甘 杰，王玉沖

中國人民警察大學(xué) a.研究生院； b.移民管理學(xué)院，河北 廊坊 065000

習(xí)近平總書記指出，當(dāng)前我國面臨復(fù)雜多變的安全和發(fā)展環(huán)境，各種可以預(yù)見和難以預(yù)見的風(fēng)險因素明顯增多……維護(hù)國家安全的任務(wù)更加繁重艱巨[1]?；浉郯倪吘呈侨亻L治久安的重要一環(huán)和往來交流的重要紐帶，口岸眾多，人員、貨物、信息等要素大規(guī)?？缇沉鲃?。非法出入境引起的安全問題在不斷增多，邊境安全內(nèi)涵也不斷拓寬。《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，聯(lián)合打擊偷渡行為，更大力度打擊跨境犯罪活動，統(tǒng)籌應(yīng)對傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全威脅。新形勢下，以總體國家安全觀為指導(dǎo)，準(zhǔn)確識別和評估當(dāng)前粵港澳非法出入境的現(xiàn)狀和原因，防范和打擊非法出入境活動，服務(wù)國家安全和發(fā)展戰(zhàn)略，具有重要而深遠(yuǎn)的意義。

一、總體國家安全觀對打擊粵港澳非法出入境的要求

良好的出入境秩序和邊境地區(qū)的安全穩(wěn)定是國家安全的重要外圍防線。總體國家安全觀是國家安全理論的升華，是新形勢下國家安全工作的根本遵循。防范和打擊粵港澳非法出入境活動，必須堅持總體國家安全觀。

(一)堅持以政治安全為根本

政治安全是國家安全的根本，事關(guān)中國特色社會主義發(fā)展的全局。維護(hù)出入境秩序和邊境安全必須以維護(hù)政治安全為根本[2]?；浉郯倪吘巢粌H僅是一般意義上的邊境地區(qū)，更在于它是“一國兩制”框架下的邊境地區(qū)。防范和打擊粵港澳非法出入境行為，維護(hù)好粵港澳邊境安全和穩(wěn)定，關(guān)乎“一國兩制”和《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》(以下簡稱《香港基本法》)《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》(以下簡稱《澳門基本法》)的安全實(shí)施，關(guān)乎我國政治安全。

(二)安全問題的系統(tǒng)性原則

總體國家安全觀是對我國面臨的各種安全問題和安全威脅的系統(tǒng)性回應(yīng)?！翱傮w”二字即強(qiáng)調(diào)國家安全的系統(tǒng)性、全面性和整體性[3]。非法出入境不僅影響了邊境地區(qū)安全穩(wěn)定，更影響到國家政治安全、社會安全和公共衛(wèi)生安全等。不同領(lǐng)域的安全問題是相互交織、相互影響的。總體國家安全觀要求運(yùn)用系統(tǒng)性思維將出入境涉及的安全領(lǐng)域理解為一個有機(jī)的觀念體系，運(yùn)用各種方法，統(tǒng)籌各方資源，實(shí)現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)及國家的總體安全。

(三)發(fā)展和安全的有機(jī)統(tǒng)一

發(fā)展和安全并不是相互獨(dú)立的，而是相互支撐、相互促進(jìn)的。發(fā)展是安全的基礎(chǔ)，當(dāng)今世界大多數(shù)安全問題，歸根到底是生產(chǎn)力水平落后和貧富差距造成的。安全是發(fā)展的條件，沒有安全穩(wěn)定的外部環(huán)境，發(fā)展就無從談起。粵港澳大灣區(qū)作為我國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一，既要善于將發(fā)展成果應(yīng)用于維護(hù)出入境秩序，也要善于為出入境活動提供安全和穩(wěn)定的環(huán)境。

(四)加強(qiáng)國家安全法治建設(shè)

法治是治國理政的基本方式，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。加強(qiáng)法治建設(shè)，依法維護(hù)國家安全，是踐行總體國家安全觀的法治根基，也是全面依法治國的應(yīng)有之義?；浉郯拇鬄硡^(qū)具有“一國、兩制、三法域”的特點(diǎn)，三地不同的法律體系是阻礙粵港澳邊檢機(jī)關(guān)打擊非法出入境的主要障礙。為了妥善解決非法出入境問題，需要制定一部符合《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)、《香港基本法》、《澳門基本法》，能夠充分統(tǒng)籌調(diào)動三地有關(guān)部門、具有綜合性和全局性的法律。

