段傳龍

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所， 北京 100010)

一、引言

構(gòu)建公正、合理的程序法規(guī)范是衡量法治現(xiàn)代化的重要指標(biāo)，制定行政程序法就是在給行政權(quán)力定規(guī)矩、劃界限、樹規(guī)范。自20世紀(jì)90年代以來，行政程序法一直是我國(guó)理論與實(shí)務(wù)界所關(guān)注的重要研究領(lǐng)域，實(shí)踐中相關(guān)制度規(guī)則也在持續(xù)跟進(jìn)與完善，程序立法的不斷健全為促進(jìn)行政權(quán)力的規(guī)范化發(fā)揮了積極有益的功能作用。然而，充分考察我國(guó)的相關(guān)制度構(gòu)建，當(dāng)下行政程序的規(guī)范體系仍存在諸多不足，需要針對(duì)性地予以解決。

放眼世界范圍，由于各國(guó)的行政權(quán)力運(yùn)行具有不同的實(shí)踐特征，各自的民族、時(shí)代、文化傳統(tǒng)也存在差異，所以行政程序立法必須充分尊重、及時(shí)回應(yīng)本土治理需求。因此，我國(guó)在完善行政程序法體系，開展行政程序立法的設(shè)計(jì)、制定與頒布過程中，要延續(xù)中國(guó)的行政程序傳統(tǒng)，關(guān)注中國(guó)問題，提出中國(guó)方案，若盲目采用西方理論模式遲早會(huì)“水土不服”。

二、審視現(xiàn)實(shí)：行政程序立法的緊迫性

出于公共管理的現(xiàn)實(shí)需要，我國(guó)行政權(quán)長(zhǎng)期沖鋒在公私權(quán)力交融的最前線，因而相關(guān)程序規(guī)范的更新、修訂工作最為緊迫。尤其是“在損益性行政領(lǐng)域，如行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收等，一般采取的是立法優(yōu)先的做法，即無(wú)法律無(wú)行政，且立法在對(duì)此類行政行為予以規(guī)制時(shí)，往往吸納了法律優(yōu)先、法律保留等原則。同時(shí)，將行政程序予以精細(xì)化并將其作為行政行為合法與否的基本要素和承擔(dān)法律責(zé)任與否的依據(jù)”[1]。然而，面對(duì)我國(guó)新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的新變化、國(guó)家治理事務(wù)的不斷增加和疆域的不斷擴(kuò)大，行政機(jī)關(guān)與其工作人員卻長(zhǎng)期面臨著程序規(guī)則滯后與缺失的客觀現(xiàn)實(shí)，因此行政程序的制度規(guī)范亟待全面完善。

(一)程序立法的指導(dǎo)理念亟待轉(zhuǎn)變

我國(guó)近現(xiàn)代的行政法學(xué)從誕生之初就近乎于“舶來品”，缺乏本土的指導(dǎo)理念和方法。從清末的研習(xí)法政運(yùn)動(dòng)發(fā)端至20世紀(jì)80年代初期，所采用的是翻譯日本行政法學(xué)著作、編撰以德國(guó)行政法為基礎(chǔ)內(nèi)容的教科書、學(xué)習(xí)蘇聯(lián)行政法學(xué)模式和研究以美國(guó)為首的西方行政法學(xué)著作等“借鑒方式”。我國(guó)的行政法學(xué)先后師從德國(guó)、英國(guó)、美國(guó)等主要發(fā)達(dá)國(guó)家。從約翰·洛克、盧梭分權(quán)思想的快速傳播，到戴雪“嚴(yán)格規(guī)范”法制主義的深刻影響，到奧托·邁耶“法律優(yōu)先”“法律保留”等原則的廣泛運(yùn)用，再到對(duì)斯圖爾特傳統(tǒng)行政法模式的借鑒，皆可體現(xiàn)出西方行政法“合法性解釋模式”(1)西方行政法“合法性解釋模式”，即從“控權(quán)”的功能主義角度出發(fā)，認(rèn)為行政法是控制政府權(quán)力的法。這一理論模式具有3個(gè)特征：其一，行政權(quán)必須通過法律的嚴(yán)格授權(quán)才能實(shí)現(xiàn)合法化，且行政權(quán)對(duì)個(gè)人權(quán)利、自由的干預(yù)，只有在法律授權(quán)的前提下才能實(shí)施；其二，司法審查制度是行政法制度中的重中之重；其三，行政職權(quán)受到嚴(yán)格的法律限制，職能范圍極其有限。對(duì)于我國(guó)行政法理論研究的深刻影響。我國(guó)行政法學(xué)尤其是在行政程序法的研究領(lǐng)域，至今仍盛行的“控制行政權(quán)”理論便是這一模式的主要表現(xiàn)形式。

