蔣云福，趙晨暉，謝 立，孫 博

（1.成都市污染源監(jiān)測中心蒲江監(jiān)測站，四川 成都 611630；2.成都市環(huán)境科學學會，四川 成都 610042；3.成都市環(huán)境應急指揮保障中心，四川 成都 610011；4.成都市石油化學工業(yè)園區(qū)監(jiān)測站，四川 成都 611939）

推進環(huán)境治理體系和治理能力現代化是實現人與自然和諧共生的重要舉措，是《生態(tài)文明體制改革總體方案》八項制度之一，是深入落實習近平生態(tài)文明思想的具體體現[1]。2020年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于構建現代環(huán)境治理體系的指導意見》[2]，以推進環(huán)境治理體系和治理能力現代化為目標，建立健全領導責任體系、企業(yè)責任體系、全民行動體系等七大體系，形成各類環(huán)境治理主體責任有效落實的環(huán)境治理體系，為推動生態(tài)環(huán)境根本好轉、建設美麗中國提供有力的制度保障[3]。

1 環(huán)境治理的基本特征

1.1 環(huán)境治理主體的多元性

環(huán)境問題行為主體的普遍性決定了環(huán)境治理主體的多元性[4]，所以需要政府、企業(yè)、社會、公眾等各類主體共同參與環(huán)境治理。政府治理要強化環(huán)境公共服務能力，將原來政府獨自承擔的、適合地方政府承擔、市場化和社會自我管理的職能下放、轉移給適合的主體，形成政府、企業(yè)、社會和公眾多元參與的環(huán)境治理主體結構。

1.2 環(huán)境治理內容的公共性

環(huán)境是一種公共資源，環(huán)境治理事關社會公共事務和集體利益，具有民生必需性和社會公益性，需要通過協(xié)商民主、橫向協(xié)作、上下互動和區(qū)域協(xié)調等方式形成社會共識，籌集和調動社會資源來滿足社會公共需要，其根本任務是保障大多數人的大利益[5]。

1.3 環(huán)境治理對象的參與性

由于環(huán)境問題的多樣性和治理主體的多元性，環(huán)境治理需重視公眾參與工作機制建設，強調各種管理對象的參與度，以求在生態(tài)環(huán)境治理體系內構建一個自組織網絡，以增強系統(tǒng)內部的組織性、整體性和自主性[6]。充分發(fā)揮治理對象的積極性和主動性，參與環(huán)境治理，環(huán)境治理的主體責任部門需真正地、深入地與治理對象溝通，提升環(huán)境治理的社會效益和經濟效益。

1.4 環(huán)境治理過程的互動性

由于環(huán)境問題自身的復雜性、整體性、跨領域性和跨界性，以及現代政府以“部門”責任為基礎管理模式，使得部門化分割的行政系統(tǒng)與環(huán)境問題的整體性相互矛盾[7]。為了解決這種矛盾，就需要各利益相關方充分溝通協(xié)商，在求同存異原則下，達成采取行動的共識，通過橫向協(xié)作、上下互動和區(qū)域協(xié)同的互動方式，達到環(huán)境治理的目的，實現公共利益最大化。

1.5 環(huán)境治理機制的復合性

由于環(huán)境治理主體的多元性、治理過程的互動性、治理對象的參與性、治理內容的公共性以及治理手段的多樣性，因此需要建立包含行政機制、市場機制和社會機制在內的復合機制，形成上下聯動、條塊協(xié)同、運轉順暢、互動有效的復合組織機制[8-9]。

1.6 環(huán)境治理手段的多樣性

由于環(huán)境問題產生原因多面性和治理主體的多元性，政府在履行公共管理職能時，要綜合運用法規(guī)、行政、經濟、道德、教育、協(xié)商等多種手段，不斷提高管理效率。在環(huán)境治理中，既要發(fā)揮法律、政策等的強制作用，也體現文化、價值觀、生活風俗等非正式制度的作用[10]。