二、新形勢下粵港澳非法出入境現(xiàn)狀分析

隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，粵港澳大灣區(qū)交流合作不斷加深，出入境人數(shù)在逐步增長，非法出入境活動也相應(yīng)產(chǎn)生變化。特別是在新冠肺炎疫情蔓延、我國收緊出入境管控政策的背景下，粵港澳非法出入境活動出現(xiàn)了新的特征。

(一)疫情影響明顯

在“非必要不出境”政策下，內(nèi)地赴港簽注基本不予辦理?；浉鄢鋈刖橙藬?shù)大幅減少，人員主要為跨境貨車司機(jī)和入境內(nèi)地避疫人員。而內(nèi)地與澳門疫情防控形勢穩(wěn)定，全國已恢復(fù)辦理內(nèi)地赴澳門旅游簽注。由于新冠肺炎疫情暴發(fā)前粵港出入境人數(shù)略多于粵澳出入境人數(shù)，因此在“澳門游”回暖、赴港旅客大幅減少的情況下，粵港澳總體出入境數(shù)量大幅減少，且多集中于珠澳邊境，非法出入境數(shù)量也相應(yīng)大幅減少。

1.粵澳非法出入境的變化

根據(jù)調(diào)研，內(nèi)地和香港、澳門邊檢機(jī)關(guān)的查驗(yàn)力度和側(cè)重點(diǎn)存在差異，偷渡人員常常利用此種差異，先通過虛構(gòu)所謂的旅游觀光、商務(wù)會議等事由前往香港、澳門，再乘坐飛機(jī)前往其他國家從事跨境違法犯罪活動。而受香港新冠肺炎疫情影響，當(dāng)前偷渡分子多選擇通過澳門前往其他國家。除了常見的冒用他人證件、使用偽假變造證件、自助通道尾隨等方式外，這種虛構(gòu)事由前往其他國家從事賭博、詐騙和非法務(wù)工等跨境違法犯罪行為的人數(shù)也在不斷增加。據(jù)統(tǒng)計，2021年國家移民管理局共偵破偷渡出境參賭涉詐案件1.1萬起，查堵非法出境涉賭人員1.5萬名，而2020年偵辦的各類違法跨境犯罪案件僅為8 200多起 。

2.粵港非法出入境的變化

以往粵港非法出入境目的多為從事非法務(wù)工和跨境犯罪活動，且入境香港方向多于入境內(nèi)地方向。由于香港新冠肺炎疫情肆虐和入境內(nèi)地隔離政策的實(shí)施，當(dāng)前粵港非法出入境活動大幅減少，多以逃避疫情及隔離措施為目的且集中于入境內(nèi)地方向。2022年2月，有15人從香港乘坐快艇非法入境珠海市斗門區(qū)，并造成了新冠肺炎疫情傳播，涉及湖南、廣東、福建等地。

(二)方式多樣化

非法出入境按照其出入方式可分為公開式和秘密式。過去以海上泅渡、車體藏匿為代表的秘密式占主流，但隨著粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展，跨境方式和項(xiàng)目不斷增多，非法出入境方式也呈現(xiàn)多樣化特點(diǎn)。

首先，公開化的非法出入境活動占多數(shù)，表現(xiàn)為并不逃避邊檢機(jī)關(guān)的檢查，而是使用非法辦理的證件。常見的有使用偽造變造證件、以虛假材料騙取證件、辦理與真實(shí)目的不符的證件等。當(dāng)前，粵港澳大灣區(qū)區(qū)際出入境證件辦理較為便利，非法出入境團(tuán)伙也在不斷提高證件偽造水平。這種公開化的非法出入境方式更加便捷、成本更低，逐漸成為主流的非法出入境方式。

其次，秘密形式的非法出入境活動仍然存在。雖然當(dāng)今非法出入境行為越來越呈現(xiàn)公開化，但秘密式非法出入境不僅沒有被淘汰，反而在新冠肺炎疫情防控形勢下重新受到非法出入境分子的重視。部分人員會借助夜色秘密搭乘船舶離開香港避疫。