然而，盡管傳統(tǒng)的“合法性解釋模式”具有一定程度的合理性，限制了行政權(quán)力邊界，保障了個(gè)人權(quán)利與自由，在靜止的規(guī)范完善層面具有一定的借鑒價(jià)值；但是其理論意旨與制度建構(gòu)仍然過度停留在權(quán)力制約的基礎(chǔ)之上，“這樣的行政法學(xué)的核心思想是法與行政的關(guān)系，凸顯的是依法行政原則，其初始目的并不在于尊重和保障人權(quán)”[2]；這就導(dǎo)致行政法學(xué)過度關(guān)注行政行為的合法性問題，不當(dāng)降低了行政過程的整體效率，阻礙了行政資源的有效整合?！靶聲r(shí)代的政府職能主要體現(xiàn)為，為社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，這也與新的社會(huì)矛盾判斷相契合?！盵3]因而，服務(wù)公共利益、提高人民福祉是當(dāng)下行政權(quán)力運(yùn)行的終極價(jià)值目標(biāo)，程序規(guī)范的建構(gòu)理應(yīng)引導(dǎo)、保障行政權(quán)加速實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。因此，建構(gòu)中國(guó)特色的行政程序法，必須反思西方固有的法治缺陷，回應(yīng)新時(shí)代國(guó)家治理的實(shí)踐需求：中國(guó)人民需要積極能動(dòng)的行政權(quán)力，更需要有所作為、迅速反應(yīng)、充滿活力的國(guó)家政府。這就需要在行政立法層面及時(shí)扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)的單一“控權(quán)”理念，樹立一定的行政“授權(quán)”理念。

(二)內(nèi)部程序的制度規(guī)則亟待補(bǔ)足

行政決定的理性化、正當(dāng)化最終決定于其內(nèi)部制定與形成的程序過程，因而完整的行政程序法應(yīng)當(dāng)包含內(nèi)外兩大程序規(guī)范體系?！敖陙?，中國(guó)行政法制實(shí)踐越來越多地關(guān)注內(nèi)部行政問題，這在重大行政決策的規(guī)范化、政府自身對(duì)依法行政的推進(jìn)、行政裁量基準(zhǔn)制度的建立等方面體現(xiàn)得非常充分?！盵4]與西方國(guó)家不同，內(nèi)部行政程序規(guī)則的完善對(duì)于官僚制文化傳統(tǒng)濃厚的中國(guó)具有更重要的功能與價(jià)值。“同英美國(guó)家注重對(duì)于聽證等外部程序的構(gòu)建不同，中國(guó)的法律傳統(tǒng)更加重視內(nèi)部程序的監(jiān)控，中國(guó)的行政官員對(duì)于人員分工、請(qǐng)示匯報(bào)、討論拍板、公文簽發(fā)之類的內(nèi)部辦事程序比較認(rèn)同，這構(gòu)成中國(guó)行政程序建設(shè)的一種本土資源?！盵5]因而，我國(guó)內(nèi)部行政權(quán)力的運(yùn)行需要行政程序法提供明確、健全、可操作的具體規(guī)定，從而通過對(duì)于內(nèi)部技術(shù)規(guī)則的完善，“擔(dān)保行政機(jī)關(guān)對(duì)外行政行為的合法性”[6]。從現(xiàn)行程序立法來看，目前我國(guó)的內(nèi)部行政程序法規(guī)范仍然相當(dāng)匱乏。

內(nèi)部行政程序法主要規(guī)范行政權(quán)力的內(nèi)部運(yùn)行過程，然而這一系統(tǒng)過程卻較為繁瑣與復(fù)雜。行政學(xué)領(lǐng)域的內(nèi)部行政過程包括確立行政目標(biāo)、開展調(diào)查研究、擬定方案、開展可行性分析、制定執(zhí)行計(jì)劃以及監(jiān)督已執(zhí)行情況等多個(gè)程序步驟。從行政法的角度來看，上述過程則可總結(jié)轉(zhuǎn)化為行政決定或決策從內(nèi)部調(diào)查、啟動(dòng)、請(qǐng)示、討論、形成、審核、制定、作出到送達(dá)至當(dāng)事人并最終產(chǎn)生法律效果的程序步驟，其主要指向的是職權(quán)、職責(zé)、組織劃分等行政內(nèi)部系統(tǒng)中的各類法律關(guān)系。而在行政程序法中，上述步驟可進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為“依申請(qǐng)或依職權(quán)開始→行政調(diào)查→基于調(diào)查的事實(shí)認(rèn)定→基于認(rèn)定事實(shí)的法律適用→決定草案的形成→決定草案告知相對(duì)人→聽取相對(duì)人意見或舉行聽證→作出行政決定→決定送達(dá)相對(duì)人并說明理由→告知救濟(jì)途徑的過程，也可歸納為法律事實(shí)認(rèn)識(shí)階段→法律規(guī)范適用階段→決定作出階段→決定宣告階段”[7]。然而，面對(duì)上述多種內(nèi)部行政程序，目前實(shí)踐中卻主要通過個(gè)別行政慣例或組織內(nèi)部規(guī)則進(jìn)行臨時(shí)性調(diào)整，相關(guān)程序保障規(guī)則較為缺失，規(guī)范性、系統(tǒng)性明顯不足，降低了行政權(quán)力運(yùn)行的民主性與合法性。因此，未來我國(guó)的行政程序立法應(yīng)逐步重視內(nèi)部行政程序的相關(guān)規(guī)則制定，保障行政決策科學(xué)、理性、高效制定，實(shí)現(xiàn)法治對(duì)于內(nèi)外行政程序的全覆蓋。

