《中國經(jīng)濟(jì)周刊》 記者 王紅茹

習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中提出，健全現(xiàn)代預(yù)算制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。

財(cái)政部部長劉昆在《黨的二十大報(bào)告輔導(dǎo)讀本》中發(fā)表題為《健全現(xiàn)代預(yù)算制度》的署名文章，文章指出，按照黨中央統(tǒng)一部署，健全現(xiàn)代預(yù)算制度，要進(jìn)一步破除體制機(jī)制障礙，補(bǔ)齊管理制度短板，推動預(yù)算編制完整科學(xué)、預(yù)算執(zhí)行規(guī)范高效、預(yù)算監(jiān)督嚴(yán)格有力、管理手段先進(jìn)完備，構(gòu)建完善綜合統(tǒng)籌、規(guī)范透明、約束有力、講求績效、持續(xù)安全的現(xiàn)代預(yù)算制度。

預(yù)算是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐，是宏觀調(diào)控的重要手段。近幾年，受疫情、經(jīng)濟(jì)下行壓力和留抵退稅等政策因素疊加影響，我國部分地市出現(xiàn)財(cái)政收支“緊平衡”。

為了緩解當(dāng)前地方財(cái)政壓力、維持財(cái)政的可持續(xù)性，2021 年3 月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》，明確了進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的指導(dǎo)思想、基本原則和主要措施。

作為我國第一經(jīng)濟(jì)大省的廣東，歷來重視改革對經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的助推作用，自2018 年起已圍繞建立健全現(xiàn)代預(yù)算制度先后3 次出臺預(yù)算管理改革文件，于2018 年5 月印發(fā)《關(guān)于深化省級預(yù)算編制執(zhí)行監(jiān)督管理改革的意見》，部署實(shí)施以“明晰權(quán)責(zé)、簡政放權(quán)”為特點(diǎn)的預(yù)算改革。2021年8 月，廣東繼續(xù)出臺《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的實(shí)施方案》，在“放權(quán)”基礎(chǔ)上更加重視和強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)籌”。2022 年，圍繞提高年初預(yù)算到位率、提高資金使用效率，廣東進(jìn)一步深化預(yù)算改革。

汕頭市緊跟省預(yù)算管理改革步伐，2022 年9 月6 日，《汕頭市 人民政府關(guān)于加強(qiáng)統(tǒng)籌進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的實(shí)施意見》（以下簡稱“《實(shí)施意見》”）出臺。汕頭市的預(yù)算管理制度改革有何特點(diǎn)？又是如何一步步推進(jìn)預(yù)算管理工作的？

以深化預(yù)算改革為動力，破解地方財(cái)政管理“難題”

近年來，廣東省把預(yù)算改革作為創(chuàng)造型引領(lǐng)型改革高位推動。繼2021年8 月，在全國率先印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)統(tǒng)籌進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的實(shí)施意見》后，開始部署推進(jìn)全省新一輪預(yù)算管理制度改革。

2022 年起，廣東省圍繞將省級年初預(yù)算到位率由目前的70%努力爭取提高到90%的目標(biāo)，建立以項(xiàng)目為重點(diǎn)的預(yù)算管理模式，促進(jìn)提高預(yù)算執(zhí)行效率和資金使用效益。在預(yù)算管理改革牽引下，預(yù)算績效管理、涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合、財(cái)政“放管服”、政府采購等財(cái)政改革系統(tǒng)集成、協(xié)同高效推進(jìn)。

汕頭市率先將廣東省第二、三輪預(yù)算改革精神一體細(xì)化落實(shí)，出臺相關(guān)改革文件。

汕頭向海而生、因港而興?；仨^去10 年，汕頭經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各項(xiàng)成就可圈可點(diǎn)。

汕頭市統(tǒng)計(jì)局發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，10年間汕頭經(jīng)濟(jì)實(shí)力連年提升，GDP 翻了一番，2013 至2021 年年均增長7.3%；城鄉(xiāng)居民收入水平穩(wěn)步提升，其中2014 至2021 年，汕頭市居民人均可支配收入從17266 元增加到30970 元，突破3 萬元大關(guān)，累計(jì)增長79.4%，7 年間年均增長8.7%。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展是財(cái)政增長的基礎(chǔ)。黨的十八大以來，汕頭財(cái)政實(shí)力進(jìn)一步增強(qiáng)。2013 年一般公共預(yù)算收入突破100 億元大關(guān)，2021 年達(dá)到146.35億元。

