樊一雯 趙勃琦

1．西安交通大學(xué)城市學(xué)院，陜西 西安 710016；2．新疆大學(xué)，新疆 烏魯木齊 830017

審計(jì)是監(jiān)督公共資源配置和使用、約束行政事業(yè)單位等主體行為，保障經(jīng)濟(jì)秩序的重要手段。經(jīng)過(guò)三十幾年的發(fā)展，我國(guó)的審計(jì)法律體系得到了不斷完善，形成了以國(guó)家審計(jì)為根本的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制，對(duì)各個(gè)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行了有效監(jiān)督和控制。但隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)形式和利益主體的多樣化發(fā)展，在現(xiàn)行國(guó)家審計(jì)法律體系框架下，審計(jì)權(quán)力和法律責(zé)任不對(duì)等、法律責(zé)任規(guī)范中民事和刑事法律責(zé)任不明確、承擔(dān)法律責(zé)任的主體偏重于被審計(jì)方、國(guó)家審計(jì)法律責(zé)任追究機(jī)制不健全等一系列問(wèn)題越來(lái)越突出。分析相關(guān)法規(guī)條款的缺陷并找到優(yōu)化對(duì)策，對(duì)于有效發(fā)揮國(guó)家審計(jì)的作用至關(guān)重要。

一、國(guó)家審計(jì)法律責(zé)任的內(nèi)涵

針對(duì)政府部門(mén)、國(guó)有企業(yè)等審計(jì)對(duì)象，既可以直接由國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)組織人員實(shí)施審計(jì)活動(dòng)，也可以委托第三方專業(yè)審計(jì)機(jī)構(gòu)，由具有相應(yīng)資質(zhì)的審計(jì)人員完成。而國(guó)家審計(jì)法律責(zé)任有兩個(gè)層面的含義，其一是當(dāng)負(fù)責(zé)實(shí)施審計(jì)的機(jī)構(gòu)或人員的行為涉嫌違法違規(guī)，或者出具的審計(jì)報(bào)告質(zhì)量有問(wèn)題，抑或存在虛假信息，需要視情節(jié)、后果和適用法律法規(guī)的規(guī)定承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任；其二是當(dāng)審計(jì)結(jié)果證明，被審計(jì)方的財(cái)務(wù)狀況、會(huì)計(jì)信息存在問(wèn)題時(shí)，相關(guān)單位和負(fù)責(zé)人的行為涉嫌違法違規(guī)，也要承擔(dān)一定的法律責(zé)任。因此，審計(jì)法律體系中關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定，是約束各主體行為、落實(shí)國(guó)家審計(jì)相關(guān)規(guī)定的依據(jù)。明確各類違法違規(guī)行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任主體和具體的追責(zé)程序，有助于提高國(guó)家審計(jì)的質(zhì)量，使之在優(yōu)化社會(huì)治理和規(guī)范經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的過(guò)程中發(fā)揮作用。

二、國(guó)家審計(jì)法律責(zé)任的主體構(gòu)成

依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，國(guó)家審計(jì)法律責(zé)任主體涵蓋了審計(jì)活動(dòng)牽涉到的三大類組織機(jī)構(gòu)和人員。首先，國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)作為實(shí)施審計(jì)活動(dòng)的主體，需要就審計(jì)結(jié)果的客觀公正性負(fù)責(zé)，還必須確保內(nèi)部審計(jì)人員的行為符合相關(guān)規(guī)定，例如不允許收受被審計(jì)方的財(cái)物等。其次，實(shí)踐中，各級(jí)國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)時(shí)常將審計(jì)業(yè)務(wù)委托給第三方專業(yè)審計(jì)機(jī)構(gòu)，由其代為實(shí)施審計(jì)活動(dòng)并出具審計(jì)報(bào)告。在此過(guò)程中，倘若受托方違約或者因其失誤和違法違規(guī)行為損害被審計(jì)方的權(quán)益，受托機(jī)構(gòu)、執(zhí)行審計(jì)任務(wù)的從業(yè)者需要向委托方或被審計(jì)方承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。最后，在國(guó)家審計(jì)活動(dòng)中，如果被審計(jì)方被證明有違反相關(guān)法律法規(guī)的行為，相應(yīng)的單位、責(zé)任人和主管者都應(yīng)承擔(dān)一定的法律責(zé)任。