(三)執(zhí)法程序的特定規(guī)范需要完善

執(zhí)法程序是行政程序立法的重中之重，然而實(shí)踐中“重結(jié)果、輕程序”的理念傾向卻尤為突出，導(dǎo)致行政執(zhí)法程序在立法層面不能得到重視。例如個(gè)別地方在實(shí)踐中大量存在行政執(zhí)法的法定程序和依據(jù)不清晰、不具體甚至“無(wú)法可依”等現(xiàn)實(shí)困境，容易造成地方行政機(jī)關(guān)懶政、怠政，甚至突破依法行政原則開展執(zhí)法等負(fù)面后果。同時(shí)，面對(duì)我國(guó)行政實(shí)踐中多樣化、非法化、低效能的執(zhí)法實(shí)踐，及時(shí)完善行政執(zhí)法程序規(guī)則就顯得尤為必要。因而，當(dāng)下我國(guó)行政程序立法的首要任務(wù)就是在回應(yīng)公共行政發(fā)展的基礎(chǔ)上，補(bǔ)足缺失的行政執(zhí)法程序規(guī)則，為行政權(quán)力運(yùn)行提供全面保障，為執(zhí)法機(jī)關(guān)、工作人員提供制度支持和職權(quán)依據(jù)。

實(shí)踐中，行政執(zhí)法行為包括行政許可、行政強(qiáng)制、行政處罰、行政確認(rèn)、行政補(bǔ)償、行政征用、行政給付以及行政征購(gòu)等多種類型。面對(duì)如此多樣的執(zhí)法實(shí)踐行為，相關(guān)制度規(guī)范卻難以同步予以修訂。同時(shí)，在地方執(zhí)法實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)主要以地方性法規(guī)、規(guī)范性文件及部門規(guī)章為主，立法效力位階較低且管制性色彩突出，公民的人格尊嚴(yán)權(quán)利易受侵害，私權(quán)利保障的程序規(guī)則缺失。除此之外，多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法、拖延執(zhí)法以及運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法等違法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，地方主義、部門主義、選擇性執(zhí)法等職權(quán)傾向嚴(yán)重。面對(duì)上述執(zhí)法實(shí)踐的制度困境，行政程序法需要補(bǔ)足現(xiàn)行規(guī)則，如確立和完善行政執(zhí)法原則，補(bǔ)充執(zhí)法公開機(jī)制，構(gòu)建對(duì)行政執(zhí)法的事前、事中、事后的完整程序規(guī)范體系等。同時(shí)，特別針對(duì)執(zhí)法效能低、執(zhí)法不作為、怠政懶政等問題，行政程序法應(yīng)構(gòu)建一系列常規(guī)保障機(jī)制，如搭建現(xiàn)代化、信息化的執(zhí)法平臺(tái)，引入勸導(dǎo)、和解等柔性執(zhí)法機(jī)制，建立聯(lián)合、協(xié)助執(zhí)法機(jī)制以及完善執(zhí)法人員的獎(jiǎng)懲制度等，從而保障執(zhí)法程序的規(guī)范運(yùn)行。

三、服務(wù)發(fā)展：行政程序立法的創(chuàng)新性

行政權(quán)具有開放性、能動(dòng)性、自主性與靈活性等多種特征?！傲⒎雌饋硎谴_定的和封閉的，而行政則是運(yùn)動(dòng)的和多元的。行政是一種自行形成的國(guó)家意志，并不只是服務(wù)于法律，而是能自行從不同程度優(yōu)勢(shì)地位出發(fā)什么是正確的?！盵8]行政管理的豐富經(jīng)驗(yàn)使得行政立法相較于法律而言更具有前瞻性與預(yù)測(cè)性，對(duì)于社會(huì)公眾的實(shí)踐需求也具有更為及時(shí)的回應(yīng)性。從這個(gè)角度來看，行政并非受限于法律的執(zhí)行，相反，行政實(shí)踐應(yīng)作為法律制定、更新與修改的重要補(bǔ)充和參考依據(jù)。今后，我國(guó)的行政程序立法應(yīng)當(dāng)從以下三方面予以創(chuàng)新。