有了財(cái)政作為基礎(chǔ)和重要支柱，將錢花在哪里才更有效率？財(cái)政預(yù)算管理的能力水平很大程度上能夠反映一個(gè)地區(qū)的治理水平。

今年以來，汕頭市各級財(cái)政部門全面貫徹黨中央關(guān)于“疫情要防住、經(jīng)濟(jì)要穩(wěn)住、發(fā)展要安全”的要求，聚焦保市場主體、保民生、促投資、促消費(fèi)、擴(kuò)大受惠面等“兩保兩促一擴(kuò)大”，全力打好穩(wěn)經(jīng)濟(jì)大盤“組合拳”，用“真金白銀”助推經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，積極財(cái)政政策效應(yīng)逐步顯現(xiàn)。

記者近日從汕頭市財(cái)政局獲悉，上半年，全市一般公共預(yù)算、政府性基金、國有資本經(jīng)營預(yù)算三本預(yù)算支出超383 億元，同比增長15.3%。

然而，現(xiàn)階段國際環(huán)境依然錯(cuò)綜復(fù)雜，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨“需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱”三重壓力。從微觀層面看，作為一個(gè)地級市，汕頭市在財(cái)政管理方面依然存在一些“堵點(diǎn)”和“痛點(diǎn)”。

一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，財(cái)政收支緊平衡問題較為突出。當(dāng)前及今后一段時(shí)間，汕頭財(cái)政工作開展預(yù)計(jì)將面臨收入統(tǒng)籌力度有限、支出保障需求不減、庫款運(yùn)行壓力漸增、債務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)初現(xiàn)等壓力。

二是謀大事要事能力不強(qiáng)，“先謀事再排錢”觀念未能完全根植。部門對涉及重大政策國計(jì)民生等重點(diǎn)項(xiàng)目的“大錢”重視程度不足，反而將目光關(guān)注在運(yùn)轉(zhuǎn)工作經(jīng)費(fèi)這些“小錢”上，推進(jìn)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)力度有限。

三是預(yù)算編制前瞻性不足，未能充分圍繞重大決策部署重點(diǎn)做好財(cái)力保障。預(yù)算編制仍存在前瞻性不足、預(yù)見性不強(qiáng)、精準(zhǔn)性不夠等特點(diǎn)，圍繞中央重大決策部署以及省、市重點(diǎn)工作做好財(cái)力保障方面仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。

汕頭市預(yù)算管理制度如何通過改革破解難題，通過改革統(tǒng)籌好有限的財(cái)政資金辦好大事要事？提升預(yù)算能力成為改革的關(guān)鍵和突破口。

以“提升預(yù)算能力”為核心，建立大事要事保障機(jī)制

為貫徹落實(shí)廣東省財(cái)政廳印發(fā)的《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的實(shí)施方案》，從去年9 月開始，汕頭市財(cái)政局就開始著手編制預(yù)算管理改革實(shí)施方案。

為使汕頭市出臺的政策更接地氣，也更有實(shí)操性，汕頭市財(cái)政局成立預(yù)算改革專班，經(jīng)過實(shí)地走訪各區(qū)（縣）、與汕頭市直單位座談、有針對性地書面調(diào)研等多種方式開展分析研究后，起草了《實(shí)施意見》，于2022 年8 月25 日經(jīng)第二十四次汕頭市委全面深化改革委員會會議通過。

在財(cái)政預(yù)算管理改革中，預(yù)算能力是政府實(shí)施預(yù)算管理的能力，即能否有效且負(fù)責(zé)任地籌集和使用財(cái)政資金的能力?！秾?shí)施意見》充分結(jié)合汕頭市預(yù)算管理水平不高的現(xiàn)狀，將提升預(yù)算能力作為突破口，提出重點(diǎn)任務(wù)的第一項(xiàng)即“提升資源配置能力，建立大事要事保障機(jī)制”。

《實(shí)施意見》指出：根據(jù)中央、省重大戰(zhàn)略任務(wù)和市重點(diǎn)工作要求，分步編制重點(diǎn)領(lǐng)域市級大事要事清單，并實(shí)行動態(tài)調(diào)整。市直業(yè)務(wù)主管部門要依據(jù)清單逐項(xiàng)細(xì)化具體政策措施，明確優(yōu)先順序、績效目標(biāo)、事權(quán)劃分和具體項(xiàng)目，制定資金保障方案。