2 提升環(huán)境治理能力的主要問題

2.1 企業(yè)主體責任意識不強

近年來我國出臺了一套完整的環(huán)境保護法律制度體系，加之中央生態(tài)環(huán)境保護督察和省級例行督察的常態(tài)化，不少企業(yè)的整體環(huán)境保護意識得到了顯著提高，但個別企業(yè)環(huán)保主體責任落實不到位，污染物治理關心不夠，偷排偷放還時有發(fā)生；有的建廠辦企只看中經濟效益，環(huán)境治理資金投入不足、環(huán)保設備運維不及時、維修不到位時有發(fā)生[11-12]；部分企業(yè)生產服務綠色意識不足，信息公開力度不夠，生產者責任延伸制度落實不到位。需要進一步強化企業(yè)落實主體責任。

2.2 社會公眾參與不足

生態(tài)環(huán)境治理過程中，一些公眾對生態(tài)環(huán)境的治理也會懷著“事不關己，高高掛起”的心態(tài)，他們往往被動參與，主動參與意識不足。公眾參與過程中存在重視個人目標、忽視公共長遠利益，公眾之間缺乏合作，對抗性較強，消弱了社會公眾與公眾之間、與政府之間的信任關系[13]；政府宣傳和對群眾的正向激勵仍有所不足，各類社會團體需形成更大合力，積極提高公民環(huán)保素養(yǎng)、踐行綠色生活方式的積極性。

2.3 環(huán)境監(jiān)管精準度不夠

盡管近幾年污染源管理取得一定成效，但部分政策仍沒有完全改革到位，尚未建立對排污許可執(zhí)行情況的監(jiān)管技術體系，排污許可制度沒有落實到位；環(huán)評與排污許可分類管理類別不盡一致，分級管理尚沒有實現深度融合，環(huán)評技術導則和排污許可技術規(guī)范存在差異，制度之間有機銜接不到位；行政管理、環(huán)境監(jiān)測與執(zhí)法部門存在信息不對稱、聯動機制不健全，監(jiān)督執(zhí)法聯動合力不夠，尤其是“測管協(xié)同”方面效能發(fā)揮不暢，在以監(jiān)測數據為支撐的排污許可監(jiān)管執(zhí)法方面缺乏有力保障；環(huán)境監(jiān)管者的激勵約束機制尚不完善，司法、公眾監(jiān)督不足，一些地方在推動實現污染防治目標的過程中存在“層層加碼”“一刀切”等現象[14]；監(jiān)測能力有待持續(xù)加強，執(zhí)法威懾力仍顯不足，基層環(huán)境治理水平有限，溫室氣體排放源管理措施缺位。

2.4 治理市場缺乏有效規(guī)范

環(huán)保企業(yè)發(fā)行綠色債券政策支持力度不足，相關部門激勵商業(yè)銀行發(fā)行中小型環(huán)保企業(yè)債券、降低綠色債券融資成本的配套政策不到位；一些地方為了扶植本地環(huán)保產業(yè)，對環(huán)保市場進行人為分割，筑起市場壁壘；環(huán)境領域PPP項目具有初始投資金額大、建設周期長的特點，中小企業(yè)無資產抵押，融資擔保能力不足，企業(yè)融資成本高；環(huán)保產業(yè)出現的惡性競爭趨勢，出現低價成本價中標現象，加大了環(huán)保設施達標運營風險[15]；“放管服”改革有待深入，企業(yè)幫扶需要更加精準，對第三方的監(jiān)管需要強化，市場平臺活力還不夠，本地品牌尚未形成優(yōu)勢，如何實現生態(tài)價值轉化還有待進一步探索。