三、國(guó)家審計(jì)法律責(zé)任類型及現(xiàn)行相關(guān)規(guī)定

在現(xiàn)行國(guó)家法律法規(guī)體系框架下，行政、民事和刑事法律責(zé)任是最基礎(chǔ)的法律責(zé)任類型。在各個(gè)領(lǐng)域的管理法規(guī)中，相應(yīng)的法律體系也都會(huì)在上位法框架下界定相應(yīng)的法律責(zé)任，對(duì)相關(guān)主體起到規(guī)范、約束和震懾作用的同時(shí)，依據(jù)行為性質(zhì)和后果嚴(yán)重程度，對(duì)違法違規(guī)者給予必要的懲戒。在國(guó)家審計(jì)領(lǐng)域的立法文件中，對(duì)這三大類法律責(zé)任也都有所涉及。

（一）行政法律責(zé)任

在三大類法律責(zé)任的規(guī)范體系中，行政違法違規(guī)的性質(zhì)最一般、后果最輕微，相應(yīng)的懲處措施也最為溫和。而在現(xiàn)行審計(jì)法及其實(shí)施條例、地方性法規(guī)和規(guī)章制度體系中，行政法律責(zé)任的位置十分突出。首先，在國(guó)家層面的法律條文中，針對(duì)不同國(guó)家審計(jì)主體，明確了責(zé)令改正、行政處分等七種行政處罰、處分措施[1]；其次，在下位法的立法過(guò)程中，多達(dá)百余部的地方性法規(guī)和政府規(guī)章，都對(duì)國(guó)家審計(jì)的行政法律責(zé)任作出了更為全面的規(guī)定。除了上述七種處罰、處分，部分地區(qū)還將治安處罰、賠償損失、吊銷(xiāo)執(zhí)業(yè)資質(zhì)等行政處罰手段納入到了國(guó)家審計(jì)法律責(zé)任規(guī)范中。因此，在現(xiàn)行國(guó)家審計(jì)法律法規(guī)的框架下，對(duì)各主體行政法律責(zé)任的規(guī)定較為詳盡，違法違規(guī)行為性質(zhì)的認(rèn)定和處罰、處罰標(biāo)準(zhǔn)也比較全面，能夠起到一定的規(guī)范和約束作用。

（二）民事法律責(zé)任

行政法律責(zé)任側(cè)重約束違法違規(guī)主體行為，而民事法律責(zé)任的履行更有助于保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益，可以有效彌補(bǔ)其損失。但在國(guó)家審計(jì)法律體系中，對(duì)各主體民事責(zé)任的界定僅有概略性表述[2]。對(duì)于如何追究違法違規(guī)者的民事法律責(zé)任、落實(shí)相應(yīng)的處罰措施，也只有籠統(tǒng)的規(guī)范。而且這些內(nèi)容僅出現(xiàn)在部分地方性法規(guī)和政府規(guī)章中，在上位法中沒(méi)有具體提及。因此，在國(guó)家審計(jì)領(lǐng)域的司法實(shí)踐中，當(dāng)相關(guān)主體行為涉嫌違反民事法律法規(guī)時(shí)，對(duì)其違約或賠償責(zé)任的認(rèn)定和追究都缺乏充足的法律依據(jù)，尤其不利于保護(hù)被審計(jì)對(duì)象的權(quán)益。

（三）刑事法律責(zé)任

刑事法律責(zé)任承擔(dān)主體的違法行為后果較為嚴(yán)重，處罰措施也最為嚴(yán)厲。通常情況下，在經(jīng)濟(jì)、民事等各個(gè)領(lǐng)域的專項(xiàng)法規(guī)中，針對(duì)適用《刑法》的行為性質(zhì)認(rèn)定和追究程序都以《刑法》為依據(jù)。而在國(guó)家審計(jì)法律體系中，關(guān)于刑事法律責(zé)任的規(guī)定更加籠統(tǒng)，僅僅提到倘若相關(guān)主體行為構(gòu)成犯罪，則追究其刑事責(zé)任。但對(duì)于應(yīng)當(dāng)采取什么樣的流程來(lái)認(rèn)定其行為性質(zhì)、采用何種刑罰均沒(méi)有具體規(guī)定。所以，對(duì)于國(guó)家審計(jì)活動(dòng)中相關(guān)單位和人員涉嫌犯罪的問(wèn)題，現(xiàn)行審計(jì)法律并無(wú)相應(yīng)的法律責(zé)任規(guī)范，實(shí)踐中只能參照《刑法》規(guī)定進(jìn)行處理。