“預(yù)算能力，最終表現(xiàn)在大事要事的保障能力上。保障能力依靠保障機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。預(yù)算安排是財(cái)政資源的配置，資源配置能力等同于預(yù)算能力。進(jìn)一步提升預(yù)算能力，是為了辦成大事要事?！敝袊鐣茖W(xué)院財(cái)經(jīng)院副院長楊志勇接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者采訪表示。

在提升預(yù)算能力方面，《實(shí)施意見》強(qiáng)化“數(shù)字財(cái)政”系統(tǒng)的支撐作用?！秾?shí)施意見》指出，加快全市“數(shù)字政府”公共財(cái)政綜合管理平臺建設(shè)和應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制執(zhí)行監(jiān)督以及會計(jì)核算業(yè)務(wù)全流程線上管理，建立上下級財(cái)政、各預(yù)算單位全覆蓋的“數(shù)字財(cái)政”管理系統(tǒng)。

“數(shù)字財(cái)政建設(shè)是廣東財(cái)政現(xiàn)代化建設(shè)的一大亮點(diǎn)。數(shù)字財(cái)政建設(shè)的成就，成為進(jìn)一步提升預(yù)算能力的基礎(chǔ)，在提升預(yù)算能力上作用顯著。數(shù)字財(cái)政建設(shè)可推動預(yù)算管理的系統(tǒng)化，推動預(yù)算管理‘一盤棋’格局形成?！睏钪居抡f。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)副校長馬海濤對汕頭實(shí)施的“數(shù)字財(cái)政”頗為認(rèn)同，他告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者，“以‘?dāng)?shù)字財(cái)政’為支撐，運(yùn)用信息技術(shù)擴(kuò)大預(yù)算管理的半徑，提升財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防控能力，筑牢財(cái)政安全底線，有利于推動形成汕頭市預(yù)算管理‘一盤棋’和‘良性循環(huán)發(fā)展’格局。”

此外，在提升預(yù)算能力方面，《實(shí)施意見》進(jìn)一步明晰市與區(qū)（縣）財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，在財(cái)政體制優(yōu)化上為預(yù)算能力的提升提供支持；強(qiáng)化市與區(qū)（縣）預(yù)算協(xié)同管理；建立財(cái)政部門與業(yè)務(wù)主管部門配合協(xié)作機(jī)制，這些都為預(yù)算能力的進(jìn)一步提升提供了強(qiáng)有力的支持。

以項(xiàng)目管理為重點(diǎn)，推動財(cái)政資金使用效益最大化

項(xiàng)目管理在預(yù)算管理中具有舉足輕重的作用。項(xiàng)目管理的水平，直接決定預(yù)算管理的水平。廣東省政府主要領(lǐng)導(dǎo)多次強(qiáng)調(diào)：“要進(jìn)一步深化預(yù)算改革，堅(jiān)持‘先有項(xiàng)目后有預(yù)算、先有預(yù)算再有執(zhí)行、沒有預(yù)算不得支出’，切實(shí)把錢用在刀刃上，推動財(cái)政資金使用效益最大化?！?/p>

《實(shí)施意見》細(xì)化落實(shí)以項(xiàng)目管理為重點(diǎn)的預(yù)算管理模式要求，提出建立“項(xiàng)目庫”和“資金蓄水池”的對接，預(yù)算資金要優(yōu)先投入到項(xiàng)目成熟度高、投入見效快、投資效益明顯的項(xiàng)目。

馬海濤充分肯定《實(shí)施意見》對項(xiàng)目庫管理模式的探索和創(chuàng)新，“《實(shí)施意見》創(chuàng)新性提出項(xiàng)目漏斗式管理做法，對未入庫的儲備項(xiàng)目提前謀劃和研究論證，對已入庫但成熟度不高的項(xiàng)目實(shí)行跟蹤督辦，對已入庫成熟度高的項(xiàng)目提前研究資金安排，有利于加強(qiáng)儲備項(xiàng)目梯隊(duì)建設(shè)?！?/p>

楊志勇向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示，項(xiàng)目管理是預(yù)算管理的重要內(nèi)容。項(xiàng)目管理質(zhì)量的好壞，直接關(guān)系預(yù)算績效?！邦A(yù)算管理在很大程度上是抓好項(xiàng)目管理。項(xiàng)目是抓手，同時(shí)，一個(gè)又一個(gè)重大項(xiàng)目又是大事要事，項(xiàng)目管理到位，大事要事就得到落實(shí)。”

凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。在楊志勇看來，項(xiàng)目管理首先是做好項(xiàng)目儲備工作，謀劃好項(xiàng)目。項(xiàng)目準(zhǔn)備好了，預(yù)算編制才有基礎(chǔ)，預(yù)算執(zhí)行才可能順利進(jìn)行。

也因如此，項(xiàng)目的謀劃能力至關(guān)重要。“謀劃能力表現(xiàn)為謀劃出來的項(xiàng)目不僅要符合國家治理的要求，要體現(xiàn)公共政策的主張，而且要可落實(shí)?！睏钪居抡f。

對此，《實(shí)施意見》對項(xiàng)目管理有較全面的要求，注重項(xiàng)目管理與既有的預(yù)算管理制度結(jié)合，特別是與中期財(cái)政規(guī)劃的協(xié)調(diào)。

“中期財(cái)政規(guī)劃在實(shí)施中與項(xiàng)目管理關(guān)系密切。項(xiàng)目的儲備與動態(tài)調(diào)整，既是項(xiàng)目管理的內(nèi)容，也是中期財(cái)政規(guī)劃優(yōu)化的要求。《實(shí)施意見》提出試行項(xiàng)目漏斗式管理，就是在讓項(xiàng)目庫得到不斷優(yōu)化?！睏钪居卤硎?。

項(xiàng)目需要資金，資金籌集對項(xiàng)目起支撐作用。沒有資金，項(xiàng)目連啟動都困難；沒有充分的資金，項(xiàng)目啟動之后也可能成為半拉子工程。這對項(xiàng)目支出管理的要求很高。

《實(shí)施意見》對項(xiàng)目支出控制也作出了相應(yīng)規(guī)定。例如，項(xiàng)目所需的新增支出達(dá)到一定規(guī)模的，預(yù)算申報(bào)前報(bào)分管市領(lǐng)導(dǎo)審批。

“在項(xiàng)目準(zhǔn)備中，財(cái)政部門的作用要充分發(fā)揮，同時(shí)還要發(fā)揮各部門的作用，做好專業(yè)管理工作，確保所進(jìn)行的項(xiàng)目是各部門事業(yè)發(fā)展所需項(xiàng)目。”楊志勇表示。

但是，政府可支配財(cái)力是有限的，財(cái)政支出規(guī)模是一定的，這就意味著，可用于項(xiàng)目的支出有總量限制。而項(xiàng)目管理要求合理配置預(yù)算資金。對此，《實(shí)施意見》要求建立預(yù)算安排與項(xiàng)目儲備情況、預(yù)算執(zhí)行情況、審計(jì)反映問題、績效評價(jià)結(jié)果、事前績效評估結(jié)果掛鉤的“五掛鉤”工作機(jī)制。

“預(yù)算安排不是預(yù)算工作的終結(jié)?！秾?shí)施意見》提出預(yù)算安排的‘五掛鉤’工作機(jī)制體現(xiàn)激勵(lì)約束機(jī)制的要求。而《實(shí)施意見》對預(yù)算編制還有程序約束，比如 ‘三重一大’（即重大事項(xiàng)決策、重要干部任免、重大項(xiàng)目投資決策和大額資金使用事項(xiàng)）的集體決策規(guī)定要求?！秾?shí)施意見》指出，各單位要規(guī)范預(yù)算編制、資金分配和調(diào)劑等決策程序，嚴(yán)格執(zhí)行‘三重一大’事項(xiàng)集體決策規(guī)定，避免資金分配隨意性，防范資金管理決策風(fēng)險(xiǎn)。”楊志勇說。

此外，為進(jìn)一步提升項(xiàng)目管理水平，《實(shí)施意見》要求“深入推進(jìn)零基預(yù)算改革”，提出預(yù)算安排要取消以往年度預(yù)算基數(shù)，取消支出與收入掛鉤，打破基數(shù)概念和支出固化格局，對原有專項(xiàng)資金進(jìn)行清理整合，改變“基數(shù)+增長”的預(yù)算安排模式。

