● 張國軍 王以曼 唐 茜/文

公證是公證機構根據(jù)申請，依法對民事法律行為、有法律意義的事實及文書的真實性、合法性予以證明的活動。公證機構在預防糾紛、維護法律秩序等方面發(fā)揮了重要作用。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，經(jīng)由公證程序作出的公證文書數(shù)量增加的同時，虛假公證頻發(fā)帶來的社會不穩(wěn)定因素也應引起重視。人民檢察院作為國家法律監(jiān)督機關，應當依法維護憲法法律權威，強化對虛假公證的監(jiān)督，遏制虛假公證的發(fā)生，維護社會公平正義。

一、虛假公證檢察監(jiān)督的必要性與正當性

（一）虛假公證有待加強監(jiān)督制約

公證機構的證明活動通過對所證明事項的真實性、合法性予以認可，可以不經(jīng)訴訟直接成為人民法院的執(zhí)行依據(jù)，從而達到減少訴訟、化解矛盾的效果。虛假公證往往源于公證當事人對非法利益的追逐，公證當事人為實現(xiàn)轉(zhuǎn)移財產(chǎn)、逃避債務等非法目的，單方或者雙方串通，采取虛構事實、提交虛假證據(jù)、進行虛假陳述，從而騙取公證文書。虛假公證必然存在其他合法權益被侵害，由此引發(fā)后續(xù)糾紛的產(chǎn)生，占用更多的司法資源，沖擊正常的司法秩序，對社會穩(wěn)定產(chǎn)生不良影響，有必要進一步加強監(jiān)督制約。

（二）現(xiàn)有公證審查程序及糾錯程序難以排除虛假公證

虛假公證具有較強的隱蔽性，現(xiàn)有的公證審查程序及現(xiàn)有糾錯程序難以排除。其一，在實際公證過程中，公證員更多對當事人提供的材料進行形式審查，很少進行實質(zhì)審查、實地核實，在公證事項的申請、受理、出證過程中的程序要求也不夠嚴格，且無司法調(diào)查權，難以排除虛假公證。其二，公證債權文書確有錯誤的，人民法院根據(jù)民事訴訟法的規(guī)定可裁定不予執(zhí)行。但人民法院的執(zhí)行案件數(shù)量龐大，法官人數(shù)有限，其更多的精力放在如何執(zhí)行到位上。在當事人不能提供充足證據(jù)的情況下，難以尋求法院救濟。其三，根據(jù)《最高人民法院關于審理涉及公證活動相關民事案件的若干規(guī)定》的相關規(guī)定，對公證書中的民事權利義務有爭議的，可以向人民法院提起民事訴訟；若起訴請求變更、撤銷公證書或者確認公證書無效的，人民法院不予受理。因此，虛假公證文書難以通過民事訴訟予以撤銷。其四，根據(jù)《公證法》的規(guī)定，公證機構可依公證當事人、利害關系人的申請，對公證文書可能存在錯誤的情形進行復查。但實際上，能夠通過復查程序推翻原公證書的少之又少。其五，在對公證機構的違法行為調(diào)查中，公證協(xié)會可接受司法行政機關的委托，調(diào)查、核實公證機構是否存在違法行為。同時，公證協(xié)會是公證業(yè)的自律性組織，依據(jù)章程開展活動，對公證機構、公證員的執(zhí)業(yè)活動進行監(jiān)督。［1］參見湯維建：《關于公證權性質(zhì)的若干思考》，《司法改革論評》2007年第2期。但公證協(xié)會作為行業(yè)組織，其內(nèi)部的自我約束一般相對寬松，難以發(fā)揮長期、穩(wěn)定的監(jiān)督作用。