四、國(guó)家審計(jì)法律責(zé)任規(guī)范的缺陷

能否準(zhǔn)確界定相關(guān)主體的行為性質(zhì)并追究其法律責(zé)任，是衡量法律法規(guī)體系是否完善的基本標(biāo)準(zhǔn)。但通過(guò)前文的分析不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行國(guó)家審計(jì)法律體系在法律責(zé)任類型、違法違規(guī)行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任追究機(jī)制等方面均存在明顯缺陷，無(wú)法為司法實(shí)踐提供針對(duì)性的法律依據(jù)，無(wú)助于提高國(guó)家審計(jì)質(zhì)量。

（一）下位法欠缺針對(duì)性和可操作性

原則上，下位法立法是為落實(shí)上位法服務(wù)的，地方性法規(guī)和政府規(guī)章的內(nèi)容應(yīng)在遵循上位法基本規(guī)定的前提下，結(jié)合當(dāng)?shù)貓?zhí)法需要，進(jìn)一步明確相關(guān)條款內(nèi)容，使之在實(shí)踐中更具指導(dǎo)作用。但縱觀國(guó)家審計(jì)法律體系中數(shù)量龐大、名目繁多的下位法，其中很多條款都復(fù)述了上位法的原文[3]。而對(duì)于具體實(shí)施措施并沒(méi)有針對(duì)性的立法，導(dǎo)致其對(duì)司法實(shí)踐的指導(dǎo)意義不大。例如關(guān)于審計(jì)機(jī)構(gòu)及人員的違法違規(guī)行為，審計(jì)法及其實(shí)施條例中表述為禁止出現(xiàn)的行為或不得出現(xiàn)的行為。理論上下位法的立法機(jī)構(gòu)應(yīng)將這些內(nèi)容具體化，并且提出相應(yīng)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和處理辦法。但絕大多數(shù)地方性國(guó)家審計(jì)法規(guī)和政府規(guī)章并沒(méi)有針對(duì)性的條款，無(wú)法形成有效約束。

（二）各主體的權(quán)力與法律責(zé)任不對(duì)等

審視現(xiàn)行國(guó)家審計(jì)法律法規(guī)中關(guān)于各主體權(quán)責(zé)的規(guī)定，就會(huì)發(fā)現(xiàn)其對(duì)不同主體的權(quán)責(zé)分配極不均衡。體現(xiàn)為賦予了國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)及其內(nèi)部審計(jì)人員更大權(quán)力，而在法律責(zé)任界定方面，傾向于約束、監(jiān)督被審計(jì)對(duì)象和第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)及其執(zhí)業(yè)人員[4]。這種權(quán)責(zé)不均衡現(xiàn)象，一方面不利于有效監(jiān)督國(guó)家審計(jì)活動(dòng)，無(wú)法起到約束相關(guān)人員行為、提高審計(jì)質(zhì)量的作用。另一方面，審計(jì)權(quán)力和法律責(zé)任的不對(duì)等，造成了事實(shí)上的不公平，不利于規(guī)范審計(jì)行業(yè)管理，也無(wú)法有效保護(hù)各方的權(quán)益。