最后，由于粵港澳海岸線長，且部分口岸布局復(fù)雜，所以呈現(xiàn)出了五花八門的半公開化的非法出入境形式。例如，部分人員選擇冒充免稅、施工、保潔等口岸限定區(qū)域工作人員非法出入境。在青茂口岸建設(shè)期間，就有兩名犯罪分子企圖冒充口岸施工人員非法入境澳門。又如，粵港澳游艇娛樂項(xiàng)目較為流行，部分非法分子以出海游玩為幌子實(shí)現(xiàn)非法出入境目的。

(三)國際化

根據(jù)《憲法》《香港基本法》《澳門基本法》規(guī)定，香港和澳門在我國是獨(dú)立的出入境管制區(qū)，內(nèi)地往來香港和澳門雖然屬于出入境行為，但屬于“一國”框架之內(nèi)。單純地往來粵港澳行為只有跨境性，并不具有國際性特征。然而，由于粵港澳對外開放程度較高，近年來粵港澳非法出入境行為也相應(yīng)呈現(xiàn)國際化特征。

一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的粵港澳大灣區(qū)吸引著國外尤其是東南亞地區(qū)人員，從香港和澳門入境內(nèi)地的“三非”外國人較多。香港和澳門對許多國家實(shí)行免簽政策，這些“三非”人員免簽進(jìn)入港澳后從事短期的非法務(wù)工。在免簽逗留期即將結(jié)束時，他們所得報酬只略高于返回原籍國的費(fèi)用，此時他們會選擇虛構(gòu)所謂的旅游、探親等非工作事由騙取我國簽證進(jìn)入內(nèi)地繼續(xù)非法務(wù)工。以“菲傭”為例，她們有時在犯罪團(tuán)伙幫助下，通過偽造婚姻證明或虛構(gòu)國內(nèi)親屬來騙取探親簽證或團(tuán)聚類居留許可進(jìn)入廣東，進(jìn)而長期從事家政服務(wù)。

另一方面，香港和澳門正成為偷渡分子出國的跳板。隨著我國加大對跨境詐騙、賭博和出境非法務(wù)工等違法犯罪行為的打擊力度，內(nèi)地邊檢機(jī)關(guān)加強(qiáng)了對重點(diǎn)人群和前往重點(diǎn)國家人員的出境審查。此時，部分非法分子為了規(guī)避內(nèi)地相對嚴(yán)格的出境審查，編造旅游觀光、勞務(wù)工作等理由進(jìn)入香港或澳門，但實(shí)際上乘坐飛機(jī)前往其他國家從事非法務(wù)工、跨境詐騙和賭博等違法犯罪行為。

(四)組織化

早期的粵港澳非法出入境人員大多依賴個人力量，但隨著公安機(jī)關(guān)打擊力度不斷增大和管控技術(shù)的不斷發(fā)展，單打獨(dú)斗式的非法出入境行為事實(shí)上在不斷減少[4]。非法出入境行為逐步向組織化、集團(tuán)化、團(tuán)伙化過渡。高度組織化的非法出入境團(tuán)伙中，每個人、每個階段都有明確分工。在準(zhǔn)備階段，有專人負(fù)責(zé)招攬非法出入境對象和辦理假證。例如，有內(nèi)地團(tuán)伙與香港和澳門空殼公司合作，幫助非法出入境人員辦理虛假的勞務(wù)工作、商務(wù)會議等申領(lǐng)材料。具體實(shí)施階段，有專人負(fù)責(zé)行程安排。根據(jù)調(diào)研，部分非法出入境團(tuán)伙中有專人負(fù)責(zé)傳授出入境法律政策與應(yīng)對策略，甚至有專人負(fù)責(zé)觀察和總結(jié)邊檢機(jī)關(guān)的查驗(yàn)手段和策略，目的就是規(guī)避邊檢機(jī)關(guān)的查驗(yàn)。

(五)涉恐化

當(dāng)前國內(nèi)總體治安態(tài)勢較好，在全球化的背景下，防范境外恐怖主義輸入是邊檢機(jī)關(guān)的重要職責(zé)[5]。香港、澳門是我國南方重要的國際大都市，面向東南亞開放了眾多航線。而東南亞部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后、社會環(huán)境紛繁復(fù)雜、宗教派系眾多，恐怖主義活動存在外溢風(fēng)險[6]?；浉郯拇鬄硡^(qū)面臨著來自東南亞方向的恐怖主義威脅，恐怖分子可能以香港、澳門為跳板，中轉(zhuǎn)進(jìn)入內(nèi)地發(fā)動暴力恐怖襲擊活動。從2019年起，香港發(fā)生了多起本土恐怖主義襲擊事件，針對香港警察的“獨(dú)狼式”恐怖襲擊時有發(fā)生，香港警方也查處了多宗涉及槍械和爆炸品案件。

