□文/錢懷安

（江蘇財經(jīng)職業(yè)技術(shù)學院 江蘇·淮安）

［提要］ 以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是對傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化理念的突破與升級，更是對黨中央“以人為本”理念的生動闡釋，目前已初有成效。但面對以人為本的新型城鎮(zhèn)化存在的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口素質(zhì)急需提升、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨新的需求、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益保障還需進一步落實、農(nóng)業(yè)留守人員被遺忘等問題，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)應加強轉(zhuǎn)移人口素質(zhì)培養(yǎng)、科技創(chuàng)新助推新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、切實保障居民權(quán)益、推動農(nóng)村留守居民市民化建設(shè)，以期深入推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

經(jīng)過多年的發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)已初有成效，城市群已成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要形態(tài)，城鎮(zhèn)化治理水平已邁上新臺階，城鎮(zhèn)化建設(shè)數(shù)量和質(zhì)量得以雙效提升。伴隨著我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，推動以人為本的高質(zhì)量城鎮(zhèn)化建設(shè)已然成為我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要任務(wù)。以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是我國高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型趨勢的重要體現(xiàn)，以“四化同步”為支撐，能夠助力城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展，推動要素在城鄉(xiāng)間合理配置，并且引入生態(tài)文明和文化傳承精神，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供可持續(xù)的動力。同時，以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)也為我國國內(nèi)國際雙循環(huán)格局提供了重要拉動力。因此，研究以人為本的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路具有重要意義。

一、以人為本新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的內(nèi)涵與成就

（一）以人為本的新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵。以人為本的新型城鎮(zhèn)化是對傳統(tǒng)的以物為本的城鎮(zhèn)化理念的突破與升級。以物為本的城鎮(zhèn)化與以人為本的城鎮(zhèn)化不同。以物為本的城鎮(zhèn)化建設(shè)主要注重空間城鎮(zhèn)化、人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化的建設(shè)，訴求城市人口數(shù)量的增加以及城市空間的擴大，體現(xiàn)出“量”的增長；而以人為本的新型城鎮(zhèn)化更注重城鎮(zhèn)化“質(zhì)”的改變與升級。首先，以人為本的新型城鎮(zhèn)化不僅僅追求城鎮(zhèn)化率的增長，而是突出以人為本，更加關(guān)注進城人口的權(quán)益保障問題，逐步推進新市民與原市民共享公共服務(wù)，確保城鎮(zhèn)化建設(shè)能提升市民化質(zhì)量。其次，在確保城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的同時，以人為本的新型城鎮(zhèn)化也關(guān)注四化一體，促進城鄉(xiāng)深度融合發(fā)展，推動城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)，確保農(nóng)村居民過上城鎮(zhèn)化生活。最后，以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是融入了生態(tài)文明建設(shè)和文化傳承精神的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

（二）以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)取得的成就。黨和國家高度重視新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，相繼出臺了多項規(guī)定和政策，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)步入法制化軌道，以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的頂層設(shè)計建設(shè)完成，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了一定的成就。首先，“19+2”的城市群格局已經(jīng)成為我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要形態(tài)，城市群已成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化的主要增長極，城市群的形成進一步促進了中心城市對周邊城市的帶動，助推了周邊城市的發(fā)展，而且城市群每年還貢獻了將近90%的生產(chǎn)總值。其次，城鎮(zhèn)化治理水平邁上新的臺階。以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)將生態(tài)文明建設(shè)和文化傳承融入進來，形成新的城鎮(zhèn)化建設(shè)理念，促使城鎮(zhèn)化治理水平得到大幅度提升，城鎮(zhèn)污水處理率、公共供水普及率和社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施覆蓋率均得到顯著提升，在2018 年就提前完成了相關(guān)指標任務(wù)。最后，城鎮(zhèn)化建設(shè)數(shù)量和質(zhì)量得以雙效提升。2020 年，全國城鎮(zhèn)化超過了60%，戶籍改革進一步推動了農(nóng)業(yè)人口向城市轉(zhuǎn)移，戶籍城鎮(zhèn)化率也得以提升。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本權(quán)益保障落實工作有序推進，進一步推動了市民化建設(shè)的進程。城鄉(xiāng)進一步融合發(fā)展，城鄉(xiāng)公共服務(wù)日趨均等化。