(一)尊重行政權(quán)力的本土運(yùn)行實(shí)踐

中國(guó)行政權(quán)的地位、制度設(shè)定與運(yùn)行實(shí)踐同西方國(guó)家完全不同。在政治制度層面，我國(guó)一直奉行“議行合一”的國(guó)家民主集中制原則。國(guó)務(wù)院作為行政權(quán)力運(yùn)行的代表，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并接受其監(jiān)督。與西方國(guó)家三權(quán)分立的國(guó)家權(quán)力設(shè)置，以及立法、司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的防御、戒備心理不同，我國(guó)的立法、司法與行政機(jī)關(guān)從建立之初便一直處于合作、協(xié)商與信任的狀態(tài)，這并非純粹的理論假設(shè)而是客觀存在的治理現(xiàn)實(shí)。

在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)制度運(yùn)行層面，西方擁有成熟的“市民社會(huì)”階層，延續(xù)著古典自由主義、自然法學(xué)派的傳統(tǒng)，以公民個(gè)體權(quán)利為本位，推崇個(gè)人主義與自由主義。因此，西方歷史上針對(duì)政府的角色定位問題，一直在“小政府”與“大政府”之間搖擺不定。但是，為了不斷適應(yīng)國(guó)家、社會(huì)治理的實(shí)踐需要，西方也在“警察國(guó)”“守夜人”及“福利國(guó)家”等角色中持續(xù)改變，不斷作出“大政府式”的嘗試與突破?！胺从^我國(guó)，無(wú)論是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向抑或在福利國(guó)家的發(fā)展中，集權(quán)化的大政府角色從未動(dòng)搖，也不能期望一個(gè)權(quán)力最小的政府能為最大化的公共服務(wù)承擔(dān)責(zé)任?！盵9]盡管改革開放以來我國(guó)相繼開展了企業(yè)所有制改革、行政審批改革、公私合作引入市場(chǎng)機(jī)制等一系列制度創(chuàng)新，全能主義政府正在逐漸邁向有限責(zé)任與法治政府。但是，中國(guó)社會(huì)主體力量的獨(dú)立性、成熟度仍然欠佳，伴隨行政任務(wù)的更新與社會(huì)運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)疊加，公民個(gè)體、社會(huì)組織及市場(chǎng)運(yùn)行對(duì)于政府的心理依賴日益增強(qiáng)，這是我國(guó)當(dāng)下無(wú)法回避的文化傳統(tǒng)與社會(huì)現(xiàn)實(shí)?；仡櫸覈?guó)政府的治理實(shí)踐，盡管在實(shí)踐過程中遭遇了諸多問題與挫折，但以行政權(quán)為主導(dǎo)的“公共服務(wù)供給模式”卻是客觀存在的事實(shí)，過去的經(jīng)驗(yàn)與實(shí)踐表明我國(guó)更需要一種敢擔(dān)當(dāng)、能作為的“有為政府”。因此，從理性的立場(chǎng)出發(fā)，對(duì)行政權(quán)抱以一定的開放、引導(dǎo)與包容態(tài)度，充分尊重行政權(quán)的治理主導(dǎo)地位及其在我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中的能動(dòng)性，才是今后我國(guó)行政法程序制定理應(yīng)秉承的指導(dǎo)原則。

(二)樹立信任包容的程序規(guī)范理念

我國(guó)行政程序法的展開應(yīng)建立在不同于西方國(guó)家的邏輯起點(diǎn)與建構(gòu)理念之上。以英美為代表的行政程序法模式以“限制行政權(quán)”為目標(biāo)，過分關(guān)注行政權(quán)力的形式合法性，因而為實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的強(qiáng)力控制，相關(guān)規(guī)則設(shè)計(jì)主要集中在行政行為的事前立法監(jiān)督及事后司法監(jiān)督等局部、靜態(tài)的純粹法學(xué)問題上，卻忽視了現(xiàn)實(shí)行政是一個(gè)全面、動(dòng)態(tài)、連續(xù)的復(fù)合型運(yùn)轉(zhuǎn)過程。而且，這一立法模式缺少對(duì)行政權(quán)力實(shí)踐特性的全面考察，漠視了行政權(quán)力運(yùn)行所必需的合理制度空間，必然會(huì)壓制行政權(quán)的能動(dòng)性與活力，造成消極行政的負(fù)面后果。因此，面對(duì)當(dāng)下不斷擴(kuò)張的治理任務(wù)，若盲目延續(xù)西方的片面“控權(quán)”思想，繼續(xù)貫徹禁止議會(huì)授予行政立法權(quán)的基本原理，進(jìn)而奢望我國(guó)立法機(jī)關(guān)在治理活動(dòng)中實(shí)時(shí)對(duì)于行政權(quán)的程序步驟、行為方式及職責(zé)權(quán)限作出細(xì)致的規(guī)則設(shè)定，則必將不利于我國(guó)公共利益的有效實(shí)現(xiàn)。