實(shí)施零基預(yù)算，在楊志勇看來，意味著預(yù)算安排模式的變化。

“零基預(yù)算是支出理念的突破，是預(yù)算編制理念的更新。零基預(yù)算并不影響預(yù)算單位合理項(xiàng)目的推進(jìn)，但必然會突破既得利益的約束，實(shí)施難度很大。《實(shí)施意見》的要求充分說明汕頭預(yù)算改革的勇氣，是在‘吃螃蟹’，是在啃‘硬骨頭’，是在做多年想做卻一直未能充分做到的事。”楊志勇告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者，“關(guān)于零基預(yù)算，準(zhǔn)確的理解是，只要項(xiàng)目有實(shí)施的必要，就仍有推進(jìn)的可能，改變的是，一個(gè)預(yù)算單位不能將過去花錢當(dāng)作現(xiàn)在繼續(xù)花錢的理由，不能過去花了多少，現(xiàn)在還要花多少?！?/p>

建立資金“蓄水池”，提升財(cái)力統(tǒng)籌能力

《實(shí)施意見》提出的第二項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，即“提升財(cái)力統(tǒng)籌能力，提高政府性資產(chǎn)資源利用效率”。

財(cái)力統(tǒng)籌，說白了，就是要挖掘財(cái)政收入潛力，而稅收收入在財(cái)政收入中排第一位，稅收征管的重要性不言而喻。

關(guān)于稅收征管，《實(shí)施意見》要求“提升稅收征管效能”，提出堅(jiān)持依法依規(guī)征稅收費(fèi)，不折不扣落實(shí)好各項(xiàng)減稅降費(fèi)政策。加快建立健全綜合治稅體系，依托大數(shù)據(jù)智能化應(yīng)用，深入推進(jìn)地方稅種協(xié)同治稅，實(shí)現(xiàn)稅收應(yīng)收盡收。建立健全以“信用+風(fēng)險(xiǎn)”為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管體制，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域稅收風(fēng)險(xiǎn)防控和監(jiān)管。

《實(shí)施意見》提出以建設(shè)“資金蓄水池”為載體，提升財(cái)力統(tǒng)籌能力。通過建設(shè)“資金蓄水池”，統(tǒng)籌各類資金資產(chǎn)資源，強(qiáng)化國有企業(yè)和政策性基金履行政策性出資責(zé)任，多渠道通過市場化方式依法合規(guī)籌集重大項(xiàng)目建設(shè)資金。

“這不僅僅是財(cái)政部門直接支配資金發(fā)揮作用，而且要求強(qiáng)化國有企業(yè)政策性基金的政策性出資責(zé)任。”楊志勇表示。

統(tǒng)籌財(cái)力，不僅表現(xiàn)在資金統(tǒng)籌上，還包括國有資產(chǎn)的統(tǒng)籌?！秾?shí)施意見》要求“推動盤活存量資產(chǎn)資源”。

“這首先涉及土地出讓收入的可延續(xù)性，讓資源儲備兌現(xiàn)為財(cái)政收入；其次是通過建立財(cái)政資金‘三項(xiàng)清理’制度，盤活各類資金；最后是探索建立公物倉，推進(jìn)國有資產(chǎn)跨部門共享共用?！睏钪居孪颉吨袊?jīng)濟(jì)周刊》記者分析。

關(guān)于提高政府性資產(chǎn)資源利用效率，《實(shí)施意見》要求“加強(qiáng)政府性資源統(tǒng)籌管理”。

“這涉及政府性資源的方方面面，包括依托行政權(quán)力、國有資源（資產(chǎn)）獲取的收入以及特許經(jīng)營權(quán)拍賣收入、收費(fèi)基金、國有資本收益、市屬國有資產(chǎn)資源存量的盤活收益等，從多方面保證‘資金蓄水池’的資金來源。”楊志勇說。

統(tǒng)籌上來的財(cái)力需要有效利用，就必須準(zhǔn)確定位財(cái)政資金投入領(lǐng)域?！秾?shí)施意見》對此作了專門規(guī)定，明確規(guī)定對經(jīng)營性領(lǐng)域和項(xiàng)目，財(cái)政資金原則上不直接投入。

馬海濤認(rèn)為，《實(shí)施意見》的頒布實(shí)施，進(jìn)一步推動預(yù)算管理改革向縱深發(fā)展，發(fā)揮“牽一發(fā)而動全身”的效應(yīng)，通過改革創(chuàng)新引領(lǐng)財(cái)政事業(yè)發(fā)展，為落實(shí)中央重大決策部署和省、市重點(diǎn)工作任務(wù)提供有力的財(cái)政保障。