二、以人為本新型城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨的問題

（一）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口素質(zhì)急需提升。經(jīng)過多年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，大量農(nóng)村人口涌入城市，我國城鎮(zhèn)化率已超過60%，但是隨之面臨的就是如何讓新轉(zhuǎn)入人口適應身份轉(zhuǎn)變，盡快融入城市生活。雖然隨著各項政策的落實，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進入城市，但新轉(zhuǎn)入人口普遍文化素質(zhì)不高，就業(yè)競爭力不強，難以真正在城市扎根。根據(jù)對城鎮(zhèn)新增人口來源結(jié)構(gòu)分析，發(fā)現(xiàn)隨著各項落戶制度的改善，雖然短時間內(nèi)確實使大量農(nóng)業(yè)人口取得了城鎮(zhèn)戶籍，但是新增人口主要是來源于高校農(nóng)村籍新生和當?shù)剞r(nóng)業(yè)人口就地落戶，而農(nóng)民工占比較少，所以并沒能完全實現(xiàn)城鎮(zhèn)非農(nóng)就業(yè)。此外，以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)追求高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，對科技提出了更高的需求，而目前雖然有很多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，但科技文化素養(yǎng)普遍不足，對科技的支撐能力較為薄弱，無法滿足新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需求，所以職業(yè)競爭力不強，難以找到一份有保障的工作，很難在城市扎根。

（二）新型城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨新的需求。以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨著居民日益增長的美好生活需求的挑戰(zhàn)，隨著城鎮(zhèn)化生活質(zhì)量的提高，市民對生活環(huán)境以及質(zhì)量的更高追求是必然趨勢，而這必然需要新型城鎮(zhèn)化建設(shè)充分與現(xiàn)代信息技術(shù)相融合。城鎮(zhèn)化導致人口過分集中，資源緊缺、環(huán)境污染等問題逐漸暴露。城市空氣污染較為嚴重，交通擁堵也成為常態(tài)，嚴重影響了居民生活質(zhì)量。人口老齡化問題已經(jīng)是城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中不可回避的問題，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中勢必面臨著人口老齡化與市民化建設(shè)交織的情況，但目前并沒有相關(guān)的應對措施。此外，城鎮(zhèn)化建設(shè)迫切需要現(xiàn)代信息技術(shù)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的結(jié)合，融合催生新的產(chǎn)業(yè)模式，助推傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，科技創(chuàng)新已然成為經(jīng)濟發(fā)展的推動力。雖然城鎮(zhèn)化建設(shè)中已經(jīng)部分融合了現(xiàn)代技術(shù)和數(shù)字技術(shù)，但距離智能化城市還有一段路需要走。

（三）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益保障還需進一步落實。隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進，大量農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)化率短期內(nèi)得到顯著提升，但是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的權(quán)益未能得到有效保障，半城鎮(zhèn)化問題普遍存在。首先，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口戶籍問題沒能得到有效解決，大城市落戶難問題仍舊突出。據(jù)調(diào)查顯示，將近40%的農(nóng)民工聚集在大城市當中，而且這個比例還在不斷增長，但是目前的戶籍制度沒能有效解決大城市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的落戶問題，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化和城鎮(zhèn)化問題不能得到有效解決。其次，城市的公共服務(wù)并沒能完全覆蓋農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，不符合以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)精神。在子女義務(wù)教育、社會保障、基礎(chǔ)醫(yī)療等最基本的公共服務(wù)方面，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口并沒能享受到均等化服務(wù)。此外，公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共交通服務(wù)、公共文化服務(wù)等公共服務(wù)方面，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有的服務(wù)數(shù)量也存在不足。最后，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口大多沒有穩(wěn)定住房，農(nóng)民工大多沒有住房補貼，僅依靠工資買不起房子，所以大多選擇租賃房子居住，甚至有的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為了降低成本選擇居住在簡易工棚或者地下車庫等環(huán)境較差的地方。