3 新形勢下生態(tài)環(huán)境治理體系現代化的對策建議

3.1 建立健全省、市、縣生態(tài)環(huán)境治理機制

建議承擔生態(tài)環(huán)境保護職責的省直有關部門，針對生態(tài)環(huán)境治理制定專項實施方案和配套政策，定期將本行業(yè)及有關的突出生態(tài)環(huán)境問題交由各市（州），并做好跟蹤督辦、服務指導；對市和縣（區(qū)）兩級負有生態(tài)環(huán)境保護重要職責的部門及國有企業(yè)，要求機構和人員明確承擔生態(tài)環(huán)境保護工作；完善省、市、縣和鄉(xiāng)四級全覆蓋的生態(tài)環(huán)境狀況報告制度，強化相關議事協(xié)調機構在環(huán)境治理統(tǒng)籌協(xié)調、督促落實方面的職能作用；探索排污許可證與環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境管理聯動監(jiān)管，建立排污許可與環(huán)評的統(tǒng)一受理、同步辦理機制，建立與排污許可相銜接的污染源信息定期更新機制。

3.2 深化生態(tài)環(huán)境保護督察

建議在長江流域和黃河流域實施生態(tài)環(huán)境保護專項督察，建立黃河流域、長江流域生態(tài)保護行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法聯動協(xié)作機制，將省督作為央督的延伸和補充，完善預警督辦、驗收銷號和約談問責等制度流程，健全環(huán)保督察問題整改推進機制；加強環(huán)保督察與人大法律監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、環(huán)境資源審計監(jiān)督等工作的銜接配合，建立領導包案整改和第三方整改監(jiān)督評估等機制；建立健全重大生態(tài)環(huán)境保護督察問題向紀檢監(jiān)察機關移送線索機制，探索建立容錯糾錯機制。

3.3 推進生產服務綠色化

建議在綠色技術銀行下設立綠色產業(yè)中心，建立生產綠色技術產權交易服務平臺，推行綠色生產行業(yè)標準，推進高質量綠色產業(yè)試點示范；積極推廣綠色供應鏈管理試點，推動綠色工廠、綠色園區(qū)、綠色產品和綠色供應鏈等創(chuàng)建，推進綠色供應鏈管理機制建設；加大綠色原輔材料推廣力度，創(chuàng)新“互聯網+”再生資源回收利用模式，加快廢棄物綜合利用，探索建立廢棄物品規(guī)范回收與循環(huán)利用制度，構建綠色再生產品消費激勵機制。

3.4 提高企業(yè)治污能力

探索建立“政府補貼+第三方治理+稅收優(yōu)惠”聯動機制，推動重點行業(yè)企業(yè)治污設施更新換代；在工業(yè)園區(qū)內探索推行環(huán)保管家、環(huán)境顧問服務，對企業(yè)治污設施推行統(tǒng)一的第三方運維服務；對重點污染源和主要行業(yè)領域實行全面排查、滾動治理，對重點排污單位進行污染排放監(jiān)測與用能監(jiān)控聯動試點；對土壤污染重點監(jiān)管單位進行土壤和地下水監(jiān)測；探索推進“保險+服務”的環(huán)境污染責任保險模式；對在法定要求基礎上進一步減少污染物排放的企業(yè)，建議在財政補貼、稅收優(yōu)惠等方面予以鼓勵和支持。在條件成熟的地方推進電量監(jiān)控、異味評價監(jiān)測、固體廢物流轉過程監(jiān)控、有毒有害氣體環(huán)境風險預警監(jiān)測、高空繚望監(jiān)控等硬件設施建設。

3.5 加強社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督

完善生態(tài)環(huán)境違法行為群眾有獎舉報機制，實現“12369”與“12345”互聯互通，聘請生態(tài)環(huán)境保護社會監(jiān)督員，設立有獎舉報基金；完善生態(tài)環(huán)境問題信訪舉報辦理機制，建立公眾監(jiān)督、對話協(xié)作和舉報反饋機制，實現一網通辦；建立環(huán)境信訪下基層和定期回訪制度，重大環(huán)境信訪問題部門聯動機制，監(jiān)控數據及信訪、舉報、輿情反映問題的處置后督查機制；完善省市縣鄉(xiāng)和重點村五級環(huán)境信訪信息收集網絡體系，完善環(huán)境糾紛調處化解機制；探索建立生態(tài)環(huán)境保護新聞發(fā)言人制度，設立地市級新聞發(fā)言人。

