宣昌能 國家外匯管理局副局長

金融科技迅猛發(fā)展，帶動跨境支付和資產形態(tài)更加豐富，跨境資本流動更加便捷，經營主體更加多元。但也導致跨境邊界更加模糊，跨境資本流動隱蔽性、波動性、不確定性增強，給金融監(jiān)管帶來挑戰(zhàn)，亟需相關管理部門與時俱進，積極主動應對跨境資本流動變化，轉變監(jiān)管理念，豐富監(jiān)管手段，切實守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險底線。

金融科技帶來跨境資本流動的新變化

所謂跨境資本流動，是指引起一個國家在境內外間資產和負債發(fā)生變動的各類交易，不同的統(tǒng)計方法有不同的統(tǒng)計口徑，通常情況下是指資金從付款方轉移至屬于不同司法管轄區(qū)的收款方?？缇迟Y本流動的監(jiān)管對象主要是可以用作國際清償?shù)闹Ц妒侄魏唾Y產。隨著金融科技發(fā)展，國際清償?shù)闹Ц妒侄魏唾Y產不斷創(chuàng)新，跨境資本流動也出現(xiàn)新變化。

跨境支付和資產形態(tài)更加豐富。傳統(tǒng)的跨境外匯資金流動形態(tài)主要是《中華人民共和國外匯管理條例》列舉的五種支付手段和資產類型，即外幣現(xiàn)鈔；外幣支付憑證或工具，包括票據、銀行存款憑證、銀行卡等；外幣有價證券，包括債券、股票等；特別提款權；其他外匯資產。隨著金融科技發(fā)展進入網絡時代和數(shù)據時代，支付手段和資產從傳統(tǒng)的實物形態(tài)逐步向數(shù)字形態(tài)演進。既有官方發(fā)行的央行數(shù)字貨幣，也有私人發(fā)行的比特幣、泰達幣等虛擬貨幣，日益成為跨境資本流動中不可忽視的新形態(tài)。目前世界上已公開交易的虛擬貨幣達上萬種，總價值超過3萬億美元。又如非同質化代幣（NFT）數(shù)字資產，依托區(qū)塊鏈平臺具備獨一無二特性，近年來市場不斷發(fā)展壯大。截至2022年3月，NFT數(shù)字資產持有人數(shù)達到202.9萬人。

資金跨境的邊界更加模糊。傳統(tǒng)意義上，判斷資金跨境流動的主要標準是收付款賬戶分屬不同司法管轄區(qū)。只要資金通過銀行賬戶收付，且銀行作為商業(yè)實體存在，受屬地司法管轄，則在不同司法管轄區(qū)賬戶之間的資金流動，跨境邊界是明晰的。但隨著金融科技創(chuàng)新，數(shù)字形態(tài)資產如加密貨幣等，依托區(qū)塊鏈、電子加密等新技術，脫離了銀行賬戶體系，在全球范圍內迅速流動，擺脫了地域限制。理論上，法定貨幣一旦轉化為虛擬資產，便可在全球自由流通，網絡化和數(shù)字化的資金流動使得跨境邊界概念發(fā)生變化，沖擊了傳統(tǒng)上資金跨境流動的判斷標準。

跨境資本流動更加高效便捷。交易是跨境資本流動的起點，支付是跨境資本流動的終點。和境內支付相比，跨境支付在一定程度上存在著支付過程長、時效低、費用高等問題。一筆跨境業(yè)務需要經過開戶行、代理行、中間行、收款行等多個環(huán)節(jié)，機構之間需要互開賬戶進行支付結算，3—5個工作日到賬，同時需向環(huán)球銀行間金融通信協(xié)會（SWIFT）等國際支付電信機構發(fā)送附言信息并付費，時間成本和資金成本較高。區(qū)塊鏈技術簡化了傳統(tǒng)代理行中轉跨境支付模式，實現(xiàn)收付款人之間的點對點資金劃轉，基本實現(xiàn)資金實時到賬，極大降低了跨境資本流動的時間和交易成本，刺激資金跨境流動速度進一步加快、規(guī)模進一步擴大。

