陳換弟

廣東陳梁永鉅律師事務(wù)所，廣東 東莞 523000

一、適用依據(jù)

（一）直接依據(jù)

經(jīng)公開(kāi)渠道獲悉，直接就公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度作出規(guī)定的規(guī)范性文件主要包括如下：

1．國(guó)發(fā)〔2015〕26號(hào)《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見(jiàn)的通知》；

2．國(guó)發(fā)〔2016〕34號(hào)《國(guó)務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》（以下稱(chēng)“國(guó)發(fā)〔2016〕34號(hào)文”），就建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度作出頂層設(shè)計(jì)；

3．國(guó)辦函〔2016〕109號(hào)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于同意建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作部際聯(lián)席會(huì)議制度的函》，明確提出建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作部際聯(lián)席會(huì)議制度；

4．發(fā)改價(jià)監(jiān)〔2017〕1849號(hào)關(guān)于印發(fā)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則（暫行）》的通知，其后被國(guó)市監(jiān)反壟規(guī)〔2021〕2號(hào)關(guān)于印發(fā)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》的通知廢止及替代。自2021年6月29日發(fā)布之《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》（以下稱(chēng)“《實(shí)施細(xì)則》”）對(duì)2017年10月23日發(fā)布之《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則（暫行）》作出修訂、增強(qiáng)制度可操作性和可預(yù)期性。

（二）間接依據(jù)

現(xiàn)行國(guó)發(fā)〔2016〕34號(hào)文所規(guī)定之“四個(gè)方面18條標(biāo)準(zhǔn)”，以及《實(shí)施細(xì)則》圍繞國(guó)發(fā)〔2016〕34號(hào)文所規(guī)定的剛性標(biāo)準(zhǔn)予以條分縷析后進(jìn)一步細(xì)化而形成的數(shù)條二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，并非橫空出世，在現(xiàn)行法律法規(guī)中基本有對(duì)應(yīng)的上位實(shí)體依據(jù)，具體主要包括：

1．1998年5月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》；

2．2004年7月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)行政許可法》；

3．2008年8月1日開(kāi)始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)反壟斷法》；

4．經(jīng)修訂并于2014年8月31日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》，及2015年3月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》；

5．經(jīng)修訂并于2017年12月28日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》，及經(jīng)修訂并于2019年3月2日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》；

6．經(jīng)修訂并于2019年4月23日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》。

除國(guó)發(fā)〔2016〕34號(hào)文、《實(shí)施細(xì)則》以及各省區(qū)市印發(fā)的實(shí)施方案中對(duì)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查這一節(jié)點(diǎn)作出規(guī)定外，國(guó)務(wù)院辦公廳及部分部委亦通過(guò)各種形式明確行政規(guī)范性文件的制定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查該項(xiàng)工作，具體主要包括：

1．國(guó)辦發(fā)〔2018〕37號(hào)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》①《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》第一條、第二條。；

2．中國(guó)人民銀行令〔2018〕第3號(hào)《中國(guó)人民銀行規(guī)章制定程序與管理規(guī)定》②《中國(guó)人民銀行規(guī)章制定程序與管理規(guī)定》第十五條、第十八條、第二十二條。；

3．國(guó)家稅務(wù)總局令第45號(hào)《稅務(wù)部門(mén)規(guī)章制定實(shí)施辦法（2019修正）》③《稅務(wù)部門(mén)規(guī)章制定實(shí)施辦法（2019修正）》第十四條。；

4．國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局令第8號(hào)《國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局規(guī)章制定程序規(guī)定》④《國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局規(guī)章制定程序規(guī)定》第十八條、第二十條。。

二、適用范圍與責(zé)任主體

（一）適用范圍

1．事項(xiàng)范圍

根據(jù)國(guó)發(fā)〔2016〕34號(hào)文，公平競(jìng)爭(zhēng)審查適用于和市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有關(guān)的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施，以及行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院制定的其他政策措施、地方性法規(guī)的制定與出臺(tái)。