（四）農(nóng)業(yè)留守人員被遺忘。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)確實促使大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，但是城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的同時也造成了農(nóng)業(yè)留守人員問題。城鎮(zhèn)化發(fā)展促使大量農(nóng)村勞動力涌入城鎮(zhèn)，農(nóng)村留下大量婦女、兒童和老人，而隨著各項政策的落實，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)找到穩(wěn)定的工作，有了穩(wěn)定的收入來源，更多的留守婦女和留守兒童也開始逐步進入城鎮(zhèn)工作、上學和居住，農(nóng)村僅留下了老人，空巢老人問題更加突出?，F(xiàn)在農(nóng)村中青年人大量轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)生活發(fā)展，空巢老人獨自留守農(nóng)村，留守的空巢老人成為農(nóng)業(yè)勞動的主力軍，支撐起農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重任，同時也成為鄉(xiāng)村最終的守護人，為外出打拼的青年人提供溫暖的大后方。這些留守老人正逐漸被城鎮(zhèn)化發(fā)展所遺忘，相比城鎮(zhèn)，農(nóng)村的生活環(huán)境較為艱苦，社會養(yǎng)老、醫(yī)療以及公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施等都有待提高，留守老人在農(nóng)村并不能舒適地生活，這顯然違背了以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)思想。

三、以人為本新型城鎮(zhèn)化建設(shè)路徑

（一）加強轉(zhuǎn)移人口素質(zhì)培養(yǎng)。首先，政府應加強農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口素質(zhì)培養(yǎng)，創(chuàng)造平臺和機會對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進行技術(shù)培訓。一方面要注重提高新轉(zhuǎn)移人口的文化水平，以便能盡早融入新生活；另一方面更要注重提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的專業(yè)技能，提升新轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)競爭力，為他們的就業(yè)提供一份保障，真正能夠在城鎮(zhèn)扎根。其次，除了政府，高校和企業(yè)也應該加入到人才培養(yǎng)隊伍中來，各方通力合作，共同實現(xiàn)人才的高質(zhì)量培養(yǎng)。企業(yè)應積極加強對員工的技能培訓，提升員工專業(yè)素質(zhì)，還可以和政府、高校合作，推薦優(yōu)秀人員到國內(nèi)外學習。高校可以開設(shè)成人技能培養(yǎng)繼續(xù)教育課程，為農(nóng)業(yè)新轉(zhuǎn)移人口技能提升貢獻力量。再次，人才培養(yǎng)是一個持續(xù)的過程，政府應持續(xù)關(guān)注跟進，預留一定的培訓經(jīng)費，為人才的繼續(xù)教育、進修深造等提供必要的支持。最后，創(chuàng)新人才激勵政策，既能激勵現(xiàn)有城鎮(zhèn)居民繼續(xù)學習進步，還能增強城市吸引力，吸引更多人才。

（二）科技創(chuàng)新助推新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。科技創(chuàng)新是建設(shè)以人為本的新型城鎮(zhèn)化的重要支撐，為實現(xiàn)城市發(fā)展提供源源不斷的助力。首先，應堅持綠色創(chuàng)新發(fā)展，加強科技創(chuàng)新，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。淘汰掉一些高污染、高能耗產(chǎn)業(yè)，著力發(fā)展綠色無污染的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，并且助推傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)融合，提高勞動效率，追求綠色、可持續(xù)發(fā)展道路。其次，應著力打造良好的生態(tài)環(huán)境，將綠色化融入到城鎮(zhèn)化發(fā)展全過程，提倡居民綠色出行、垃圾分類，在潛移默化中提升城鎮(zhèn)居民的綠色環(huán)保意識，構(gòu)建生態(tài)宜居城市，助推城市健康發(fā)展。最后，將科技創(chuàng)新成果應用于城市建設(shè)當中，推動建設(shè)智能化城市。城市日常管理中，借助信息化手段，智慧賦能，提高城市治理能力和效率。監(jiān)控設(shè)施借助信息化手段實現(xiàn)全覆蓋，時刻保障城鎮(zhèn)居民生命及財產(chǎn)安全，為城鎮(zhèn)居民構(gòu)建安心家園。

