鄭曉萍

天津公安警官職業(yè)學(xué)院，天津 300061

社會(huì)治理是國家治理的重要內(nèi)容。社會(huì)治理必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以保障和改善民生為重點(diǎn)，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，著力解決人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，不斷增強(qiáng)人民獲得感、幸福感和安全感。社區(qū)治理是城市治理的基礎(chǔ)單位，是社會(huì)治理的“最后一公里”。因此，梳理好社區(qū)治理中相關(guān)主體的法律問題，能夠提升社會(huì)治理的法治化水平，促進(jìn)國家治理體系法治化發(fā)展。

一、社區(qū)治理中多元主體存在的法律問題

傳統(tǒng)意義上我國社區(qū)治理主體既有作為政府權(quán)力的延伸、行使國家公權(quán)力的街道辦事處，也有居民自治組織——居委會(huì)。隨著時(shí)代的發(fā)展，新型社區(qū)的出現(xiàn)，社區(qū)現(xiàn)狀發(fā)生了諸多改變。隨著當(dāng)前城市新型社區(qū)的發(fā)展，社區(qū)主體呈現(xiàn)多樣化特點(diǎn)，如各類大規(guī)模社區(qū)的黨群組織、物業(yè)公司、業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)，各類社會(huì)組織等治理主體也廣泛參與到社區(qū)治理活動(dòng)中［1］。主體多元化能夠有效活躍社區(qū)治理氛圍，但也引發(fā)了諸多問題，其中主要的法律問題如下：

（一）居委會(huì)承擔(dān)雙重義務(wù)

關(guān)于居委會(huì)的法律定性是基層群眾性自治組織，協(xié)助政府進(jìn)行群眾工作。當(dāng)前，隨著居民自治意識(shí)的覺醒，居委會(huì)發(fā)揮出了日益重要的作用，居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織［2］?！吨腥A人民共和國民法典》中將居委會(huì)規(guī)定為特別法人，具有明確的民事主體地位。居委會(huì)的主要義務(wù)在《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》（以下簡稱《組織法》）中均有明確規(guī)定。

《組織法》中規(guī)定：“不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)對(duì)居民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。居民委員會(huì)協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)開展工作?！?/p>

根據(jù)這條法律規(guī)定，居委會(huì)協(xié)助政府或者街道展開工作。兩者在應(yīng)然角度是平等的關(guān)系，但到了實(shí)踐中，政府或者街道經(jīng)常以行政主體的法律地位要求居委會(huì)分擔(dān)一些政府工作，彼此之間形成委托關(guān)系。由于自治意識(shí)淡薄和權(quán)力本位厚重，許多居委會(huì)工作人員更傾向于依附政府。居委會(huì)本來應(yīng)該代表社區(qū)居民與政府進(jìn)行互動(dòng)、作為社區(qū)的發(fā)言人向政府表達(dá)社區(qū)利益和需求，并在一定程度上監(jiān)督制約基層政府的居委會(huì)組織，在實(shí)際中反而成了基層政府在社區(qū)的發(fā)言人，要協(xié)助政府對(duì)社區(qū)進(jìn)行管理與控制。造成的結(jié)果就是社區(qū)居委會(huì)沒有充分發(fā)揮基層群眾性自治組織的作用，而是承擔(dān)較多行政性事務(wù)，變成政府的“傳聲筒”，承擔(dān)雙重義務(wù)，違背了設(shè)立居委會(huì)的初衷。

（二）新興主體權(quán)益的博弈與沖突

隨著社會(huì)的發(fā)展，新型社區(qū)中業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司、社區(qū)社會(huì)組織等各類主體也參與社區(qū)治理。這些主體代表各自不同的利益主體，如業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)維護(hù)業(yè)主利益；物業(yè)公司便于社區(qū)服務(wù)同時(shí)維護(hù)涉及樓宇的經(jīng)濟(jì)利益［3］。

新型社區(qū)治理主體的出現(xiàn)直接帶來的問題就是如何定性與政府、居委會(huì)之間的法律關(guān)系。應(yīng)當(dāng)說，業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)自治性范圍局限性較大，法律賦予政府監(jiān)管權(quán)力大。首先，業(yè)主委員會(huì)成立時(shí)要向街道辦事處備案，這條規(guī)定突出了街道辦事處基層管理地位。其次，將業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)職責(zé)法定，但僅限于物業(yè)管理相關(guān)；違反規(guī)定的，街道辦有權(quán)責(zé)令改正或者撤銷。但在實(shí)踐操作中這種撤銷或者責(zé)令整改的權(quán)力的執(zhí)行如何落實(shí)，業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)如何維權(quán)，是否通過司法途徑，都需要進(jìn)一步細(xì)化法律規(guī)定［4］。