重新審視我國(guó)的行政實(shí)踐運(yùn)行與特征，近乎包辦一切的大政府角色一直未變，行政權(quán)在政治、經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)中的主導(dǎo)地位也并未動(dòng)搖。同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的興起、公私合作的發(fā)展，以及公共服務(wù)職能的加強(qiáng)等新時(shí)代背景將會(huì)對(duì)我國(guó)行政權(quán)的能動(dòng)性提出更高水平的治理要求，因而行政活力急需得到進(jìn)一步激發(fā)。而西方行政法模式基于純粹限制公權(quán)的立場(chǎng)，僅僅關(guān)注行政行為首尾兩端的監(jiān)督與規(guī)制，若效仿西方模式必然難以回應(yīng)當(dāng)今公共行政新變化，更難以滿足我國(guó)公民日益豐富的多元化治理需求。行政權(quán)力并非天然具有“惡性”與“侵益性”[10]。 “因?yàn)樵谛姓到y(tǒng)是非理性存在物的情況下，完全可以撤銷或終結(jié)這個(gè)存在物。斷然從大前提上肯定了它的存在的合理性，而在實(shí)際過程中又將其視為一種惡，這本身就是一個(gè)悖論。”[11]因此，我國(guó)行政程序立法應(yīng)借鑒行政學(xué)這一面向行政全過程的研究范式，對(duì)于行政權(quán)持有信任和寬容的基本理念，從總體上實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行的積極引導(dǎo)、保障與支持，而非始終對(duì)于行政權(quán)力保有懷疑、防范甚至抵抗的片面主觀態(tài)度。

(三)實(shí)現(xiàn)程序的工具性與獨(dú)立性價(jià)值最大化

對(duì)于行政程序的價(jià)值認(rèn)知，國(guó)內(nèi)學(xué)界主要存在兩大代表性觀點(diǎn)：其一，行政程序只是規(guī)范、管控或限制行政權(quán)力的工具，是實(shí)現(xiàn)行政目的與任務(wù)的形式手段，本質(zhì)上屬于我國(guó)現(xiàn)行實(shí)體法規(guī)范的附屬部分，不具有獨(dú)立的價(jià)值。其二，行政程序本身是以交涉性為特點(diǎn)的互動(dòng)過程，在維護(hù)公民尊嚴(yán)、保障公民合法權(quán)利、化解權(quán)利沖突以及促進(jìn)民主政治發(fā)展等方面具有無(wú)可替代的實(shí)效功能。行政程序的每一個(gè)程序、方式與步驟都能體現(xiàn)其獨(dú)特的理性、正義、中立、秩序等獨(dú)立價(jià)值，并且能夠在實(shí)體法“缺位”之時(shí)發(fā)揮關(guān)鍵的替代性作用。

上述兩種觀點(diǎn)雖各有可取之處，但在面對(duì)我國(guó)持續(xù)全面深化改革，致力于推進(jìn)國(guó)家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的目標(biāo)背景下，行政程序的工具性與獨(dú)立性價(jià)值都應(yīng)得到充分實(shí)現(xiàn)，不能偏廢一方。其一，在工具性價(jià)值層面，我國(guó)的行政程序立法應(yīng)首先致力于保障行政權(quán)力順暢運(yùn)行，及時(shí)回應(yīng)公民訴求，高效提供公共服務(wù)，以最小成本產(chǎn)出最大行政效益。若能制定相關(guān)制度規(guī)則方案，將行政程序法打造成一項(xiàng)成熟、完善的技術(shù)性規(guī)則；進(jìn)而對(duì)于程序運(yùn)行的時(shí)效、環(huán)節(jié)、成本等方面予以優(yōu)化，使其能夠低成本、高效率地服務(wù)于最初制定程序規(guī)則的工具性目的，將其“串聯(lián)性”的工具價(jià)值發(fā)揮到極致；那么程序的整體價(jià)值非但不會(huì)貶損，對(duì)于行政機(jī)關(guān)及時(shí)處理數(shù)量龐大的行政事務(wù)反而能產(chǎn)生更為有益的實(shí)用功能。其二，在獨(dú)立性價(jià)值層面，行政程序能夠在行政機(jī)關(guān)及相對(duì)人之間發(fā)揮重要的溝通、對(duì)話及協(xié)作功能。各類行政程序，例如行政機(jī)關(guān)的程序告知、說明理由、聽取申辯，行政相對(duì)人的陳述、申辯、聽證等，都能在實(shí)現(xiàn)民主參與、權(quán)力監(jiān)督以及權(quán)利救濟(jì)等層面發(fā)揮其應(yīng)有的價(jià)值與作用。在當(dāng)下民主行政、參與行政、協(xié)商行政、合作行政理念盛行的時(shí)代背景下，充分發(fā)揮程序的獨(dú)立性價(jià)值毫無(wú)疑問將有助于實(shí)現(xiàn)人民權(quán)益，減少社會(huì)矛盾，構(gòu)建和諧、共榮的國(guó)家社會(huì)新秩序。