（三）切實保障居民權(quán)益。首先，應探索新的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶政策。城市的建設(shè)除了需要博士、碩士、專家等高層次人才以外，也離不開農(nóng)民工等藍領(lǐng)工作人員，但是現(xiàn)在很多大城市的積分落戶政策的積分分值及權(quán)重設(shè)置對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口并不友好。政府應因地制宜，逐步放寬城市的落戶政策，促進農(nóng)業(yè)專業(yè)人口在城市就地落戶，而特大城市應適當調(diào)整積分政策，綜合考慮，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供均等落戶機會。其次，政府應著力保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的基本權(quán)益，以真心留住農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。醫(yī)療方面，推進醫(yī)保異地就醫(yī)直接結(jié)算制度，確保農(nóng)民工低成本的就地就醫(yī)。教育方面，妥善解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女上學問題，確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女與城鎮(zhèn)孩子享受同等的教育。授人以魚不如授人以漁，政府還應為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供機會和平臺，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口再就業(yè)技能培訓。最后，政府應多渠道、多方式地為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供居住服務(wù)，并出臺一些優(yōu)惠買房政策，幫助農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市安家扎根。

（四）推動農(nóng)村留守居民市民化建設(shè)。以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不能忽略農(nóng)村留守居民，應多措并舉，促進農(nóng)村居民市民化發(fā)展。其一，鄉(xiāng)村振興的重點應落實到村鎮(zhèn)上，切實提高村鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化水平，并且引導村民向縣城集中，過市民化生活。其二，結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，借助人文景觀發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，建立特色小鎮(zhèn)，能夠提供更多非農(nóng)就業(yè)崗位的同時也能促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，吸引更多的人來農(nóng)村居住、生活，構(gòu)建更合理的農(nóng)村居民結(jié)構(gòu)，解決留守老人問題。其三，鄉(xiāng)村振興應著力改善農(nóng)村的居住和生活環(huán)境，與城鎮(zhèn)對接，城鄉(xiāng)融合發(fā)展，促進城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)等公共服務(wù)的均等化，確保農(nóng)村居民生活質(zhì)量提高。此外，應著力打造綠色化、智能化新農(nóng)村，堅持綠色發(fā)展，構(gòu)建綠色宜居新農(nóng)村。其四，加快農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代高新技術(shù)的結(jié)合，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，助推農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)職業(yè)者。構(gòu)建專業(yè)合作社和家庭農(nóng)場，確保當?shù)鼐幼∞r(nóng)民成為職業(yè)農(nóng)民，在專業(yè)合作社和家庭農(nóng)場打工。

綜上，以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)突出以人為核心，將人放在第一位，助力于提升市民化質(zhì)量，是對黨中央“以人為本”理念的生動闡釋，亦是高質(zhì)量發(fā)展、國內(nèi)國際雙循環(huán)格局的堅實保障，目前已取得一些成就。在此背景下，本文首先介紹以人為本新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的內(nèi)涵，在梳理內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，介紹以人為本新型城鎮(zhèn)化建設(shè)已取得的成效，城市群已成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要形態(tài)，城鎮(zhèn)化治理水平已邁上新臺階，城鎮(zhèn)化建設(shè)數(shù)量和質(zhì)量得以雙效提升。進一步指出以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口素質(zhì)急需提升、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨新的需求、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益保障還需進一步落實、農(nóng)業(yè)留守人員被遺忘等問題仍然存在。最后聚集現(xiàn)實問題，本文提出以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)應加強轉(zhuǎn)移人口素質(zhì)培養(yǎng)、科技創(chuàng)新助推新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、切實保障居民權(quán)益、推動農(nóng)村留守居民市民化建設(shè)，以期能助推城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。