跨境業(yè)務經營主體更加多元。跨境資本流動主體可分為“經營業(yè)務的市場主體”和“辦理業(yè)務的市場主體”兩類，后者主要通過前者進行跨境收支和結售匯業(yè)務。傳統(tǒng)的“經營業(yè)務的市場主體”主要為銀行等金融機構。隨著跨境電商業(yè)務發(fā)展，境內頭部科技公司紛紛進入跨境支付領域，在小額、高頻、個性化的支付領域發(fā)展迅速，經營業(yè)務的主體由銀行拓展至第三方支付機構等。截至2021年底，中國境內持牌第三方支付機構達220家，其中21家取得跨境支付牌照。此外，一些境外金融服務主體也突破國界地域限制，直接通過互聯(lián)網站、APP軟件向境內消費者提供跨境金融服務?！敖洜I業(yè)務的市場主體”的多元化，意味著市場主體在跨境資本渠道上有更多選擇，也意味著對于新興經營主體應更加關注其跨境展業(yè)情況，才能更有效防范跨境資本流動風險。

跨境資本流動創(chuàng)新變化帶來監(jiān)管挑戰(zhàn)

金融科技創(chuàng)新發(fā)展方興未艾，帶動跨境資本流動變化日趨突出，對金融監(jiān)管也帶來挑戰(zhàn)。

監(jiān)管法律基礎尚不牢固。當前，數(shù)字形態(tài)資產層出不窮，隨著市場的快速發(fā)展及其交易規(guī)模的不斷擴大，其具有的法律屬性較傳統(tǒng)貨幣更加多元，不同應用場景下分別呈現(xiàn)出支付手段、證券、商品等不同的法律屬性。管理部門出臺了相關法規(guī)以抑制可能出現(xiàn)的風險，如2021年人民銀行等十部委針對虛擬貨幣聯(lián)合出臺《關于進一步防范和處置虛擬貨幣交易炒作風險的通知》，明確“虛擬貨幣相關業(yè)務活動屬于非法金融活動”；中國互聯(lián)網金融協(xié)會等發(fā)布《關于防范NFT相關金融風險的倡議》，倡議堅決遏制NFT金融化證券化傾向。整體上看，現(xiàn)行立法尚未跟上數(shù)字資產發(fā)展態(tài)勢，法規(guī)層級不夠高，部門責任分工不夠清晰，行刑銜接不夠順暢，尚不能完全滿足監(jiān)管執(zhí)法的需要。

挑戰(zhàn)傳統(tǒng)跨境資本監(jiān)管方式。在數(shù)字形態(tài)資產模式下，資金流動具有去中心化、點對點、信息流（即資金流）等特點，突破了以持牌經營為前提、以銀行等金融機構為抓手的金融監(jiān)管方式，挑戰(zhàn)當前金融特許體制，放大無證經營金融業(yè)務風險。此外，資金跨境邊界逐漸淡化，地域性更趨模糊，由此導致金融市場風險交叉?zhèn)魅镜目赡苄暂^高。

跨境資本監(jiān)測能力待提高。數(shù)字形態(tài)跨境支付手段和資產具有匿名性、實時性、全球化等顯著特征?？蛻羯矸葑R別難度較大，匿名和假名的洗錢風險較高，交易方式往往層層嵌套，模糊資金來源、去向及風險狀況，加大資金監(jiān)測追蹤的技術難度。部分犯罪團伙利用虛擬貨幣實施違法犯罪活動，從獲取虛擬貨幣到完成跨境轉移用時很短，對資金監(jiān)測能力提出更高要求。