（三）檢察機關對虛假公證監(jiān)督具有正當性

檢察機關是我國憲法和法律規(guī)定的專門法律監(jiān)督機關，法律監(jiān)督作為正式的、規(guī)范化的監(jiān)督制約機制，是實現(xiàn)法治統(tǒng)一、推進法治的重要保障。［2］參見張雪樵、萬春、王軼等：《民事檢察業(yè)務》，中國檢察出版社2022年版，第19頁。針對公證審查程序及現(xiàn)有糾錯程序難以排除虛假公證的情況，檢察機關合理運用調(diào)查核實權，對虛假公證予以監(jiān)督，一則可以糾正已經(jīng)發(fā)生的虛假公證，維護司法公正和司法秩序，維護相關主體的合法權益；二則可以規(guī)范公證行業(yè)的行為，避免因為缺乏監(jiān)督或監(jiān)督乏力導致虛假公證的發(fā)生，起到預防違法的作用。近年來，檢察機關立足職能定位，不斷強化民事檢察監(jiān)督職能，已經(jīng)開始對虛假公證案件進行檢察監(jiān)督，如最高人民檢察院第十四批指導性案例中的“陜西甲實業(yè)公司等公證執(zhí)行虛假訴訟監(jiān)督案”。［3］參見《最高人民檢察院第十四批指導性案例》，《檢察日報》2019年5月23日。

二、虛假公證檢察監(jiān)督的實踐困境

（一）對虛假公證的監(jiān)督缺乏具體法律規(guī)定

公證機構是依法設立、依照法定程序辦理公證事項的機構，但公證機構并非國家司法機關，不具有司法權。檢察機關的民事檢察監(jiān)督權主要是針對法院的審判、執(zhí)行活動進行監(jiān)督，對虛假公證監(jiān)督缺乏具體法律規(guī)定和操作規(guī)范。在此情況下，檢察機關辦理虛假公證案件，難免存在溝通協(xié)調(diào)難、調(diào)查核實不順暢的情況，檢察人員探索辦案中的監(jiān)督質(zhì)效難以保障。

（二）虛假公證發(fā)現(xiàn)難、核實難

公證依據(jù)當事人的申請辦理，在辦理時一般不為利害關系人所知曉，當事人自身向檢察機關反映存在虛假公證的情況也很少。進入法院執(zhí)行程序后，利害關系人甚至意識不到自己的合法權益被侵害。因為當事人為了獲取公證文書，掩蓋其非法目的，往往會精心偽造證據(jù)、編造更加合理的案件事實，檢察機關僅通過審查法院的執(zhí)行卷宗很難發(fā)現(xiàn)問題。對于案外人而言，對案件情況不了解，舉證難、取證難，甚至連相關線索都難以提供，檢察機關調(diào)查核實的難度較大。即便當事人后續(xù)反悔，因其曾主動向公證機構申請公證，并對公證事項予以認可，在原有證據(jù)及陳述意見的基礎上，推翻已有公證文書的難度很大，檢察機關需要調(diào)取更多、更扎實的證據(jù)來印證。

（三）公證機構對檢察監(jiān)督的接受度不高

實踐中，公證機構對檢察監(jiān)督的接受度不高，也成為檢察機關開展虛假公證監(jiān)督工作的一種阻力。公證機構一般認為，公證機構并非國家機關，現(xiàn)已有內(nèi)部監(jiān)督制度和行業(yè)監(jiān)督規(guī)則，法院也有權對虛假公證裁定不予執(zhí)行，檢察機關對公證的監(jiān)督缺乏法律規(guī)定，檢察機關無權對其進行監(jiān)督，且檢察監(jiān)督會導致公證機構作為承擔民事責任的風險加大，因此對檢察監(jiān)督存在一定的抵觸、不配合。

三、虛假公證檢察監(jiān)督的路徑

公證制度是司法制度的重要組成部分。公證機構依法設立，依法出具的公證文書，理應納入檢察機關的法律監(jiān)督范圍。在法律規(guī)定不明確及缺乏具體操作規(guī)范的情況下，檢察機關應主動參與社會治理，能動履職，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，依據(jù)典型案例等檢察實踐經(jīng)驗，積極探索對虛假公證進行檢察監(jiān)督的路徑。