三、粵港澳非法出入境活動的成因

(一)推拉因素

非法出入境本質(zhì)上是一種趨利性人口流動行為。對于該行為成因的闡釋，比較著名的理論是推拉理論。該理論認(rèn)為推動非法出入境的因素(推力因素)和吸引其非法出入境的因素(拉力因素)共同導(dǎo)致了該現(xiàn)象的發(fā)生。但是該理論并不能很好地解釋以下現(xiàn)象：面對同樣的推拉因素，為什么部分人選擇了非法出入境而部分人沒有。對此，美國學(xué)者厄文特·S.李在既有推拉理論基礎(chǔ)上引入“中介因素”和“個人因素”形成三維一體動力模型[7]，更好地解釋了非法出入境行為的產(chǎn)生，如圖1所示。中介因素主要包括了“蛇頭”的蠱惑宣傳、偷渡成功者的鼓動、邊境地理環(huán)境等外界因素，個人因素包括了個人受教育程度、法律意識、對非法出入境的價值判斷等。

根據(jù)該模型，推拉因素主要表現(xiàn)為內(nèi)地和港澳之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異性，還包括了法律漏洞、管控政策等因素。

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在差異

我國幅員遼闊，東西、南北經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在巨大差異。即使是經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的粵港澳大灣區(qū)，各城市發(fā)展之間也存在著較大差異。據(jù)統(tǒng)計，2020年廣州、深圳和香港的GDP占擁有11座城市的粵港澳大灣區(qū)的60%以上。這種內(nèi)地和港澳之間、乃至我國和周邊鄰國之間不平衡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是造成粵港澳非法出入境行為的根本原因。

2.法律體系不夠完善

粵港澳大灣區(qū)是實(shí)行“一國、兩制、三法域”的特殊區(qū)域。其中，內(nèi)地實(shí)行中國特色社會主義法律體系，香港法律屬于英美法律體系，澳門法律屬于大陸法律體系。受此影響，三地并沒有形成成熟的區(qū)際警務(wù)協(xié)作機(jī)制，執(zhí)法體制、執(zhí)法觀念、處罰力度等必然存在差異，降低了警務(wù)合作的效能。這三種不同的法律體系是長期限制粵港澳警務(wù)合作的根源所在[8]。除此之外，當(dāng)前規(guī)定內(nèi)地公民往來港澳的法律是《中華人民共和國出境入境管理法》(以下簡稱《出境入境管理法》)和《中國公民因私事往來香港地區(qū)或者澳門地區(qū)暫行管理辦法》(以下簡稱《暫行管理辦法》)。對于港澳居民，如沒有禁止出入境情形，即可憑回鄉(xiāng)證逗留內(nèi)地且無限次出入。前者條文內(nèi)容較為籠統(tǒng)和寬泛，多為原則性的規(guī)定，而后者制定于1986年，存在明顯的時代局限性，顯然不符合當(dāng)今粵港澳三地頻繁交流的現(xiàn)狀和維護(hù)國家安全的要求。特別是《暫行管理辦法》第十三條所列的內(nèi)地公民不予批準(zhǔn)前往港澳的情形只有三條，也不存在兜底條款，有可能給非法出入境人員可乘之機(jī)。

3.合作機(jī)制不夠成熟

當(dāng)前粵港澳大灣區(qū)邊檢警務(wù)合作中涉及的管轄問題、證據(jù)移交、交流互動仍然采取“一案一協(xié)作”的模式。交流合作主要基于案件或問題的發(fā)生，而不是成熟的常態(tài)化交流機(jī)制，缺乏主觀能動性。而且，粵港澳大灣區(qū)邊檢機(jī)關(guān)分屬“一省、兩特區(qū)”，其所掌握的情報信息并不共享。即使是在實(shí)行“合作查驗(yàn)，一次放行”的青茂、橫琴、港珠澳大橋口岸，珠澳邊檢機(jī)關(guān)掌握的數(shù)據(jù)也并未共享。例如，若要通過合作自助通道，通關(guān)人員需要分別辦理內(nèi)地和澳門的自助通關(guān)備案手續(xù)。在粵港澳大灣區(qū)警務(wù)合作愈發(fā)密切的今天，這種封閉的情報交流體制成為合作交流的重大障礙。