業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)與居民委員會(huì)法律關(guān)系定位為協(xié)作。前文也分析居民委員會(huì)和街道辦事處亦是平等協(xié)作關(guān)系，但居委會(huì)實(shí)踐中獨(dú)立地位不強(qiáng)。業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)基于職能權(quán)限僅在于物業(yè)管理有關(guān)事項(xiàng)。兩個(gè)主體管理領(lǐng)域與分工不同，所以實(shí)踐中兩者處于空集狀態(tài)較多。

二、治理主體存在法律問題的原因分析

盡管社區(qū)治理中存在主體權(quán)限不明晰，新興社區(qū)治理主體利益博弈等實(shí)際問題，但是不僅要發(fā)現(xiàn)當(dāng)前社區(qū)治理中存在的問題，更要分析當(dāng)前存在問題的原因。

（一）社區(qū)治理實(shí)際情況發(fā)生重大變化

由社區(qū)管理到社區(qū)治理，一字之差，是理念的轉(zhuǎn)變。管理側(cè)重管，行政思維濃厚；治理側(cè)重治，強(qiáng)調(diào)多元主體參與，采用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾。目前治理主體存在的首要問題在于社區(qū)治理主體權(quán)力、權(quán)利不明。權(quán)力、權(quán)利來自法律的規(guī)定，但對(duì)于權(quán)力更多是約束，對(duì)于權(quán)利也應(yīng)當(dāng)是法律沒有禁止即可為之的立法理念。當(dāng)前的首要問題在于社區(qū)治理主體相關(guān)法律制度滯后?！督M織法》于1989年制定，2018年進(jìn)行了修改，但修改內(nèi)容限于居委會(huì)成員任期5年，可以連選連任。沒有結(jié)合當(dāng)前實(shí)際問題進(jìn)行修改。

一是樓宇經(jīng)濟(jì)大規(guī)模發(fā)展，社區(qū)面積不斷增加，社區(qū)人口規(guī)模增加。例如一些新開發(fā)樓盤，大部分每期基本10個(gè)樓盤，每棟33層，每層4戶，居委會(huì)戶數(shù)在3500戶左右，更大的樓盤能夠達(dá)到5000戶。眾多的人口規(guī)模，加大了社區(qū)治理的難度，社區(qū)治理出現(xiàn)諸多新的特點(diǎn)［5］。

二是就社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐來講，社區(qū)主體日漸多元化。社區(qū)管理轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)治理，治理主體既有政府，又有居民委員會(huì)，還有業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、黨群社群組織等主體。多元主體之間權(quán)力邊界，權(quán)力范圍；各主體之間法律關(guān)系，利益平衡等都需要納入法治化軌道，有明確的法律規(guī)定，才能實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理法治化［6］。

（二）社區(qū)治理主體法治理念相對(duì)落后

作為治理主體之一的街道辦事處工作人員思維依然處于“管”的狀態(tài)。作為政府派出機(jī)構(gòu)的街道辦事處，思維依然是管理，那就與當(dāng)前發(fā)生重大變化的社區(qū)治理實(shí)際產(chǎn)生矛盾，也與當(dāng)前構(gòu)建法治政府悖逆，因此需要作為政府代表的治理主體順應(yīng)時(shí)代要求，轉(zhuǎn)變管理思維；而作為群眾自治組織的居委會(huì)，思維依然還是聽候政府發(fā)令，依然定位自己為政府的“傳聲筒”，沒有積極主動(dòng)做好服務(wù)工作，更沒有積極發(fā)揮法律賦予的居民委員會(huì)自治的功能。因此需要治理主體轉(zhuǎn)變思維，政府“有形之手”要縮短，居委會(huì)自治主體地位要筑牢基礎(chǔ)，要把社區(qū)管理轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)治理，要把社區(qū)服務(wù)放在首位。不論是當(dāng)前的街道辦事處也好，還是居委會(huì)也好，這種法治意識(shí)還沒有做到位，治理主體的法治觀念需要及時(shí)更新。

（三）缺乏健全完整的社區(qū)治理法律體系

有法可依是降低管理成本最有效的方法。法律先行作保障，才有可能實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)治理的法治化。要完善城市社區(qū)治理，必須法律先行，法治必先有良法，好的制度是實(shí)現(xiàn)善治的前提。