相較國(guó)發(fā)〔2016〕34號(hào)文，《實(shí)施細(xì)則》第二條對(duì)適用范圍予以進(jìn)一步具體化，尤其是對(duì)“涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”的界定，通過(guò)列舉方式予以明晰；同時(shí)，明確將“一事一議”形式的具體政策措施的制定與出臺(tái)一并納入適用范圍。

結(jié)合上述規(guī)定，筆者理解，行政機(jī)關(guān)以及法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織在制定不涉及社會(huì)公眾或不涉及在客觀(guān)上影響到經(jīng)營(yíng)者在市場(chǎng)中競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)部工作方案、內(nèi)部管理規(guī)范、工作意見(jiàn)、工作部署等文件，原則上不適用進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查的要求。

2．主體范圍

根據(jù)國(guó)發(fā)〔2016〕34號(hào)文以及《實(shí)施細(xì)則》，所有行政機(jī)關(guān)、包括國(guó)務(wù)院在內(nèi)，涉及上述適用范圍事項(xiàng)的有關(guān)舉措制定以及規(guī)定的出臺(tái)，開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查已然為必經(jīng)的法定程序要求之一；且，基于法律法規(guī)授權(quán)而具有管理公共事務(wù)職能的組織制定與出臺(tái)上述規(guī)定及舉措也同樣應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查。

（二）責(zé)任主體

1．首要責(zé)任主體

根據(jù)國(guó)發(fā)〔2016〕34號(hào)文以及《實(shí)施細(xì)則》，我國(guó)現(xiàn)階段公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)行自我審查為主的模式，因此，現(xiàn)行規(guī)定明確政策措施制定機(jī)關(guān)為公平競(jìng)爭(zhēng)審查的首要責(zé)任主體。通過(guò)自我審查的模式對(duì)自身所實(shí)施的內(nèi)容主動(dòng)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，從而在第一線(xiàn)避免或減少對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的違規(guī)干預(yù)或不當(dāng)干預(yù)[1]。

2．次位責(zé)任主體

根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》（以下稱(chēng)“《憲法》”）、《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下稱(chēng)“《地方組織法》”）以及《中華人民共和國(guó)反壟斷法》（以下稱(chēng)“《反壟斷法》”），上級(jí)行政機(jī)關(guān)為公平競(jìng)爭(zhēng)審查的次位責(zé)任主體；該等上級(jí)行政機(jī)關(guān)可通過(guò)政務(wù)報(bào)批模式對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)所實(shí)施內(nèi)容進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，從而避免或減少對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的違規(guī)干預(yù)或不當(dāng)干預(yù)。

3．補(bǔ)充責(zé)任主體

根據(jù)《憲法》《地方組織法》以及《反壟斷法》，各級(jí)權(quán)力組織為公平競(jìng)爭(zhēng)審查的補(bǔ)充責(zé)任主體；該等權(quán)力組織從整體上可通過(guò)立法監(jiān)督模式（如規(guī)范性文件備案審查等）對(duì)被監(jiān)督對(duì)象所實(shí)施的內(nèi)容進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，從而避免或減少對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的違規(guī)干預(yù)或不當(dāng)干預(yù)。

4．末位責(zé)任主體

根據(jù)《反壟斷法》，競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)為公平競(jìng)爭(zhēng)審查的末位責(zé)任主體；該等競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)可通過(guò)多種模式（如反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法、競(jìng)爭(zhēng)文化/政策倡導(dǎo)等），針對(duì)可能會(huì)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)造成影響、各式各樣的政府干預(yù)行為開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查，從而避免或減少對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的違規(guī)干預(yù)或不當(dāng)干預(yù)。