(二)中介因素

除了推拉因素，中介因素還在推拉因素和個人因素之間建立聯(lián)系，促進(jìn)非法出入境行為的產(chǎn)生。

1.出入境人員規(guī)模龐大，查驗(yàn)壓力大

邊防檢查需要準(zhǔn)確辨別人證是否相符、證件是否真實(shí)合法有效、信息是否錄入正確。據(jù)2019年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國邊檢機(jī)關(guān)全年查驗(yàn)出入境人員達(dá)到6.7億人次。其中，深圳邊檢總站查驗(yàn)2.42億人次，珠海邊檢總站查驗(yàn)1.73億人次。粵港澳出入境人數(shù)占當(dāng)年全國一半以上。這種巨大的客流量需要邊檢工作人員保持長時間高強(qiáng)度狀態(tài)來檢查每名旅客，由此帶來了極大的驗(yàn)放和管控壓力。極少數(shù)工作人員有時為了提高驗(yàn)放速度，減輕查驗(yàn)壓力，往往放松警惕，降低查驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，給非法出入境人員可乘之機(jī)。

2.地理形勢復(fù)雜，管控難度高

據(jù)統(tǒng)計，粵港澳大灣區(qū)海岸線長度達(dá)到1 479公里，這增加了海防部門的管控難度和成本，難免會存在管控疏漏。而且，珠江出?？趰u嶼眾多，珠海市素有“百島之城”的稱謂，這些島嶼大多零散分布且面積較小，容易成為非法出入境的中轉(zhuǎn)節(jié)點(diǎn)，給公安機(jī)關(guān)打擊非法出入境工作帶來很大不便。

(三)個人因素

這種個人因素主要表現(xiàn)為法律意識淡薄。部分群眾對于出入境管理法律及其處罰措施沒有清楚的認(rèn)知，只是單純地考慮個人目的能否實(shí)現(xiàn)，或者將出入境檢查簡單地理解為“普通”“可有可無”的檢查行為，并未意識到非法出入境的違法性。根據(jù)調(diào)研，粵港澳出入境人員中有不少旅游觀光客，他們的非法出入境方式以使用偽造證件、冒用他人證件和自助通道尾隨居多，往往抱著“不知道”“試一試”“闖一闖”的心態(tài)。以自助通道尾隨為例，這種現(xiàn)象多發(fā)生于家庭式出游。部分家長會帶著小孩進(jìn)入自助查驗(yàn)通道，沒有意識到小孩也需要單獨(dú)辦理邊檢手續(xù)。此類家長主觀上并非故意違反法律，而只是單純的法律意識淡薄。

四、總體國家安全觀下的防控對策

維護(hù)粵港澳邊境地區(qū)安全穩(wěn)定和出入境秩序是粵港澳移民管理機(jī)關(guān)的職責(zé)所在。要以總體國家安全觀為指導(dǎo)提高防范和打擊非法出入境的能力，服務(wù)國家安全和發(fā)展戰(zhàn)略。

(一)推進(jìn)系統(tǒng)治理

總體國家安全觀要求安全問題治理，需要從全局出發(fā)，統(tǒng)籌運(yùn)用各方資源和手段，系統(tǒng)、全面地予以解決。打擊粵港澳非法出入境活動涉及的管理部門眾多，且隸屬不同的行政機(jī)構(gòu)?；浉郯倪厵z機(jī)關(guān)不僅需要加強(qiáng)相互之間的合作，還要和地方機(jī)構(gòu)、口岸聯(lián)檢單位加強(qiáng)配合，從事前、事中、事后的全過程予以系統(tǒng)性、綜合性打擊。

1.加強(qiáng)粵港澳邊檢機(jī)關(guān)合作

過去，三地邊檢警務(wù)合作采取的是傳統(tǒng)、被動的“一案一合作”的模式，缺乏主動性。而且，此種合作模式大多基于部門領(lǐng)導(dǎo)之間的溝通交流，一線工作人員直接合作的機(jī)會較少，不利于從根本上提高合作效能。在既有條件下，應(yīng)盡快建立常態(tài)化合作機(jī)制。三地邊檢機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期開展會談會晤，相互學(xué)習(xí)，增信釋疑。有關(guān)部門可以經(jīng)常性組織業(yè)務(wù)骨干和一線工作人員交流互動，互相了解對方的法律政策、辦案流程、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，據(jù)此形成整體合作框架，為以后的工作打下穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

