曹曉凡

（河北環(huán)境工程學(xué)院 / 河北省農(nóng)業(yè)生態(tài)安全重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室, 河北 秦皇島 066102）

我國是世界草原大國[1]。全國有草原面積近4 億hm2，占全球草原面積的12%，占我國國土面積的41.7%[2]， 雖然我國的草原立法蓬勃發(fā)展，但仍然不能滿足生態(tài)文明建設(shè)的需要。國家層面的《草原法》亟需修改，草原地方立法由于歷史的原因也存在各種各樣的問題，本研究旨在系統(tǒng)分析這些問題，以期為即將啟動(dòng)的草原法律法規(guī)體系的修改完善提供參考。本研究所依據(jù)的基礎(chǔ)材料來自于中國人大網(wǎng)的“國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫”和北大法寶，并結(jié)合地方各立法機(jī)關(guān)的官方網(wǎng)站進(jìn)行確認(rèn)。

1 我國草原地方立法現(xiàn)狀

截至2022 年1 月21 日，我國現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、單行條例(含變通規(guī)定)共60 部。

1.1 我國草原地方立法形式分析

根據(jù)《立法法》的規(guī)定，我國地方立法形式包括地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、地方政府規(guī)章。其中，地方性法規(guī)的立法主體包括兩大類：一是省級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)；二是設(shè)區(qū)的市級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)。自治條例、單行條例的立法主體是民族自治地方(自治區(qū)、自治州、自治縣)的人民代表大會(huì)。地方政府規(guī)章的立法主體是省級(jí)和設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府。我國60 部草原地方法律文件中，包括24 部地方性法規(guī)、11 部地方政府規(guī)章、23 部單行條例和2 個(gè)變通規(guī)定。

1.2 我國草原地方立法時(shí)空分布

1.2.1 我國草原地方立法時(shí)間分布

從我國草原地方立法的時(shí)間分布來看，60 部現(xiàn)行有效的地方草原法律文件中，最早的是1996 年4月11 日表決通過、1997 年11 月25 日起施行的《甘肅省甘南藏族自治州草原防火條例》，最新的是2021年11 月1 日起施行的《塞罕壩森林草原防火條例》。

《草原法》于2002 年12 月28 日經(jīng)第九屆全國人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議修訂后的第1 年，各地并未進(jìn)行草原地方立法。2004 年只有《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原管理?xiàng)l例》進(jìn)行了修訂；2005 年，四川通過了《四川省〈中華人民共和國草原法〉實(shí)施辦法》、寧夏修訂了《寧夏回族自治區(qū)草原管理?xiàng)l例》；2006 年，我國草原地方立法出現(xiàn)一個(gè)小高峰，共有6 部。沉寂了兩年之后，《草原防火條例》自2009 年1 月1 日起施行，加上《草原法》于2009 年8 月27 日進(jìn)行了第1 次修正的綜合影響，我國草原地方立法進(jìn)入活躍期?？傮w來看，2009 年至2021 年，表決通過、修訂或者修正的地方法律文件高達(dá)45 部，占總數(shù)的75%。2020 年獨(dú)占9 部，達(dá)到頂峰(圖1)。

圖1 我國草原地方立法的時(shí)間分布圖Figure 1 Time distribution map of grassland local legislation in China

1.2.2 我國草原地方立法空間分布

內(nèi)蒙古自治區(qū)、四川省、西藏自治區(qū)、甘肅省、青海省、新疆維吾爾自治區(qū)的草原面積約為2.93 億hm2，占全國草原總面積的75%。這上述六大牧區(qū)省份的草原地方立法也最為活躍，共47 部，占總數(shù)的78.33%。其中，甘肅省最多， 高達(dá)12 部；內(nèi)蒙古自治區(qū)和四川省緊隨其后，分別 為10 部和9 部(圖2)。

圖2 我國草原地方立法空間分布圖Figure 2 Spatial distribution map of grassland local legislation in China

1.3 我國草原地方立法內(nèi)容分析

從我國草原地方立法的內(nèi)容來看，60 部現(xiàn)行有效的地方草原法律文件中，關(guān)于草原管理方面的最多，有36 部(含兩個(gè)變通規(guī)定)，占總數(shù)的60%；關(guān)于草原防火方面的有13 部，占總數(shù)的22%；關(guān)于禁牧、休牧和草畜平衡的有4 部，分別為《赤峰市禁牧休牧和草畜平衡條例》、《黔西南布依族苗族自治州草地生態(tài)畜牧業(yè)發(fā)展條例》、《甘肅省草原禁牧辦法》和《甘肅省草畜平衡管理辦法》；關(guān)于草原野生植物方面的有3 部，分別為《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原野生植物采集收購管理辦法》、《西藏自治區(qū)冬蟲夏草采集管理暫行辦法》和《西藏自治區(qū)冬蟲夏草交易管理暫行辦法》；關(guān)于草原承包方面的有4 部，分別為《四川省草原承包辦法》、《甘肅省甘南藏族自治州草場爭議調(diào)解處理辦法》、《青海省草原承包辦法》和《青海省草原承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》。