當(dāng)前涉及城市社區(qū)管理的法律依據(jù)比較分散。例如對(duì)于居委會(huì)這一主體的規(guī)定，主要內(nèi)容集中在《組織法》中，而涉及街道辦事處、居委會(huì)和業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)關(guān)系協(xié)調(diào)則規(guī)定在國務(wù)院頒布的《物業(yè)管理?xiàng)l例》中，沒有形成較為完整的統(tǒng)一的法律規(guī)定。雖然我國在《憲法》、在《組織法》中均有關(guān)于發(fā)展社區(qū)自治的規(guī)定，但鑒于當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的復(fù)雜實(shí)際情況，實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治還有很長的路要走。實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理法治化，必須結(jié)合當(dāng)前我國城市社區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀，積極吸收借鑒發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的社區(qū)自治立法，與我國發(fā)展實(shí)踐相結(jié)合，制定符合我國實(shí)際國情的法律，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理法治化。

所以從根源上分析，還是缺乏一套完整的法律體系，法律層面對(duì)城市社區(qū)管理涉及的諸多問題例如權(quán)限、主體、手段等問題未明確界定。因而，法律體系有待進(jìn)一步健全。如果可以，擬建議對(duì)社區(qū)治理進(jìn)行立法。出臺(tái)專門的社區(qū)治理法規(guī)，規(guī)范社區(qū)治理事務(wù)，明確管理主體權(quán)限，落實(shí)精細(xì)化管理原則［7］。

三、社區(qū)治理主體法律規(guī)制

社區(qū)治理法治化要求治理主體在治理過程中如果涉及行政執(zhí)法行為必須有所依據(jù)，要有一整套完整的法律規(guī)范，治理主體能接受制度框架的約束，按照相應(yīng)的流程運(yùn)作。

進(jìn)入新時(shí)代，人民群眾每個(gè)人都希望有更多獲得感、幸福感、滿足感，通過直接參與社區(qū)治理是獲取這種獲得感的重要途徑。因此，通過保障社區(qū)居民直接參與社區(qū)治理，明確治理主體權(quán)責(zé)，健全治理主體法律關(guān)系成為社區(qū)治理法治化的關(guān)鍵。

（一）治理主體樹立法治化思維

現(xiàn)在說到社區(qū)管理，更多地體現(xiàn)社區(qū)服務(wù)，寓服務(wù)于管理。這就對(duì)社區(qū)管理主體提出了更多的要求。要求管理者轉(zhuǎn)變行政性管理思維，提升服務(wù)能力。在思想上要求管理者轉(zhuǎn)變思維，進(jìn)一步體現(xiàn)化管理為服務(wù)的社區(qū)管理目標(biāo)指向。不同的主體，立法思維不同。對(duì)于政府，則必須把權(quán)力牢牢關(guān)進(jìn)制度的籠子；對(duì)于居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)，立法思維應(yīng)當(dāng)是充分發(fā)揮自治活力，法律沒有明確禁止即可積極作為。對(duì)《組織法》進(jìn)行修改完善。突出其自治屬性，區(qū)分居委會(huì)社區(qū)服務(wù)事務(wù)，科學(xué)界定居委會(huì)權(quán)力，充分發(fā)揮群眾自治自然屬性，區(qū)分政府事務(wù)，切實(shí)實(shí)現(xiàn)代表群眾利益，能與政府保持平等協(xié)商關(guān)系，而非隸屬關(guān)系。此外要理順廣泛的社區(qū)治理的主體，通過立法明確各方主體之間法律關(guān)系，將法律關(guān)系落到實(shí)處，充分發(fā)揮社區(qū)治理主體的積極性。

（二）擴(kuò)展居委會(huì)主體自治權(quán)力

我國《城市居民委員會(huì)組織條例》規(guī)定：“居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織?！备鶕?jù)這條規(guī)定，社區(qū)居委會(huì)應(yīng)當(dāng)在加強(qiáng)社區(qū)自治方面下功夫，強(qiáng)化自身獨(dú)立法律地位，有效維護(hù)社區(qū)居民基本利益，保持與政府平等地位，促進(jìn)社區(qū)自治。當(dāng)然這就對(duì)居委會(huì)從業(yè)者素質(zhì)提出更高要求。要求居委會(huì)工作人員必須有過硬的法律素質(zhì)。能夠堅(jiān)守與街道辦事處實(shí)質(zhì)平等的法律地位；能夠依照法律規(guī)定行使職權(quán)，切實(shí)代表居民利益，增強(qiáng)居民參與社區(qū)治理熱情，因地制宜，做實(shí)做強(qiáng)居委會(huì)自治職能，打造符合社區(qū)特色的社區(qū)自治文化［8］。