經營機構展業(yè)能力待提高。近年來，第三方支付機構代客跨境收支規(guī)模逐漸擴大，跨境收支規(guī)模連續(xù)三年穩(wěn)步增長，平均增幅達19%。但相較于內控體系較為完備、展業(yè)能力較強的銀行機構，第三方支付機構在客戶身份審核、商業(yè)合理性審查方面合規(guī)展業(yè)的執(zhí)行意識和能力仍有待提高。未能發(fā)揮與銀行機構優(yōu)勢互補的展業(yè)合力，客觀上影響金融市場微觀監(jiān)管效果。

積極應對跨境資本流動挑戰(zhàn)

習近平總書記指出，金融是現(xiàn)代經濟的核心，金融活，經濟活；金融穩(wěn)，經濟穩(wěn)。金融管理部門必須統(tǒng)籌好促發(fā)展與防風險的關系，防范跨境資本流動風險，引導跨境資本更好地服務實體經濟。面對科技創(chuàng)新產生的跨境資本流動新變化，管理部門應主動應對創(chuàng)新帶來的挑戰(zhàn)，健全完善具有創(chuàng)新性、前瞻性和監(jiān)管彈性的監(jiān)管體系。

堅持風險為本，夯實監(jiān)管執(zhí)法基礎。根據《民法典》第127條，“法律對數(shù)據、網絡虛擬財產的保護有規(guī)定的，依照其規(guī)定”，應區(qū)分虛擬資產在支付、證券、外匯、商品等不同場景的法律屬性，建立健全相應監(jiān)管規(guī)則，夯實監(jiān)管的法治基礎。同時，防范風險是金融業(yè)的永恒主題，應設置必要的限制和禁區(qū)，將虛擬資產等納入“三反”法規(guī)體系，強化盡職調查與展業(yè)審查要求，防范相關跨境風險。

落實功能監(jiān)管，健全跨境監(jiān)管機制。落實以功能監(jiān)管為核心的監(jiān)管機制，針對虛擬資產多元法律屬性，管理部門應歸納和抽象出不同業(yè)務的本質特征，按照“同業(yè)務、同風險、同監(jiān)管”原則，實施穿透式和一致性監(jiān)管。準確把握支付本質特征，把符合跨境支付關鍵要素的交易列為“當然的”跨境支付活動，及時納入支付及外匯監(jiān)管范疇；NFT等具備商品功能的虛擬資產，考慮納入商品市場監(jiān)管范疇。通過落實功能監(jiān)管，切實防范監(jiān)管空白和監(jiān)管套利。

積極完善監(jiān)管技術，提升外匯監(jiān)管效能。跟蹤研究金融科技前沿，及時儲備監(jiān)管技術和應對舉措。采集主要虛擬資產全量交易數(shù)據，夯實跨境交易監(jiān)測基礎。總結虛擬資產交易時間、交易金額、交易頻率、交易方式等非法交易特征，為打擊非法跨境資本流動奠定基礎。同時，通過已破獲或在查案件，建立可疑主體“黑名單”“灰名單”，拓展負面主體信息庫，提升監(jiān)測分析精準度。積極推進部門聯(lián)合分析，利用專家模型、人工智能、大數(shù)據等方法，篩查可疑交易地址，進行實名穿透，實現(xiàn)對非法跨境資本流動的監(jiān)管打擊。

加強境內外監(jiān)管協(xié)作，防范跨境監(jiān)管套利。立足開放的跨境資本流動管理，推動建立更加公正合理的全球治理體系。一方面，強化國際協(xié)同監(jiān)管，不斷提高參與國際金融治理的能力，積極參與反洗錢、證券監(jiān)管等領域的國際組織活動，在制定和推行國際監(jiān)管標準和規(guī)則中爭取更多話語權。另一方面，積極開展雙邊、多邊國際合作，利用金融行動特別工作組（FATF）規(guī)則及國際金融情報合作渠道，強化境內外信息互認、監(jiān)管互認和執(zhí)法互助機制，合作打擊跨境金融違法犯罪活動。