2 我國草原地方立法實(shí)踐存在的主要問題

2.1 重復(fù)立法問題突出

通過對(duì)我國60 部現(xiàn)行有效的地方草原法律文本的查閱發(fā)現(xiàn)，“抄襲痕跡”明顯，存在比較突出的重復(fù)立法問題，具體表現(xiàn)為：1)原文照抄上位法的規(guī)定，既包括整個(gè)條文的照抄，又包括個(gè)別款、項(xiàng)的照抄，還包括拆分式的照抄[3-5]。比如《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原管理?xiàng)l例》第十條、《陜西省實(shí)施〈中華人民共和國草原法〉辦法》第十三條和《青海省實(shí)施〈中華人民共和國草原法〉辦法》第十三條等條文就是照抄了《草原法》第十三條關(guān)于草原承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)定，其中《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第六條又照抄了《草原法》第十三條和《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原管理?xiàng)l例》第十條關(guān)于草原承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)定。又如《甘肅省天祝藏族自治縣草原條例》第十八條與第十九條、《寧夏回族自治區(qū)草原管理?xiàng)l例》第二十八條等條文照抄了《草原法》第四十二條關(guān)于基本草原保護(hù)制度的規(guī)定。2)原文照抄其他地區(qū)同一位階的條文。比如《涼山彝族自治州森林草原防滅火條例》第三條和《甘孜藏族自治州森林草原防滅火條例》第三條關(guān)于森林草原防滅火工作方針和原則的規(guī)定完全一樣。3) 框架結(jié)構(gòu)的照抄?！秲?nèi)蒙古自治區(qū)草原管理?xiàng)l例》、《青海省實(shí)施〈中華人民共和國草原法〉辦法》和《寧夏回族自治區(qū)草原管理?xiàng)l例》等地方草原法律文本照抄了《草原法》框架結(jié)構(gòu)，還有一些地方草原法律文本對(duì)《草原法》的篇章進(jìn)行了拆分或者合并，如《陜西省實(shí)施〈中華人民共和國草原法〉辦法》第三章將《草原法》第三章和第四章合并為“草原規(guī)劃與建設(shè)”，《西藏自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國草原法〉辦法》第五章將《草原法》第五章和第六章合并為“草原利用和保護(hù)”，《甘肅省甘南藏族自治州草原管理辦法》第五章將《草原法》第四章和第五章合并為“草原建設(shè)和利用”等。另外，關(guān)于草原防火方面的13 部地方法律文本均基本照抄了《草原防火條例》的框架結(jié)構(gòu)。

2.2 越權(quán)立法現(xiàn)象常見

關(guān)于基本草原保護(hù)制度，《草原法》第四十二條采用列舉的方法規(guī)定了應(yīng)當(dāng)劃為基本草原的草原，并對(duì)其實(shí)施嚴(yán)格管理?！恫菰ā返谒氖l第一款第七項(xiàng)進(jìn)行了兜底規(guī)定，即“國務(wù)院規(guī)定應(yīng)當(dāng)劃為基本草原的其他草原”。實(shí)行基本草原保護(hù)制度的要點(diǎn)是對(duì)建設(shè)征用、使用、開墾和各種形式的占用草原，以國家法律為保證實(shí)行更加嚴(yán)格的審批制度[6]。而《寧夏回族自治區(qū)草原管理?xiàng)l例》第二十八條第一款第七項(xiàng)進(jìn)行的兜底規(guī)定則為“國務(wù)院和自治區(qū)人民政府規(guī)定應(yīng)當(dāng)劃為基本草原的其他草原。”《甘肅省天祝藏族自治縣草原條例》第十九條第六項(xiàng)更是規(guī)定為“國家和自治縣規(guī)定應(yīng)當(dāng)劃為基本草原的其他草原?！憋@然，上述規(guī)定屬于越權(quán)立法?！恫菰ā返谒氖l第二款明確規(guī)定：“基本草原的保護(hù)管理辦法，由國務(wù)院制定?！睋?jù)此，應(yīng)由國務(wù)院通過制定關(guān)于基本草原保護(hù)的行政法規(guī)來加強(qiáng)對(duì)基本草原的保護(hù)。《內(nèi)蒙古自治區(qū)基本草原保護(hù)條例》應(yīng)屬越權(quán)立法。