3.6 完善地方環(huán)保法規(guī)和地方環(huán)保標準

鼓勵地方政府在大氣、水、土和機動車尾氣污染防治，生態(tài)保護和河道管理等多方面，制定或修訂生態(tài)環(huán)境保護有關的地方性法規(guī)、規(guī)章；發(fā)布廢礦渣資源利用地方標準，制定綠色建材產品認證實施方案，鼓勵支持建材企業(yè)進行綠色認證；研究制定農村生活污水綜合利用等相關排放標準，健全標準實施信息反饋和評估機制，制定環(huán)境影響后評價、排污口規(guī)范化管理等技術規(guī)范。

3.7 完善金融扶持 加強財稅支持

加強中央環(huán)保投資項目儲備庫建設，完善生態(tài)環(huán)境領域項目儲備機制，探索建立城市環(huán)境質量改善獎懲機制；嚴格落實環(huán)境保護專用設備和第三方環(huán)境污染治理企業(yè)所得稅，污水污泥與垃圾處理等資源利用產品增值稅的優(yōu)惠政策；完善生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理和使用制度；建立環(huán)境資源交易平臺，探索制定碳排放權、排污權、用能權、水權等交易機制和排放權交易融資抵押；支持符合條件的綠色企業(yè)上市和再融資，實施綠色債券貼息和綠色產業(yè)企業(yè)發(fā)行上市獎勵等政策。

3.8 加強科技創(chuàng)新 提升服務質量

完善環(huán)保技術幫扶機制，對重大項目落實“一企一策”；加強生態(tài)環(huán)境智庫建設，加強環(huán)保技術評價工作；鼓勵科研機構、高等院校和環(huán)保企業(yè)建立合作機制，聯合進行關鍵性技術研究；將生態(tài)環(huán)境保護領域關鍵技術攻關項目、重大原始創(chuàng)新項目、重大技術創(chuàng)新引導，以及產業(yè)化項目及重大創(chuàng)新平臺納入省級重大科技創(chuàng)新項目支持范圍。

3.9 強化環(huán)境治理能力建設

建議充分運用區(qū)塊鏈、大數據和云計算等數值化技術，將各類生態(tài)環(huán)境數據、企業(yè)用水和用能，環(huán)境信訪投訴、環(huán)境衛(wèi)生管理等數據匯聚共享，打造生態(tài)環(huán)境大數據監(jiān)管平臺，實現生態(tài)環(huán)境領域“一屏觀天下、一網管全城”；以區(qū)域和流域為中心，加強有關生態(tài)環(huán)境大數據與工商法人、環(huán)保稅、信用積分和綠色金融的銜接，提升區(qū)域流域精準化治理；建立健全資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警機制，設置生態(tài)質量監(jiān)測站點，強化重要生態(tài)空間的監(jiān)控監(jiān)管；健全企業(yè)環(huán)境風險隱患排查治理長效機制，建立環(huán)境安全臺賬；以執(zhí)行污染源“雙隨機、一公開”為基礎，推進“互聯網+執(zhí)法”等環(huán)境監(jiān)管制度建設，建立重點監(jiān)管、信用監(jiān)管為補充的新型監(jiān)管機制；建立“企業(yè)服務日”“生態(tài)環(huán)保觀察員”等制度，大力推進非現場執(zhí)法，加強智能監(jiān)控和大數據監(jiān)控。

4 結語

推進國家治理體系和治理能力現代化，是我國的重大戰(zhàn)略部署，而生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現代化是我國治理體系的重要組成部分[16]。生態(tài)環(huán)境治理制度建設，需要建立健全生態(tài)環(huán)境質量預測預報體系，加快提升生態(tài)環(huán)境綜合治理能力，為生態(tài)環(huán)境治理、環(huán)境質量大數據分析、環(huán)境應急管理和智慧環(huán)境監(jiān)管等提供技術支持和參考依據。