（三）明確社區(qū)多元治理主體的法律關(guān)系

順應(yīng)社會(huì)變革實(shí)際，適應(yīng)社區(qū)治理主體多元化趨勢。社區(qū)治理主體多元化表現(xiàn)在既有街道辦，又有社區(qū)居委會(huì)，同時(shí)還有業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、社區(qū)社會(huì)團(tuán)體。實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理法治化，則必須通過立法，明確社區(qū)治理主體權(quán)力界限，規(guī)范多元主體法律關(guān)系。當(dāng)前社區(qū)治理已進(jìn)入新時(shí)代，黨群組織發(fā)揮著愈加重要的作用，社區(qū)治理中的黨員崗位應(yīng)簡化工作流程，強(qiáng)化工作效率，提升居民滿意度。如何厘清黨組織與政府、與居委會(huì)關(guān)系也是法治化重要課題，厘清在作為居民自治組織的居委會(huì)與以社會(huì)關(guān)系為基礎(chǔ)的業(yè)委會(huì)之間的法律關(guān)系；厘清居委會(huì)與物業(yè)公司之間的關(guān)系，明確協(xié)調(diào)、監(jiān)督職能，強(qiáng)化利益平衡，共同致力于法治社區(qū)建設(shè)；明確社區(qū)業(yè)主委員會(huì)與居委會(huì)的關(guān)系，業(yè)主委員會(huì)與社區(qū)居委會(huì)同樣也是平等法律關(guān)系，在各自領(lǐng)域發(fā)揮積極作用［9］。

（四）統(tǒng)一社區(qū)治理立法，制定社區(qū)治理法律規(guī)范

擬建議出臺(tái)社區(qū)治理法律規(guī)范，作為社區(qū)治理的綜合性立法依據(jù)。在立法思想上，需要進(jìn)一步體現(xiàn)社區(qū)治理中發(fā)揮社區(qū)自治職能的目標(biāo)指向。明確各主體的權(quán)利義務(wù)和各主體之間的法律關(guān)系。明確限制街道辦事處的權(quán)力，擴(kuò)展居委會(huì)作為其社區(qū)自治主體的自然屬性，確定其權(quán)力及責(zé)任，尤其要對(duì)其自治權(quán)力與國家行政主體的行政權(quán)力作出科學(xué)和明確的界定，把社區(qū)自治事務(wù)與政府公共事務(wù)有效區(qū)別開來。此外通過出臺(tái)社區(qū)治理法律法規(guī)，打破社區(qū)自治等于居委會(huì)自治的行政邏輯，理順居委會(huì)與業(yè)主委員等主體關(guān)系，構(gòu)建多元主體、多方參與、依法進(jìn)行的現(xiàn)代社區(qū)治理格局［10］。通過進(jìn)一步創(chuàng)新和完善社區(qū)治理綜合體制，形成職責(zé)明確、統(tǒng)一高效、政府與居委會(huì)既分工又協(xié)作的治理體制，理順政府、居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)關(guān)系，降低執(zhí)法成本，提高行政執(zhí)法效率和提升依法行政水平，建立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求和現(xiàn)代化都市需要的城市社區(qū)治理體制機(jī)制。

四、結(jié)語

社區(qū)治理要求治理主體能夠從法治的思維角度出發(fā)，轉(zhuǎn)化觀念，樹立服務(wù)意識(shí)，充分調(diào)動(dòng)居民熱情，引導(dǎo)公眾參與，治標(biāo)治本，解決涉及人民利益的根本問題，切實(shí)發(fā)揮制度優(yōu)勢。限制政府權(quán)力，進(jìn)一步深化“放管服”改革；明確居委會(huì)自治各項(xiàng)權(quán)利，協(xié)調(diào)居委會(huì)與業(yè)主委員會(huì)之間關(guān)系，打造方便快捷高效的社區(qū)治理模式，切實(shí)實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理共建共治共享。更期望可以出臺(tái)社區(qū)治理立法，統(tǒng)一社區(qū)治理法律關(guān)系，調(diào)控各主體之間關(guān)系，明確權(quán)利義務(wù)，切實(shí)使社區(qū)治理中各主體有法可依，有法必依，提升社區(qū)治理法治化水平，進(jìn)而提升社會(huì)治理法治化水平，構(gòu)建共建共治共享社會(huì)治理新格局。