（三）民事和刑事法律責(zé)任相關(guān)規(guī)范不健全

行政、民事和刑事法律責(zé)任對(duì)于維持各個(gè)領(lǐng)域的秩序必不可少，但在現(xiàn)行國(guó)家審計(jì)法律體系中，存在明顯的法律責(zé)任單一問(wèn)題。司法實(shí)踐中，對(duì)于各主體的違法違規(guī)問(wèn)題，往往只能找到行政處罰或處分依據(jù)。一方面導(dǎo)致權(quán)益被侵害的一方無(wú)法得到法律救濟(jì)，也發(fā)揮不出國(guó)家審計(jì)的監(jiān)督職能。體現(xiàn)為當(dāng)被審計(jì)對(duì)象因國(guó)家審計(jì)主體失職、瀆職等行為遭受損失時(shí)，無(wú)法依據(jù)現(xiàn)行國(guó)家審計(jì)法律追求其民事違約或賠償責(zé)任。另一方面，偏重于行政處罰和處分，還導(dǎo)致各主體違法成本過(guò)低，讓國(guó)家審計(jì)法律體系缺乏約束力。

（四）沒(méi)有有效的追責(zé)機(jī)制

在明確法律責(zé)任主體及其應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任的情況下，啟動(dòng)相應(yīng)司法程序追究其責(zé)任，才能有效懲處違法行為、規(guī)范各個(gè)領(lǐng)域的秩序、保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益，達(dá)到立法的根本目的。但在國(guó)家審計(jì)法律法規(guī)中，對(duì)各類違法違規(guī)行為的描述過(guò)于籠統(tǒng)，沒(méi)有制定針對(duì)性的標(biāo)準(zhǔn)，也缺乏規(guī)范性的追責(zé)程序。導(dǎo)致實(shí)踐中很難清晰界定國(guó)家審計(jì)活動(dòng)中瀆職、侵權(quán)等行為的責(zé)任主體和行為性質(zhì)。例如針對(duì)審計(jì)報(bào)告失實(shí)的問(wèn)題，依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，很難區(qū)分和認(rèn)定國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)及其內(nèi)部審計(jì)人員、受托第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)和審計(jì)人員分別應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種法律責(zé)任。所以，即便給被審計(jì)方造成了損失，也很難通過(guò)追責(zé)加以彌補(bǔ)，也無(wú)法對(duì)違法違規(guī)者形成有效監(jiān)督和震懾。

五、完善國(guó)家審計(jì)法律責(zé)任規(guī)范的有效策略

鑒于國(guó)家審計(jì)在維持經(jīng)濟(jì)活動(dòng)秩序、約束和規(guī)范政府部門(mén)履職行為等方面的重要作用，必須對(duì)現(xiàn)行相關(guān)法規(guī)中關(guān)于法律責(zé)任的內(nèi)容進(jìn)行完善，均衡各主體的權(quán)力和法律責(zé)任，建立起國(guó)家審計(jì)法規(guī)與刑法等法律的有效銜接，使之具有更強(qiáng)的約束力和實(shí)踐意義。

（一）優(yōu)化下位法立法理念和實(shí)踐方法

針對(duì)國(guó)家審計(jì)法律體系中下位法立法存在的問(wèn)題，要從優(yōu)化立法理念和實(shí)踐方法入手，對(duì)現(xiàn)有規(guī)章和地方性法規(guī)的相關(guān)條款進(jìn)行優(yōu)化和完善。首先，對(duì)于下位法中復(fù)述性質(zhì)的部分，應(yīng)簡(jiǎn)化其表述形式，修訂為“依據(jù)《審計(jì)法》相關(guān)規(guī)定……”等形式。與此同時(shí)，對(duì)上位法中已有的關(guān)于各主體行為性質(zhì)和法律責(zé)任的條款，在地方性立法過(guò)程中加以細(xì)化，使之符合當(dāng)?shù)氐乃痉▽?shí)踐需要，達(dá)到落實(shí)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)的目的。其次，結(jié)合各地在國(guó)家審計(jì)領(lǐng)域執(zhí)法活動(dòng)中遇到的問(wèn)題，進(jìn)一步完善地方性法規(guī)和政府規(guī)章，使之更具針對(duì)性，不斷加強(qiáng)國(guó)家審計(jì)法律體系的約束力。

