胡俊杰，滑雪，李倉敏，王祖光*

(1.生態(tài)環(huán)境部固體廢物與化學品管理技術(shù)中心，北京 100029；2.生態(tài)環(huán)境部對外合作與交流中心，北京 100035)

為了使人類避免受到因臭氧層破壞而帶來的不利影響，并在國際間采取適當?shù)暮献髋c行動措施，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署于1985 年組織召開了“保護臭氧層外交大會”，會上通過了《關(guān)于保護臭氧層的維也納公約》(以下簡稱《公約》)；1987 年，通過了《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書》(以下簡稱《議定書》)[1]。經(jīng)過三十多年的不懈努力，我國較好地履行了《公約》和《議定書》所規(guī)定的各項國際義務(wù)。2001 年，國家消耗臭氧層物質(zhì)(ODS，Ozone Depleting Substances)進出口管理辦公室成立，對ODS 進出口實施有效監(jiān)管。我國制定了《消耗臭氧層物質(zhì)管理條例》(以下簡稱《條例》)以及100 多項政策措施，對ODS 生產(chǎn)、使用、進出口實施了以總量控制制度和配額許可證管理制度為核心的法規(guī)政策體系，為履約工作提供法律保障和政策支持[2]。在31 個省區(qū)市開展履約能力建設(shè)，將履約行動覆蓋到全國(除香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺灣地區(qū)外)?；どa(chǎn)、家用制冷、工商制冷、泡沫、煙草、糧食等十多個行業(yè)先后實施了31 個行業(yè)計劃，累計淘汰受控ODS 物質(zhì)約28 萬噸，占發(fā)展中國家總量一半以上[3]。與國內(nèi)民眾和國際社會一起，共同分享政策管理、替代技術(shù)、行業(yè)發(fā)展等各方面信息，提高全社會保護臭氧層意識，切實推動形成綠色生產(chǎn)生活方式。

2013 年，為履行《議定書》相關(guān)規(guī)定，我國實施含氫氯氟烴(HCFCs)淘汰計劃，原環(huán)境保護部根據(jù)《條例》發(fā)布了《關(guān)于加強含氫氯氟烴生產(chǎn)、銷售和使用管理的通知》(環(huán)函〔2013〕179 號)，提出含HCFCs 生產(chǎn)、銷售、使用要求的配額和備案管理要求[4]。隨后，部分地方省級生態(tài)環(huán)境管理部門陸續(xù)出臺ODS 備案管理相關(guān)管理文件，對含包括HCFCs 在內(nèi)的ODS制冷設(shè)備、制冷系統(tǒng)或者滅火系統(tǒng)的維修、報廢處理等經(jīng)營活動，以及從事ODS 回收、再生利用或者銷毀等經(jīng)營活動提出備案管理要求。

1 ODS 經(jīng)營活動備案管理制度體系現(xiàn)狀

目前，在31 個省區(qū)市中，除新疆和西藏外，其余29 個省區(qū)市均以制度、通知等文件形式對從事含ODS 制冷設(shè)備、制冷系統(tǒng)或者滅火系統(tǒng)的維修、報廢處理等經(jīng)營活動，以及從事ODS回收、再生利用或者銷毀等經(jīng)營活動提出備案管理要求。

1.1 備案管理部門

從備案管理部門看，對從事ODS 回收、再生利用或者銷毀等經(jīng)營活動的企業(yè)，除浙江、湖南和青海要求在縣級生態(tài)環(huán)境管理部門備案外，北京、天津、遼寧等地均要求在省級生態(tài)環(huán)境管理部門備案；對從事含ODS 制冷設(shè)備、制冷系統(tǒng)或者滅火系統(tǒng)的維修、報廢處理等經(jīng)營活動的企業(yè)，天津、上海、廣東、四川等地要求在省級生態(tài)環(huán)境管理部門備案，遼寧、浙江、江西、山東、河南、湖北、湖南、廣西、青海等地要求在縣級生態(tài)環(huán)境管理部門備案，北京要求在各區(qū)生態(tài)環(huán)境管理部門備案，安徽要求在地市級生態(tài)環(huán)境管理部門備案。參見表1。

表1 主要省區(qū)市ODS 經(jīng)營活動備案管理部門概覽

1.2 備案時間

從備案時間看，主要分為事前備案和事后備案兩種類型。在要求事前備案的省區(qū)市中，天津要求企業(yè)每年10 月31 日前申請下一年度備案，遼寧要求企業(yè)每年9 月底前申請下一年度備案；在要求事后備案的省區(qū)市中，四川、安徽要求企業(yè)每年1 月15 日前備案上一年度情況，北京、上海、浙江、江西要求企業(yè)每年1 月底前備案上一年度情況，廣西要求企業(yè)2 月底前備案上一年度經(jīng)營活動，山東要求企業(yè)每年3 月備案上一年度經(jīng)營情況，河南要求企業(yè)每年7 月17 日前備案上一年度經(jīng)營活動，廣東要求企業(yè)每年11 月31 日前備案上一年度經(jīng)營情況。