（一）前移監(jiān)督關口，探索推進虛假公證的源頭治理

現(xiàn)階段，檢察機關對虛假公證的監(jiān)督多數(shù)停留在被動接受移送線索或依申請監(jiān)督方面。此時的檢察監(jiān)督往往是事后監(jiān)督，主要作用在于救濟權利、糾錯程序，而預防違法行為的效果難以彰顯。檢察機關可探索將監(jiān)督工作貫穿于公證全過程，使預防與救濟效果并重。

一是加強對民事非訴執(zhí)行案件的檢察監(jiān)督，堅持重點監(jiān)督和謙抑監(jiān)督的原則，在保持民事執(zhí)行權獨立行使的前提下，以監(jiān)督公證債權文書為重點，著重審查公證文書內(nèi)容是否合法、是否具備法定強制執(zhí)行條件等；二是與司法行政機關建立常態(tài)化聯(lián)絡工作機制，專門就公證文書開展專項檢察監(jiān)督活動，重點對公證程序是否合法、公證行為是否具有正當性等進行監(jiān)督；三是推進虛假公證檢察一體化辦案，針對民事檢察人員辦案能力不均衡、調(diào)查能力弱等短板弱項，整合上下級辦案力量，辦理專案或開展專項檢察監(jiān)督活動；四是主動將虛假公證檢察監(jiān)督工作向地方黨委、人大報告，獲得有效支持，促使法檢兩院、司法行政機關共同優(yōu)化司法環(huán)境，維護當事人合法權益和法律權威。

（二）拓寬線索來源，推進虛假公證的綜合治理

當前檢察機關辦理虛假公證的案件來源主要是利益受損的當事人或案外人申請監(jiān)督，但依申請的案件體量小。因此，檢察機關對虛假公證的監(jiān)督要在線索來源上拓寬渠道。一是加強民事檢察部門與刑事檢察部門的內(nèi)部溝通。檢察機關內(nèi)部民、刑部門形成有效內(nèi)部銜接，著重注意從刑檢部門辦理的經(jīng)濟犯罪、職務犯罪案件以及涉黑案件中獲取案件線索。二是加強與公安機關、紀檢監(jiān)察部門、司法行政機關的協(xié)調(diào)配合，建立信息共享機制。一方面能夠及時獲知虛假公證線索；另一方面可以在規(guī)制虛假公證方面形成打擊合力，借助外力彌補自身調(diào)查取證能力不足的缺陷。另外，針對辦案中發(fā)現(xiàn)的公證人員違法、違背職業(yè)操守等行為，應深挖虛假公證違法犯罪線索，及時移送司法行政機關、公安機關等作出處理。三是提升運用科技手段辦理虛假公證案件的能力，充分利用大數(shù)據(jù)分析，為拓寬案源和案件研判提供有力保障。四是加大宣傳力度，提升群眾對檢察機關查辦虛假公證的知曉度和信任度。暢通當事人申請監(jiān)督渠道，全面開通線上線下受理平臺，如創(chuàng)建民事檢察“微平臺”，實現(xiàn)遠程申請、網(wǎng)上受理，積極引導當事人依法尋求救濟途徑。

（三）區(qū)分不同情形，探索選用合理的檢察監(jiān)督手段

在開展虛假公證檢察監(jiān)督過程中，要根據(jù)虛假公證不同違法情形，合理選用不同的檢察監(jiān)督手段。一是對于不影響最終公證證明結果，但存在輕微程序瑕疵的，一般不宜書面監(jiān)督，可給予公證機構口頭監(jiān)督、提示，避免同類問題再次發(fā)生；二是對于因存在管理、操作漏洞，已經(jīng)發(fā)現(xiàn)多個類案問題，有可能引發(fā)深層次違法問題的，可向公證機構、司法行政機關制發(fā)社會治理類檢察建議，或者向人民法院制發(fā)類案監(jiān)督檢察建議；三是對于侵害當事人、第三人合法權益，或是利用虛假公證文書擾亂司法秩序、損害司法權威的，檢察機關應當根據(jù)公證文書效力所處環(huán)節(jié)，選擇向公證機構、司法行政機關或人民法院制發(fā)檢察建議予以監(jiān)督。

（四）強化精準監(jiān)督，提升虛假公證的監(jiān)督能力