四、面向未來：行政程序立法的延展性

考慮到上述我國(guó)行政權(quán)力運(yùn)行的獨(dú)特制度環(huán)境，今后行政程序立法應(yīng)當(dāng)在保障行政任務(wù)高效完成的基礎(chǔ)上，形成以“授權(quán)”為第一屬性，“控權(quán)”為第二屬性的制度規(guī)范轉(zhuǎn)型。同時(shí)，應(yīng)在充分貫徹“服務(wù)”“保障”“監(jiān)督”與“制約”4個(gè)核心理念的基礎(chǔ)上，全面開展相應(yīng)的程序規(guī)則設(shè)計(jì)。

(一)充分授權(quán)是完善立法的基礎(chǔ)前提

貫徹“服務(wù)”與“保障”理念需要從制度規(guī)范層面給予行政機(jī)關(guān)充分授權(quán)。同時(shí)，上述兩大理念側(cè)重指向行政程序法的工具性價(jià)值，即其應(yīng)引導(dǎo)、支持、協(xié)助行政機(jī)關(guān)高效完成行政任務(wù)，高質(zhì)量地向廣大人民群眾提供公共服務(wù)。結(jié)合我國(guó)當(dāng)下的治理實(shí)踐與規(guī)范需求，我國(guó)現(xiàn)行的行政程序法規(guī)范水平仍然處于“初級(jí)階段”，因而當(dāng)下提升行政效率應(yīng)優(yōu)先重在補(bǔ)全而非簡(jiǎn)化程序規(guī)則，要及時(shí)、明確、全面地賦予行政權(quán)力高效運(yùn)轉(zhuǎn)所必須的職責(zé)權(quán)限、程序步驟、運(yùn)作模式以及行為后果等程序法律依據(jù)。不可否認(rèn)，行政程序作為國(guó)家治理的工具和手段之一，對(duì)于國(guó)家公權(quán)與公民私權(quán)兩者都應(yīng)具有“服務(wù)”與“保障”功能。但是，相比較而言，其工具性價(jià)值應(yīng)在促成我國(guó)行政權(quán)力的高效運(yùn)行層面發(fā)揮更為重要的作用。

西方傳統(tǒng)的行政程序法從制定之初就被視為監(jiān)督、控制行政權(quán)，而并非支持、保障行政權(quán)運(yùn)行的特定規(guī)范。這種立法模式的根源是私權(quán)利主體長(zhǎng)期對(duì)于公權(quán)力的敵視與不信任態(tài)度，它壓制了行政權(quán)的自主性與專業(yè)性，限縮了其合理范圍內(nèi)的自由裁量權(quán)。因而，我國(guó)行政程序法應(yīng)避免過于細(xì)致、機(jī)械采用“教科書式”或“操作流程式”的西方立法模式來濫用程序規(guī)則，進(jìn)而不當(dāng)束縛行政權(quán)力的手腳。相反，我國(guó)應(yīng)跳出“惟程序主義”的理念窠臼，在合理規(guī)范行政權(quán)力的同時(shí)，在制度規(guī)范層面賦予行政權(quán)力、機(jī)關(guān)、人員合理的自由裁量權(quán)與彈性試錯(cuò)空間，給予行政權(quán)一定的職能事務(wù)性或宏觀概括性授權(quán)，保障內(nèi)外行政程序能夠自由、科學(xué)運(yùn)轉(zhuǎn)，助成行政權(quán)更為積極的一面。以我國(guó)行政決策為例，實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)決策是行政機(jī)關(guān)意志、意思的重要表現(xiàn)形式，相關(guān)決策能否高效籌劃、討論、形成直接影響后續(xù)行政行為的執(zhí)行時(shí)限。在新時(shí)代國(guó)家治理任務(wù)膨脹的時(shí)代背景下，人民群眾的利益問題需要政府及時(shí)、高效地決策與回應(yīng)，因而從便民、利民的角度出發(fā)，今后我國(guó)程序法規(guī)范應(yīng)更多關(guān)注對(duì)行政決策制定的支持、引導(dǎo)與服務(wù)，而非約束、限制與管控。

(二)合理控權(quán)是依法行政的題中之義

“監(jiān)督”與“制約”理念的貫徹執(zhí)行依賴于行政程序“控權(quán)”功能的合理實(shí)現(xiàn)。秉承上述兩大理念有助于推進(jìn)依法行政，實(shí)現(xiàn)程序的獨(dú)立價(jià)值。今后，我國(guó)的行政程序法構(gòu)建雖然應(yīng)以“授權(quán)”為第一屬性，但并不否認(rèn)“控權(quán)”是其第二屬性。作為本質(zhì)屬性之一，行政程序法的“控權(quán)”功能在規(guī)范行政權(quán)與保障公民私權(quán)過程中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，毫無(wú)疑問也應(yīng)被貫徹于行政法的始終。貫徹“監(jiān)督”與“制約”理念主要應(yīng)做到兩個(gè)方面：