打擊非法出入境，情報是主導(dǎo)。三地邊檢機(jī)關(guān)所掌握的情報信息是互不相通的，案件偵辦因此存在著被動和落后的情形。三方應(yīng)當(dāng)克服較僵化的情報觀念，樹立總體情報理念，將各方掌握的出入境數(shù)據(jù)聚合形成信息全面、反應(yīng)迅速、高效一體的數(shù)據(jù)庫。要定期對出入境數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總和倒查，分析和研判非法出入境活動動向，摸清規(guī)律，掌握工作主動權(quán)。若發(fā)現(xiàn)可疑情況，應(yīng)當(dāng)及時通過該平臺向各方通報，為聯(lián)合處置做好前期準(zhǔn)備。

2.加強(qiáng)邊檢機(jī)關(guān)和地方部門合作

邊檢機(jī)關(guān)、地方公安、社會保障等部門隸屬于不同行政機(jī)關(guān)，各部門開展合作難度較大。在內(nèi)地，邊檢站屬于中央垂直管理單位，海警屬于軍隊(duì)系統(tǒng)，地方公安受地方政府管轄。香港的入境事務(wù)處和警務(wù)處也是相互平級的單位。邊檢機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)破除傳統(tǒng)的“以我為主”的合作觀念，堅持“合作互助，共同參與”的原則，和地方部門建立常態(tài)化、多層級的對口協(xié)作機(jī)制。要定期開展業(yè)務(wù)交流，明確各部門的職責(zé)，加強(qiáng)情報信息共享，制定協(xié)調(diào)對接程序，針對包括人員拉攏、證件辦理、準(zhǔn)備策劃、行為實(shí)施、事后分贓等的非法出入境全過程，系統(tǒng)打擊非法出入境活動。邊檢機(jī)關(guān)掌握了大量出入境數(shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)主動篩查超出合法停留期和出入境后從事違法行為的人員信息，及時向地方部門通報，提升打擊的精準(zhǔn)度，方便查處。地方機(jī)構(gòu)掌握了人口戶籍、行程軌跡、職業(yè)狀況等信息，應(yīng)當(dāng)與邊檢機(jī)關(guān)互通有無，開展聯(lián)合專項(xiàng)行動，從源頭打擊非法出入境行為。

3.加強(qiáng)口岸聯(lián)檢單位合作

口岸的邊檢、海關(guān)、地方公安、安檢等單位應(yīng)當(dāng)定期開展聯(lián)合巡邏和反恐演習(xí)，以震懾非法出入境分子。應(yīng)當(dāng)由具有豐富處突經(jīng)驗(yàn)的民警結(jié)合通關(guān)人數(shù)、口岸布局、地理環(huán)境等特點(diǎn)制定各種突發(fā)事件處置預(yù)案，據(jù)此廣泛開展貼近實(shí)戰(zhàn)、對抗性強(qiáng)的綜合演練，加強(qiáng)恐怖襲擊、人質(zhì)劫持、游行示威等重點(diǎn)事件的處置訓(xùn)練[9]。同時，應(yīng)全面記錄演練的過程和效果，總結(jié)和反思其中的不足之處，作為提升處突能力的重要依據(jù)。除此之外，各聯(lián)檢單位之間應(yīng)定期共同開展安全隱患排查，填補(bǔ)管控疏漏[10]。邊檢機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)口岸限定區(qū)域的通行管理，建立口岸工作人員“一人一證”制度，完善各通道各卡口的門禁設(shè)施，禁止無關(guān)人員通行。

(二)統(tǒng)籌發(fā)展和安全

發(fā)展和安全是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，發(fā)展是安全的基礎(chǔ)，安全是發(fā)展的條件。既要通過發(fā)展提高防范和打擊非法出入境的能力，也要營造安全穩(wěn)定的環(huán)境，維護(hù)良好的出入境秩序。