1.3 備案申請條件

從備案申請條件來看，遼寧、湖南在備案管理文件中明確要求申請辦理含ODS 經(jīng)營活動備案的企業(yè)，除具備法律、行政法規(guī)規(guī)定的條件外，還應(yīng)當有合法使用相應(yīng)ODS 的業(yè)績，有使用相應(yīng)ODS 的場所、設(shè)施、設(shè)備和專業(yè)技術(shù)人員，有健全完善的生產(chǎn)經(jīng)營管理制度。此外，遼寧還要求企業(yè)備案經(jīng)生態(tài)環(huán)境主管部門驗收合格的環(huán)境保護設(shè)施。

1.4 備案審核程序

從審核程序來看，對于從事含ODS 制冷設(shè)備、制冷系統(tǒng)或者滅火系統(tǒng)的維修、報廢處理等經(jīng)營活動的企業(yè)備案，主要以縣級審查備案為主；對于從事ODS 回收、再生利用或者銷毀等經(jīng)營活動的企業(yè)備案，北京、上海、安徽、江西等地主要以省級生態(tài)環(huán)境管理部門審查為主，天津、遼寧、廣東等地主要是市級生態(tài)環(huán)境管理部門初審、省級生態(tài)環(huán)境管理部門審核。

1.5 備案申請材料

從備案申請材料要求來看，除ODS 經(jīng)營活動備案表外，不同省區(qū)市對于企業(yè)資質(zhì)證明復(fù)印件，危險化學品經(jīng)營許可證/安全許可證，環(huán)評文件和環(huán)保竣工驗收報告，工藝、設(shè)備等技術(shù)材料和人員情況，污染防治設(shè)施設(shè)備以及包裝容器等材料，崗位責任、環(huán)境保護和操作規(guī)程等管理制度，經(jīng)營記錄、臺賬等相關(guān)材料的要求各不相同。

1.6 信息公開

從信息公開來看，天津、遼寧、上海、廣東等地在ODS 經(jīng)營活動備案管理文件中提出了備案企業(yè)信息公開要求，天津、上海和廣東等地在實際工作中落實備案企業(yè)公開要求。

1.7 日常管理

從日常管理要求看，北京、天津、安徽、江西、湖北、廣東等地均提出規(guī)范經(jīng)營行為，完整保存有關(guān)生產(chǎn)、經(jīng)營活動原始材料3 年以上的管理要求，備案企業(yè)應(yīng)當接受并配合各級生態(tài)環(huán)境主管部門對已備案的企業(yè)執(zhí)行情況和報送的數(shù)據(jù)臺賬進行不定期檢查等。

2 存在的主要問題

2.1 備案管理工作整體滯后

國務(wù)院早在2010 年就在《條例》中明確提出對相關(guān)經(jīng)營活動單位實行備案管理的規(guī)定。原環(huán)境保護部2013 年也發(fā)布了《關(guān)于加強含氫氯氟烴生產(chǎn)、銷售和使用管理的通知》，對HCFCs 生產(chǎn)、銷售、使用提出配額和備案管理要求。各地方從2014 年至2019 年陸續(xù)出臺管理文件。截至目前仍有少數(shù)地方未出臺相關(guān)管理文件，相關(guān)備案管理工作整體滯后。

2.2 備案管理規(guī)定差異較大

各地備案管理規(guī)定各不相同，不利于國家層面的統(tǒng)一管理。各地在備案管理部門、備案時間、申請條件、審核程序、申請材料、信息公開和管理要求等七個方面的要求大多不相同。各地規(guī)定不一致，國家層面無法統(tǒng)一調(diào)度，不利于ODS 經(jīng)營活動備案統(tǒng)一管理。

2.3 備案信息整合難度較高

根據(jù)目前各地的備案管理工作實際，有關(guān)部門并未掌握相關(guān)經(jīng)營活動中回收、再利用和無害化處置的ODS 種類、數(shù)量等信息和物質(zhì)的流向信息。因此ODS 經(jīng)營活動中存在底數(shù)不清、流向不明、無害化處置不暢等問題。

3 相關(guān)政策建議

一是從國家層面提出統(tǒng)一備案管理制度體系規(guī)定。減少備案資料要求，簡化備案管理流程，實施承諾性備案管理，對備案材料完整齊全的直接發(fā)送備案回執(zhí)。

二是構(gòu)建國家ODS 管理信息系統(tǒng)。相關(guān)單位在統(tǒng)一管理平臺上備案，便于規(guī)范相關(guān)經(jīng)營活動備案單位和ODS 流向的信息化環(huán)境管理，摸清經(jīng)營活動中ODS 使用和流向等底數(shù)，保證各省區(qū)市信息數(shù)據(jù)互聯(lián)互通。

三是明確企業(yè)主體責任。備案單位按規(guī)定進行備案申報，對備案材料的真實性、完整性、準確性和合法性負責，按要求保存經(jīng)營活動相關(guān)原始資料，規(guī)范經(jīng)營行為。

四是提高事中事后監(jiān)管能力。地方生態(tài)環(huán)境主管部門加強對轄區(qū)內(nèi)備案單位的監(jiān)督檢查，根據(jù)監(jiān)管能力按比例進行符合性審查，對未按規(guī)定向生態(tài)環(huán)境主管部門備案，未按時申報，謊報、瞞報有關(guān)經(jīng)營活動數(shù)據(jù)資料等違反《條例》的行為進行依法查處。