其一，保障行政相對(duì)人在程序規(guī)則中的廣泛參與。“監(jiān)督”與“制約”理念的實(shí)現(xiàn)依賴于公共意志的有效表達(dá)與公民的實(shí)質(zhì)性參與。自20世紀(jì)初期以來，公民對(duì)于政府的治理能力不斷提出更高要求，民主參與的呼聲也在不斷高漲。因此，行政程序法應(yīng)針對(duì)行政權(quán)運(yùn)行的全過程，設(shè)計(jì)透明、開放與民主的行政決策程序——例如健全公民、專家參與的聽證會(huì)、座談會(huì)、論證會(huì)等多種協(xié)商機(jī)制的設(shè)計(jì)，保障行政目標(biāo)從設(shè)定、討論、決策、實(shí)施等各個(gè)階段都能實(shí)質(zhì)性地體現(xiàn)公共意志的表達(dá)痕跡。“行政程序?yàn)楫?dāng)事人提供了一個(gè)可以平等陳述理由的機(jī)會(huì)和場(chǎng)合，任何理由都可以在這里獲得宣泄、交流，每個(gè)當(dāng)事人的理由都可以在對(duì)方陳述中獲得自我驗(yàn)證，雙方的對(duì)立情緒由此可能得到化解，并為行政程序所吸收，從而為當(dāng)事人在行政程序中實(shí)現(xiàn)合意提供了條件?！盵12]因此，今后行政程序法應(yīng)設(shè)計(jì)完善與合理的程序性規(guī)則，保障公民對(duì)于行政全過程的民主參與和表達(dá)。其二，保障程序規(guī)則中公民的人格尊嚴(yán)與主體地位。不論是在刑事還是行政案件領(lǐng)域，法律程序被制定的首要目的都是為了實(shí)現(xiàn)訴訟兩造的平衡，防止強(qiáng)大的國(guó)家公權(quán)對(duì)于個(gè)體私權(quán)的不當(dāng)侵犯，為弱勢(shì)的一方提供程序性保護(hù)。今后，完善程序立法應(yīng)著重關(guān)注兩方面：首先，行政機(jī)關(guān)在政策制定與執(zhí)法的過程中，應(yīng)尊重公民作為“人”的尊嚴(yán)和道德主體地位，不能將其視為被管理的客體或輔助實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)的工具。“行政程序并非行政主體‘單方的程序’，而是行政主體與行政相對(duì)人的程序活動(dòng)共同組成的一種復(fù)合過程”[13]，因而行政程序的規(guī)則不僅要對(duì)公民大眾提供表達(dá)或參與的形式渠道，還要賦予公眾享有實(shí)質(zhì)性的話語(yǔ)權(quán)，保障公眾的參與權(quán)和表達(dá)權(quán)不被“虛化”，給予相對(duì)人主動(dòng)的程序加速或程序阻斷性權(quán)利，打破行政機(jī)關(guān)對(duì)于決策制定等行為的程序“壟斷性話語(yǔ)權(quán)”。其次，行政行為的方式應(yīng)從“剛性”向“柔性”轉(zhuǎn)變。“剛性”與“柔性”兩者實(shí)質(zhì)上分別代表了不同的政府治理理念。“剛性”對(duì)應(yīng)的是“秩序行政”的理念，即認(rèn)為公民、社會(huì)是被政府管理的客體，強(qiáng)調(diào)公民對(duì)政府的單向服從。而“柔性”對(duì)應(yīng)的是“服務(wù)行政”的理念，即認(rèn)為公民是國(guó)家的主人，政府應(yīng)及時(shí)、持續(xù)地為人民群眾提供便利、高質(zhì)量的行政給付，并且給付應(yīng)當(dāng)以一種公私協(xié)商、可接受性較強(qiáng)的方式實(shí)現(xiàn)。行政程序法為保障上述理念的貫徹轉(zhuǎn)變，可以創(chuàng)設(shè)相應(yīng)的規(guī)則機(jī)制，如刪減形式性、空置性的無(wú)用程序，合并功能、事務(wù)重復(fù)的程序規(guī)定，廢止加重行政相對(duì)人負(fù)擔(dān)的程序步驟以及構(gòu)建透明、便民的“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)模式程序機(jī)制等。