1.探索新型通關(guān)模式

粵港澳大灣區(qū)出入境客流較多，邊檢機(jī)關(guān)面臨巨大的查驗(yàn)壓力。根據(jù)調(diào)研，壓力很大一部分來自對港澳居民、內(nèi)地勞工和跨境學(xué)生等經(jīng)常過關(guān)人員的重復(fù)性檢查。這不僅造成口岸客流高峰常態(tài)化，還容易使檢查人員產(chǎn)生松懈麻痹的思想，不利于打擊非法出入境?？梢愿鶕?jù)出入境次數(shù)和目的、停留期限、職業(yè)、違法犯罪記錄等，構(gòu)建一套通關(guān)人員風(fēng)險等級評估體系，對不同等級的人群實(shí)施不同的通關(guān)模式，實(shí)行區(qū)別化查驗(yàn)。對于經(jīng)常性往來的港澳居民、勞工、探親、商務(wù)人員等低風(fēng)險人群實(shí)施“一地一檢”自助通關(guān)，簡化查驗(yàn)流程，雙方互認(rèn)查驗(yàn)結(jié)果；對于出行目的是旅游、過境等的中風(fēng)險人群，引導(dǎo)他們使用傳統(tǒng)的“兩地兩檢”人工驗(yàn)放通道，必要時也可以選擇自助通關(guān)方式；對于外國人、有違法犯罪嫌疑的人員等高風(fēng)險人群采用傳統(tǒng)的“兩地兩檢”人工查驗(yàn)，加強(qiáng)實(shí)質(zhì)性背景審查。該種新型通關(guān)模式不僅有利于緩解客流高峰，減少口岸突發(fā)事件發(fā)生，還有利于提高非法出入境打擊的精準(zhǔn)度，增強(qiáng)工作針對性。

2.堅持科技興警

邊境管理機(jī)關(guān)要堅持科技興警，提高科技化水平。第一，針對粵港澳大灣區(qū)海岸線長、地形復(fù)雜的特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)配備更高清、視野更廣的具有紅外監(jiān)測能力的視頻監(jiān)控，配合無人機(jī)、無人船的定點(diǎn)和隨機(jī)巡邏，降低人工巡邏檢查的成本和難度，提高打擊精確度，建立更加智能化的邊境立體防控體系。第二，邊檢過程中的人證對照主要依賴檢查員的主觀判斷，出入境人員的妝容、年齡、體型等因素嚴(yán)重影響檢查員判斷的準(zhǔn)確度。雖然可以使用指紋核驗(yàn)設(shè)備來判斷人證是否相符，但面對小孩、老人、體力勞動者等可能指紋模糊、缺失的人群，這種方法也存在著局限性。邊檢機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極與有關(guān)科研部門合作，提高指紋錄入和識別的精準(zhǔn)度，研究、探討掌紋識別和虹膜識別技術(shù)的可行性，將其作為判斷人證相符的輔助手段。第三，當(dāng)前各國各類型出入境證件防偽標(biāo)識眾多且不盡相同，證件防偽和偽造也存在著“道高一尺，魔高一丈”的現(xiàn)象，給前臺檢查人員帶來巨大的查驗(yàn)困難。邊檢機(jī)關(guān)為了提高證件真?zhèn)舞b別的科技化水平，可以建立證件樣本數(shù)據(jù)庫，該數(shù)據(jù)庫應(yīng)當(dāng)涵蓋各國各類型出入境證件防偽特征，并與前臺證件查驗(yàn)設(shè)備連接，使前臺設(shè)備能夠自動識別并判斷證件的真?zhèn)巍?/p>

3.開展專項(xiàng)工作，維護(hù)出入境秩序

專項(xiàng)工作是指各部門互相配合、集中力量打擊的專項(xiàng)整治。當(dāng)前，粵港澳大灣區(qū)警方的諸多專項(xiàng)工作取得了豐碩的成果。邊檢機(jī)關(guān)要與地方公安、海警等部門聯(lián)合開展常態(tài)化的非法出入境專項(xiàng)整治工作，保障合法、安全和穩(wěn)定的出入境秩序，維護(hù)口岸和邊境地區(qū)的安全。在非法出入境頻發(fā)的地點(diǎn)和時間，以情報為主導(dǎo)，充分發(fā)揮各部門優(yōu)勢，集中力量抓住“蛇頭”，全面清查非法船舶，剿滅非法出入境團(tuán)伙，不斷加強(qiáng)對重點(diǎn)場所、重點(diǎn)海域、重點(diǎn)行業(yè)的打擊力度，震懾不法分子。