另外，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，地方立法不得超越法律條文。如果上位法規(guī)定了某類違法行為，但未規(guī)定處罰的，地方立法能否增加規(guī)定處罰？如果法律對(duì)地方立法規(guī)定相應(yīng)處罰作出明確授權(quán)的，地方立法可規(guī)定。除此之外，地方立法原則上不應(yīng)增加處罰?！恫菰ā返谒氖鍡l規(guī)定了實(shí)行草畜平衡制度、防止超載過牧，但《草原法》并未規(guī)定相應(yīng)的糾正或者處罰措施，而是在第七十三條授權(quán)省級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)對(duì)此進(jìn)行立法。比如《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原管理?xiàng)l例》第四十六條就根據(jù)《草原法》的授權(quán)對(duì)超載放牧的違法行為，規(guī)定了警告、每個(gè)超載羊單位30 元的罰款的行政處罰措施，同時(shí)規(guī)定了限期改正的行政命令措施[7]。但并未獲得授權(quán)的赤峰市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)卻在《赤峰市禁牧休牧和草畜平衡條例》第二十條對(duì)在草畜平衡區(qū)域內(nèi)超載放牧的違法行為規(guī)定了警告、責(zé)令改正，逾期未改正的，處以每個(gè)超載羊單位100 元的罰款的行政處罰措施，同時(shí)規(guī)定了責(zé)令改正的行政命令措施。

2.3 未充分發(fā)揮填補(bǔ)立法功能

地方立法的特性之一是具有地方性，也就是應(yīng)適應(yīng)地方的實(shí)際情況，解決本行政區(qū)域的實(shí)際問題[8]。況且國家層面的立法不足以解決地方的特殊問題，迫切需要地方立法予以彌補(bǔ)。但是，地方立法普遍存在立法人員缺乏、素質(zhì)差異大、法律專業(yè)人員缺乏等[3-4]，導(dǎo)致地方立法質(zhì)量參差不齊，并未充分發(fā)揮填補(bǔ)立法功能。

比如《草原法》第七十三條授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)對(duì)違反《草原法》有關(guān)草畜平衡制度的規(guī)定，超載放牧的糾正或者處罰措施。但是遼寧省、云南省人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)截至2021 年10 月21 日并未就此作出規(guī)定，貴州省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)曾于1986 年制定《貴州省實(shí)施〈中華人民共和國草原法〉暫行辦法》(2010 年廢止)，也未就此作出規(guī)定。

2.4 地方立法進(jìn)度緩慢

《草原法》于1985 年通過后，共歷經(jīng)了1 次修訂(2002 年)和3 次修正(2009 年、2013 年、2021 年)。2002 年以后從未修改過的地方草原法律文本有《鄂溫克族自治旗草原管理?xiàng)l例》(2001 年11 月21 日起施行，2022 年廢止)、《吉林省草原管理?xiàng)l例》(1987 年通過，1997 年修正)等。2009 年以后從未修改過的有《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原管理?xiàng)l例》(2004 年修訂)、《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》(1998 年通過，2006 年修正)、《四川省〈中華人民共和國草原法〉實(shí)施辦法》(2006 年1 月1 日起施行) 等。2013 年以后從未修改過的《豐寧滿族自治縣草地管理?xiàng)l例》(1996 年通過，2011 年修正)、《甘肅省天祝藏族自治縣草原條例》(1994 年通過，1999 年修正，2012 年修訂)等。草原地方立法跟不上《草原法》的修改節(jié)奏，修改進(jìn)度緩慢。一方面說明地方立法機(jī)關(guān)未充分重視草原立法工作，另一方面說明部分地方草原立法質(zhì)量堪憂，可操作性較差，并未得到徹底執(zhí)行，導(dǎo)致執(zhí)法需求不迫切。反觀那些對(duì)草原法規(guī)進(jìn)行了及時(shí)修改的地方，就較好地解決了下位法與上位法沖突的問題。