(三)以程序法典形式統(tǒng)一整合單行規(guī)范

目前，我國(guó)規(guī)范行政程序的立法主要分散在三大類“單行程序規(guī)范”之中：一是存在于規(guī)范抽象行政行為的程序法規(guī)范領(lǐng)域?！吨腥A人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱《立法法》)、《行政法規(guī)制定程序條例》以及《規(guī)章制定程序條例》是我國(guó)具有代表性的行政程序單行法?！读⒎ǚā返?7條規(guī)定：“行政法規(guī)在起草的過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織、人民大表大會(huì)和社會(huì)公眾的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式。行政法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，征求意見，但是經(jīng)國(guó)務(wù)院決定不公布的除外……行政法規(guī)的決定程序依照中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法的有關(guān)規(guī)定辦理。”此后，以《立法法》為基礎(chǔ)原則，國(guó)務(wù)院又相繼頒布了《行政法規(guī)制定程序條例》與《規(guī)章制定程序條例》，兩者分別對(duì)于行政法規(guī)與規(guī)章的立項(xiàng)、起草、審查、解釋等程序問題作出了較為詳盡的規(guī)定。二是存在于規(guī)范具體行政行為的程序規(guī)范領(lǐng)域?！吨腥A人民共和國(guó)行政許可法》(以下簡(jiǎn)稱《行政許可法》)、《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》(以下簡(jiǎn)稱《行政強(qiáng)制法》)以及《中華人民共和國(guó)行政處罰法》(以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》)是我國(guó)具有代表性的行政程序單行法?！缎姓S可法》《行政強(qiáng)制法》與《行政處罰法》具體規(guī)定和確認(rèn)了我國(guó)行政許可的相對(duì)人陳述、申辯、聽證、救濟(jì)，行政強(qiáng)制的告知、說明理由、聽取申辯、制作現(xiàn)場(chǎng)筆錄，以及行政處罰的簡(jiǎn)易、普通、聽證等多項(xiàng)程序規(guī)則。三是存在于規(guī)范地方政府及其工作部門行政程序的規(guī)范領(lǐng)域。目前，主要是由《湖南省行政程序規(guī)定》為代表的各類地方政府規(guī)章組成。《湖南省行政程序規(guī)定》于2008年10月1日正式施行，全文共10章178條，對(duì)于行政決策、執(zhí)法、聽證、公開、監(jiān)督等程序作出了全面細(xì)致的規(guī)定。自此之后，遼寧省、汕頭市、山東省、西安市、江蘇省等多個(gè)省、自治區(qū)和設(shè)區(qū)的市都相繼制定了地方行政程序規(guī)定。

除此之外，《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》中也相應(yīng)規(guī)定了部分程序性規(guī)定?？梢姡壳拔覈?guó)現(xiàn)行的行政程序立法規(guī)范仍相對(duì)零散，這容易導(dǎo)致各級(jí)政府、各類部門的程序法之間存在權(quán)力、責(zé)任等規(guī)范內(nèi)容方面的交叉沖突?！白鳛榈胤秸?guī)章位階上‘行政程序規(guī)定’存在著法效力位階低、法院參照率低以及行政機(jī)關(guān)適用率低的‘三低’狀況”[14]，因而我國(guó)需要探索通則性的行政程序法典化道路，協(xié)調(diào)、統(tǒng)一、整合現(xiàn)行單行法規(guī)則的具體銜接與實(shí)施。2018年，全國(guó)人大常委會(huì)在擬定第十三屆人大五年立法規(guī)劃時(shí)，已將行政程序法列為第三類立法規(guī)范項(xiàng)目，行政程序法典的制定逐漸提上日程。未來，我國(guó)學(xué)界需要在此領(lǐng)域深耕細(xì)作，通過對(duì)單行行政程序法“提取公因式”的方式予以整合，統(tǒng)一行政程序的規(guī)則理念，采用具有原則性和組合性的立法技術(shù)與模式，逐步形成具有中國(guó)特色的行政程序法典。

五、結(jié)語(yǔ)

傳統(tǒng)的行政法學(xué)屬于純粹的規(guī)范法學(xué)研究范式，其目標(biāo)是規(guī)范公權(quán)力邊界和行為、保障公民私權(quán)利，其部分理念仍值得我國(guó)行政法學(xué)界不斷追求和踐行。然而，這一傳統(tǒng)研究方法卻走向了規(guī)范主義的極端，缺乏公共行政實(shí)踐提供的經(jīng)驗(yàn)支持，更缺乏對(duì)本土行政運(yùn)行的深入考察，忽視了對(duì)行政權(quán)力效率、效能的關(guān)注，從根本上抑制了行政權(quán)的天性。今后，我國(guó)的行政程序法設(shè)計(jì)應(yīng)持續(xù)關(guān)注上述缺陷與困境，在充分發(fā)揮程序的工具性和獨(dú)立性價(jià)值基礎(chǔ)上，助推我國(guó)行政權(quán)力高效運(yùn)行。同時(shí)，要在規(guī)范完善過程中貫徹 “服務(wù)”“保障”“監(jiān)督”“制約”四大理念，以追求行政程序法典化為目標(biāo)開展創(chuàng)新性的程序規(guī)則設(shè)計(jì)。