三、政府常年法律顧問(wèn)參與公平競(jìng)爭(zhēng)審查的方式

（一）以自我審查為主的現(xiàn)狀

無(wú)論是早年的國(guó)發(fā)〔2016〕34號(hào)文、《實(shí)施細(xì)則》，還是市場(chǎng)監(jiān)管總局公告2019年第6號(hào)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估實(shí)施指南》，無(wú)一例外地提倡并鼓勵(lì)借助第三方專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)、準(zhǔn)許委托第三方協(xié)助審查責(zé)任主體開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作以及進(jìn)行定期評(píng)估。

然而，經(jīng)公開(kāi)渠道獲悉，自我審查仍然是我國(guó)現(xiàn)階段公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度采取的主要模式。官方公開(kāi)通報(bào)的審查案例中公平競(jìng)爭(zhēng)審查均是由政策措施制定與出臺(tái)的主體自行開(kāi)展，暫無(wú)了解到委托第三方單獨(dú)開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查或者評(píng)估個(gè)案。

（二）以合法性審查方式參與

由于我國(guó)現(xiàn)階段公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)行以自我審查為主的模式，故，政策措施制定機(jī)關(guān)常年法律顧問(wèn)在開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查時(shí)更多為協(xié)助審查的角色。政策措施制定機(jī)關(guān)常年法律顧問(wèn)在參與公平競(jìng)爭(zhēng)審查時(shí)往往并非以專(zhuān)項(xiàng)審查或評(píng)估的方式進(jìn)行，而是基于常年法律顧問(wèn)合作，偶發(fā)式對(duì)制定并擬出臺(tái)的政策措施進(jìn)行合法性審查過(guò)程中對(duì)照《實(shí)施細(xì)則》規(guī)定的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)予以一并審查，在合法性審查中融入或體現(xiàn)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查的內(nèi)容，以此協(xié)助負(fù)責(zé)制定及出臺(tái)政策措施的責(zé)任主體對(duì)標(biāo)審查標(biāo)準(zhǔn)完成自我審查工作。

但是，上述由常年法律顧問(wèn)以偶發(fā)式、嵌入式開(kāi)展的協(xié)助審查，卻并不能稱(chēng)之為法律意義上的第三方獨(dú)立專(zhuān)項(xiàng)審查或評(píng)估，同時(shí)考慮到參與處理的深度與廣度有所不同，把是否違反公平競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)準(zhǔn)偶發(fā)式嵌入合法性審查工作時(shí)，常年法律顧問(wèn)通常無(wú)法就嵌入式協(xié)助進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查的情況出具單獨(dú)審查意見(jiàn)或評(píng)估報(bào)告。

作為政策措施制定機(jī)關(guān)的常年法律顧問(wèn)，盡管目前并非以專(zhuān)項(xiàng)委托的方式開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查，但基于現(xiàn)行法規(guī)對(duì)政策措施的出臺(tái)有要求進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查的指定動(dòng)作，因此，在對(duì)政策措施進(jìn)行合法性審查時(shí)仍需關(guān)注是否存在公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)的情形，并結(jié)合審查的情況向政策措施制定機(jī)關(guān)提示潛在風(fēng)險(xiǎn)（如有）。

四、疑惑與建議

（一）以定期發(fā)布典型案例方式統(tǒng)一對(duì)審查標(biāo)準(zhǔn)的精準(zhǔn)理解和把握尺度

相較國(guó)發(fā)〔2016〕34號(hào)文所規(guī)定之“四個(gè)方面18條標(biāo)準(zhǔn)”，盡管《實(shí)施細(xì)則》圍繞剛性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步具體化與明晰；但，畢竟公平競(jìng)爭(zhēng)審查無(wú)論是在專(zhuān)業(yè)程度還是政策性，相較已成常態(tài)化的合法性審查而言更強(qiáng)，難免會(huì)導(dǎo)致負(fù)責(zé)制定政策措施的機(jī)關(guān)單位、上級(jí)行政機(jī)關(guān)、各級(jí)權(quán)力組織及競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)均可能會(huì)對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的標(biāo)準(zhǔn)存在不同的認(rèn)識(shí)和理解，從而導(dǎo)致在審查、糾正、執(zhí)法等層面會(huì)出現(xiàn)偏差。