（二）細(xì)化各主體的法律責(zé)任

針對(duì)現(xiàn)行國(guó)家審計(jì)法律體系中各主體權(quán)力和責(zé)任不均衡的問(wèn)題，要進(jìn)一步細(xì)化所用主體的法律責(zé)任，尤其是國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)及人員，以強(qiáng)化對(duì)審計(jì)領(lǐng)域中各方行為的監(jiān)督和約束，公平地保護(hù)各方合法權(quán)益。首先，針對(duì)當(dāng)前國(guó)家審計(jì)活動(dòng)中存在的審計(jì)報(bào)告失實(shí)等典型問(wèn)題，結(jié)合相應(yīng)后果明確各方主體責(zé)任。尤其是在由國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)委托給第三方的審計(jì)業(yè)務(wù)中，如果出現(xiàn)了違法違規(guī)現(xiàn)象并造成一定后果，責(zé)任如何劃分、損失由哪一方賠付、遭受損失者應(yīng)如何尋求法律救濟(jì)，都應(yīng)給出明確規(guī)定。其次，在現(xiàn)行國(guó)家審計(jì)法律法規(guī)條款基礎(chǔ)上，對(duì)不同主體的違法違規(guī)行為進(jìn)行細(xì)化和分類，明確相應(yīng)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和適用懲處措施，為司法實(shí)踐提供可操作的法律依據(jù)。最后，完善法律責(zé)任條款中審計(jì)行業(yè)從業(yè)資格相關(guān)內(nèi)容，針對(duì)國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)內(nèi)部審計(jì)人員和第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)者的違法違規(guī)行為，應(yīng)采用公平的懲處標(biāo)準(zhǔn)，促使二者的審計(jì)權(quán)力和法律責(zé)任趨于均衡合理。

（三）健全民事和刑事法律責(zé)任相關(guān)規(guī)范

為了強(qiáng)化國(guó)家審計(jì)法律法規(guī)的威懾力，有必要健全民事和刑事法律責(zé)任相關(guān)規(guī)范。一方面，通過(guò)梳理和優(yōu)化現(xiàn)行相關(guān)條款，建立國(guó)家審計(jì)法律法規(guī)和《刑法》等適用法律之間的聯(lián)系，促使各類法律責(zé)任的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和司法程序有效銜接。另一方面，改變國(guó)家審計(jì)法律法規(guī)側(cè)重行政處罰和處分的現(xiàn)象，對(duì)審計(jì)人員及責(zé)任單位的違法違規(guī)行為，在適用法律范圍內(nèi)追究其民事和刑事責(zé)任[5]。促進(jìn)國(guó)家相關(guān)政策和法規(guī)的落實(shí)，讓國(guó)家審計(jì)起到提升社會(huì)治理能力和公共資源利用率的作用。

（四）構(gòu)建有效的追責(zé)機(jī)制

在優(yōu)化法律責(zé)任構(gòu)成、明確各主體違法違規(guī)行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，為了落實(shí)相關(guān)規(guī)定、提升國(guó)家審計(jì)質(zhì)量，必須構(gòu)建更有效的追責(zé)機(jī)制。首先，通過(guò)完善相關(guān)制度強(qiáng)化對(duì)國(guó)家審計(jì)活動(dòng)的監(jiān)督，明確審計(jì)工作的信息公告內(nèi)容、時(shí)限和范圍，以便公眾和有監(jiān)督職責(zé)的相關(guān)部門(mén)及時(shí)洞察違法違規(guī)問(wèn)題。其次，規(guī)范國(guó)家審計(jì)法律責(zé)任的追究程序和執(zhí)行辦法，明確涉事各方的權(quán)責(zé)，落實(shí)違法違規(guī)行為的民事和刑事責(zé)任。

六、結(jié)束語(yǔ)

針對(duì)現(xiàn)行國(guó)家審計(jì)法律體系中法律責(zé)任規(guī)范的缺陷，通過(guò)分析上位法和下位法相關(guān)條款，結(jié)合在司法實(shí)踐中界定、追究各主體法律責(zé)任時(shí)遇到的典型問(wèn)題，對(duì)于不同主體權(quán)力和法律責(zé)任的不對(duì)等、刑事和民事法律責(zé)任表述籠統(tǒng)等問(wèn)題，探索通過(guò)優(yōu)化立法理念和實(shí)踐方法、完善相關(guān)法規(guī)內(nèi)容和構(gòu)建有效追責(zé)機(jī)制等措施，提升國(guó)家審計(jì)法律體系的約束力。