生態(tài)環(huán)境廳在制定裁量基準(zhǔn)時(shí)并未對(duì)此處的減免作出具體規(guī)定，執(zhí)法機(jī)關(guān)只得從輕處罰，但結(jié)果又偏重，這就出現(xiàn)處罰裁量基準(zhǔn)的真空地帶。當(dāng)然，這絕非制定機(jī)關(guān)疏忽所致，而是出于對(duì)環(huán)境違法嚴(yán)厲處罰的考量，但如此制定裁量基準(zhǔn)，缺少一個(gè)量罰需要考慮的情節(jié)，既不合情理，邏輯上也不嚴(yán)密。

（四）“一刀切”式的處罰方式違背了裁量基準(zhǔn)的制定初衷。裁量基準(zhǔn)制度的初衷是罰當(dāng)其錯(cuò)，過罰相當(dāng)。而近幾年各地出現(xiàn)的“一刀切”式的處罰，則違反了這一初衷。所謂“一刀切”通俗地說就是在某一地方，某一領(lǐng)域，不區(qū)分有無違法行為以及輕重與否等具體情況，采取統(tǒng)一的處罰方式，如一律責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉等。此種做法在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域尤為突出。比如2019年12月山東臨沂市某區(qū)大氣污染治理工作平時(shí)不作為、考核問責(zé)時(shí)急功近利搞“一刀切”，要求餐飲企業(yè)、供熱企業(yè)等全面停產(chǎn)停業(yè)，造成了惡劣的社會(huì)影響，最后被生態(tài)環(huán)境部點(diǎn)名，中央電視臺(tái)、人民日?qǐng)?bào)等眾多官媒也紛紛予以報(bào)道。[3]這種執(zhí)法方式簡(jiǎn)單粗暴，不同情況同樣對(duì)待，顯失公平公正。

四、完善行政處罰自由裁量基準(zhǔn)制度的幾點(diǎn)設(shè)想

（一）行政機(jī)關(guān)制定行政處罰裁量基準(zhǔn)要以法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)。《行政處罰法》三十四條的規(guī)定，充分說明裁量基準(zhǔn)對(duì)行政相對(duì)人具有外部效力，實(shí)施行政處罰不僅要適用法律、法規(guī)和規(guī)章，還要適用裁量基準(zhǔn)。既然作為執(zhí)法依據(jù)，那么行政機(jī)關(guān)必須依法制定裁量基準(zhǔn)。目前行政機(jī)關(guān)制定的處罰裁量基準(zhǔn)其表現(xiàn)形式多為行政規(guī)范性文件，其性質(zhì)實(shí)為抽象行政行為，內(nèi)容則是對(duì)法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的處罰進(jìn)行細(xì)化和具體化，效力等級(jí)要低于法律、法規(guī)和規(guī)章，這就決定了行政機(jī)關(guān)制定裁量基準(zhǔn)要以法律、法規(guī)和規(guī)章為依據(jù)，其內(nèi)容要與法律、法規(guī)和規(guī)章保持一致，否則將會(huì)破壞法制的統(tǒng)一。

（二）裁量基準(zhǔn)要細(xì)化，不要僵化。行政權(quán)具有自由裁量性，是其不同于其他國(guó)家權(quán)力的一個(gè)重要特征，為了有效地控制裁量權(quán)不被濫用，裁量基準(zhǔn)制度應(yīng)運(yùn)而生。細(xì)化和量化是裁量基準(zhǔn)制度的顯著特征，但是細(xì)化萬不可等同于“僵化”。如果細(xì)化之后，執(zhí)法人員只是對(duì)號(hào)入座，機(jī)械執(zhí)法，無法結(jié)合具體案情靈活處理，自由裁量便成紙上談兵。筆者認(rèn)為解決此問題可參考浙江省政府于2015年制定的地方規(guī)章《浙江省行政處罰裁量基準(zhǔn)辦法》，其中第九條第一款明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章以及行政處罰裁量基準(zhǔn)實(shí)施處罰。第二款進(jìn)一步規(guī)定適用裁量基準(zhǔn)將導(dǎo)致個(gè)案處罰明顯不當(dāng)?shù)?，處罰機(jī)關(guān)可以在不與上位法相抵觸的情況下，變通適用裁量基準(zhǔn)，但須經(jīng)行政機(jī)關(guān)集體討論決定，并充分說明理由；如果裁量基準(zhǔn)非由本機(jī)關(guān)制定的，應(yīng)將處罰實(shí)施情況報(bào)制定機(jī)關(guān)備案。該條規(guī)定既有原則性，又有靈活性，值得借鑒。

（三）量罰情節(jié)設(shè)置要合理，符合邏輯。從我國(guó)目前相關(guān)法律規(guī)定來看，對(duì)違法行為量罰情節(jié)一般分為從重、從輕、減輕、免于處罰和不予處罰幾種。這些量罰情節(jié)對(duì)應(yīng)著各種違法行為的表現(xiàn)形態(tài)，分布合理，符合邏輯。如果缺少一個(gè)量罰情節(jié)，勢(shì)必使得處罰違反過罰相當(dāng)?shù)幕驹瓌t，出現(xiàn)失衡傾斜的問題，如前述案例中因缺少減輕處罰情節(jié)，只能向從輕處罰傾斜，造成即使依法處以最輕的處罰還顯得過重的情況。

（四）解決“一刀切”的問題指日可待。國(guó)務(wù)院近日明確要求，行政機(jī)關(guān)不得在未查明違法事實(shí)的情況下，對(duì)一定區(qū)域、領(lǐng)域的公民、法人或者其他組織“一刀切”實(shí)施責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉等行政處罰。①國(guó)務(wù)院2021年11月15日發(fā)布，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步貫徹實(shí)施〈中華人民共和國(guó)行政處罰法〉的通知》（國(guó)發(fā)〔2021〕26 號(hào)）。“一刀切”的執(zhí)法弊端已經(jīng)引起國(guó)務(wù)院的重視。司法部也在今年積極組織開展規(guī)范行政執(zhí)法的專題調(diào)研，準(zhǔn)備在系統(tǒng)研究分析全國(guó)行政自由裁量權(quán)行使情況，總結(jié)各地區(qū)各部門經(jīng)驗(yàn)做法的基礎(chǔ)上，研究起草進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的指導(dǎo)意見。我們有理由相信“一刀切”的執(zhí)法問題一定會(huì)得到解決。