(三)加強(qiáng)法治建設(shè)

加強(qiáng)法治建設(shè)，嚴(yán)格依法防范和打擊非法出入境活動是邊檢機(jī)關(guān)的工作準(zhǔn)則，也是國家安全工作的法治保障和全面依法治國的應(yīng)有之義。

1.完善相關(guān)法律體系

宏觀上，粵港澳大灣區(qū)是多法域、多體制的特殊區(qū)域，微觀上我國《出境入境管理法》和《暫行管理辦法》存在著一定的模糊性和滯后性。這種宏觀和微觀上的缺失降低了打擊非法出入境的成效，必須通過完善相關(guān)法律體系為今后的工作奠定法律基礎(chǔ)。宏觀上，可以在《憲法》《香港基本法》《澳門基本法》中增加區(qū)際法律沖突時的適用條款，并通過長期摸索和實(shí)踐，制定涵蓋立法、執(zhí)法、司法等方面的區(qū)際合作的憲法性法律，為粵港澳警務(wù)合作打下憲制基礎(chǔ)[11]。微觀上，要制定“出境入境管理法實(shí)施細(xì)則”，作為《出境入境管理法》的下位法，彌補(bǔ)該法模糊和不足的地方。具體而言，要提高非法出入境的處罰力度，進(jìn)一步明確非法出入境的情形，細(xì)化處罰措施的裁量范圍。此外，該實(shí)施細(xì)則要新增“中國公民因私往來香港和澳門管理”章節(jié)，以彌補(bǔ)相關(guān)法律的滯后性。

2.轉(zhuǎn)變邊檢執(zhí)法邏輯

法律的生命在于執(zhí)行。法律為打擊非法出入境活動提供了法理基礎(chǔ)，而能否真正有效打擊非法出入境，取決于邊檢機(jī)關(guān)的執(zhí)法能力。當(dāng)前，粵港澳邊檢機(jī)關(guān)的檢查僅局限于證件合法性審查，較少主動詢問旅客的出行目的、行程安排、同行人等有關(guān)信息，缺乏深層次的檢查和大膽主動的懷疑，不利于發(fā)現(xiàn)非法出入境行為。對此，邊檢機(jī)關(guān)的查驗(yàn)邏輯需要從基于人證相符和證件真?zhèn)舞b別的“證件核心主義”向加強(qiáng)背景審查的“身份核心主義”轉(zhuǎn)變。邊檢機(jī)關(guān)要及時總結(jié)非法出入境人員的特征及其活動規(guī)律，據(jù)此構(gòu)建一套全面和有針對性的詢問話術(shù)。轉(zhuǎn)變沉默式查驗(yàn)觀念，大膽合理懷疑，詳細(xì)詢問出入事由、行程安排等。

3.提高全民法治意識

開展全民法治宣傳教育，牢固樹立總體國家安全觀和法治意識，是減少非法出入境行為的有效抓手。邊檢機(jī)關(guān)要落實(shí)“誰執(zhí)法、誰普法”的普法責(zé)任制。應(yīng)在口岸廣泛宣傳出入境法律知識，突出宣傳非法出入境活動的危害性。還可以通過普及違反出入境管理法律的懲罰措施、還原經(jīng)典案例的經(jīng)過，提醒民眾遵守出入境管理法律，增強(qiáng)民眾法治意識，消除僥幸心理。為了提高普法效果，除了線下的普法工作，還應(yīng)積極利用當(dāng)前流行的短視頻、公眾號等新媒體進(jìn)行宣傳教育，詳細(xì)介紹非法出入境人員的遭遇，讓群眾更直觀地認(rèn)識到非法出入境活動的危害及法律后果。

五、結(jié)語

當(dāng)前，國際和國內(nèi)安全形勢復(fù)雜多變，邊境安全的內(nèi)涵不斷拓寬。要依據(jù)總體國家安全觀，堅決防范和打擊粵港澳非法出入境活動，維護(hù)粵港澳邊境安全穩(wěn)定，促進(jìn)粵港澳警務(wù)交流合作，為粵港澳大灣區(qū)建設(shè)和發(fā)展?fàn)I造安全穩(wěn)定的環(huán)境。