尤其在自我審查是我國(guó)現(xiàn)階段公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度采取的模式這一現(xiàn)狀下，對(duì)政策措施制定主體的審查能力及理性會(huì)有較高的要求；在進(jìn)行自我審查時(shí)，有可能對(duì)于審查標(biāo)準(zhǔn)未明確，進(jìn)而造成對(duì)違法性要素認(rèn)識(shí)不到位，致使對(duì)開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查的效果造成一定負(fù)面影響。

鑒于此，基于盡可能讓所有執(zhí)行單位統(tǒng)一各自對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的理解程度，確保公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度能夠精準(zhǔn)落地等多方面綜合考慮，可由競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)定期歸集各省區(qū)市查處之違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)的典型案例并予以整體梳理與評(píng)查后每月或每季度予以定期公開(kāi)發(fā)布。

（二）進(jìn)一步完善及細(xì)化例外規(guī)定的適用條件及程序等

國(guó)發(fā)〔2016〕34號(hào)文以及《實(shí)施細(xì)則》雖然規(guī)定了適用例外規(guī)定的情形及條件，但現(xiàn)有規(guī)定較為原則及抽象，如適用例外規(guī)定情形的具體內(nèi)涵暫未明晰，對(duì)于“不可或缺”等諸多適用條件的具體判斷依據(jù)、具體情形，以及期限要求等方面暫未作具體細(xì)化規(guī)定。

此外，現(xiàn)行關(guān)于公平競(jìng)爭(zhēng)審查的配套文件暫未就例外規(guī)定的適用情況作出具體細(xì)化規(guī)定，如批準(zhǔn)適用例外規(guī)定的機(jī)構(gòu)、批準(zhǔn)適用例外規(guī)定程序等事項(xiàng)暫不明確，適用例外規(guī)定的情形暫未要求向社會(huì)予以公開(kāi)。

在競(jìng)爭(zhēng)法視域下，例外規(guī)定實(shí)質(zhì)屬于《反壟斷法》上的豁免。作為保障公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施功效的關(guān)鍵安排，有必要將例外規(guī)定放置在優(yōu)先考慮的地位，以避免由于權(quán)力干涉與規(guī)則濫用而造成該項(xiàng)制度的執(zhí)行效果降低，從而對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的權(quán)威性造成損傷[2]。鑒于此，為確保公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施效率及公正性，防止例外規(guī)定的濫用，有必要進(jìn)一步對(duì)適用例外規(guī)定的情形及條件，以及批準(zhǔn)適用例外規(guī)定的機(jī)構(gòu)與程序等事項(xiàng)予以細(xì)化和明晰。

推行并實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，目的在于對(duì)政府不當(dāng)干預(yù)市場(chǎng)的行為進(jìn)行管控，讓市場(chǎng)回歸良性競(jìng)爭(zhēng)，并對(duì)現(xiàn)行反壟斷法對(duì)行政性壟斷規(guī)制的不足予以彌補(bǔ)；既是讓“競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位”落地的制度安排，也是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)體制深化改革的著力點(diǎn)。時(shí)至今日，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度確立已五年有余，后續(xù)如何使政府行為保持合理性與科學(xué)性，并在法治框架內(nèi)規(guī)范實(shí)施與迭代完善，是一項(xiàng)重要和長(zhǎng)期性的課題，值得進(jìn)一步探討與研究；作為政府常年法律顧問(wèn)，如何在公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的落實(shí)及推進(jìn)過(guò)程中有效發(fā)揮專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)與職能作用，值得業(yè)內(nèi)及同行進(jìn)一步關(guān)注與研討。