2.5 立法權(quán)限模糊

地方立法普遍存在立法權(quán)限界限不清問題，主要表現(xiàn)為兩方面：一是設(shè)區(qū)的市級(jí)民族區(qū)域自治地方享有的一般地方立法權(quán)和民族自治立法權(quán)界限不清；二是設(shè)區(qū)的市級(jí)地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章制定權(quán)界限不清。具體來講，同樣是民族區(qū)域自治地方，一方面是就同一立法事項(xiàng)，有的地方制定地方性法規(guī)，有的地方則制定單行條例。如涼山彝族自治州和阿壩藏族羌族自治州均進(jìn)行了關(guān)于森林草原防滅火方面的地方立法。但涼山彝族自治州是以地方性法規(guī)的形式制定的《涼山彝族自治州森林草原防滅火條例》，而阿壩藏族羌族自治州則是以單行條例的形式制定的《阿壩藏族羌族自治州森林草原防滅火條例》。另一方面，就相同立法事項(xiàng)，有的地方制定地方性法規(guī)，有的地方制定地方政府規(guī)章，有的地方則是同時(shí)制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。例如，為貫徹《草原法》，很多省、自治區(qū)都進(jìn)行了地方立法。如《吉林省草原管理?xiàng)l例》、《黑龍江省草原條例》、《四川省〈中華人民共和國草原法〉實(shí)施辦法》、《西藏自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國草原法〉辦法》、《甘肅省草原條例》、《青海省實(shí)施〈中華人民共和國草原法〉辦法》、《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國草原法〉辦法》是以地方性法規(guī)的形式制定的，《遼寧省草原管理實(shí)施辦法》是以地方政府規(guī)章的形式制定的，而內(nèi)蒙古則同時(shí)制定了作為地方性法規(guī)的《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原管理?xiàng)l例》和作為地方政府規(guī)章的《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》。各地混淆使用民族區(qū)域自治地方立法權(quán)和地方一般立法權(quán)、地方性法規(guī)制定權(quán)和地方政府規(guī)章制定權(quán)的癥結(jié)源于《立法法》等法律授權(quán)的模糊性，但2015 年《立法法》的修改仍未妥善解決地方立法權(quán)限界分問題[4]。

3 我國草原地方立法的若干建議

3.1 及時(shí)修訂《草原法》，為草原地方立法提供立法依據(jù)

《草原法》于1985 年通過后，雖然歷經(jīng)2002 年1 次修訂、2009 年第1 次修正、2013 年第2 次修正、2021 年第3 次修正，但仍與當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)要求不相適應(yīng)，亟需進(jìn)行全面修訂完善[9]。

《草原法》在草原保護(hù)方面發(fā)揮了重要的作用，但也應(yīng)該清醒的認(rèn)識(shí)到，草原生態(tài)保護(hù)制度還嚴(yán)重缺失。比如有關(guān)草原權(quán)屬的立法規(guī)定不明確、尚無草原生物多樣性保護(hù)的規(guī)定、草原保護(hù)公眾參與缺失、草原生態(tài)補(bǔ)償及行政處罰設(shè)定可操作性較差等[10]?，F(xiàn)行《草原法》重“產(chǎn)業(yè)資源性保護(hù)”，輕“生態(tài)安全性保護(hù)”的問題較為突出，且兩者界限不清的問題亟待解決。另外，《草原法》修訂時(shí)還需從頂層制度設(shè)計(jì)上重點(diǎn)考慮載畜量超載問題、草原文化的保護(hù)和發(fā)展、游牧文化傳承等突出問題，為草原地方立法提供充分的依據(jù)。

3.2 及時(shí)根據(jù)《草原法》授權(quán)出臺(tái)配套法規(guī)，填補(bǔ)空白

《草原法》明確要求有關(guān)國家機(jī)關(guān)對(duì)專門事項(xiàng)作出配套的具體規(guī)定(表1)，從《草原法》的有關(guān)規(guī)定看，配套具體規(guī)定制定主體非常廣泛，主要有國務(wù)院、國務(wù)院有關(guān)部門、有權(quán)制定地方性法規(guī)的省級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)、有權(quán)制定地方政府規(guī)章的省級(jí)人民政府。但是《草原法》明確規(guī)定的且對(duì)《草原法》實(shí)施有重要影響的配套規(guī)定或是遲遲不能出臺(tái)，或是滯后多年才公布實(shí)施，嚴(yán)重影響了法律的有效實(shí)施和權(quán)威性。全國人大常委會(huì)高度重視法律實(shí)施遇到的此類問題，多年來采取了多種措施來督促配套規(guī)定的及時(shí)制定。2009 年，第十一屆全國人大常委會(huì)委員長會(huì)議制定了《關(guān)于法律配套法規(guī)制定的工作程序》。2015 年修改的《立法法》第七十二條對(duì)此專門作出規(guī)定，特別是對(duì)配套規(guī)定的制定期限提出明確要求。

部分《草原法》配套規(guī)定遲遲不能出臺(tái)，還會(huì)帶來越權(quán)立法的問題，如《草原法》第四十二條第二款授權(quán)國務(wù)院制定的基本草原的保護(hù)管理辦法或者條例遲遲不能出臺(tái)，內(nèi)蒙古就越權(quán)制定了《內(nèi)蒙古自治區(qū)基本草原保護(hù)條例》。

2021 年8 月31 日公開的《國家林業(yè)和草原局貫徹落實(shí)中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察反饋問題整改方案》顯示，國家林業(yè)和草原局已開展《中華人民共和國草原法》修改重點(diǎn)問題研究，2021 年12 月底前將完成征求意見工作，形成《草原法》 修改草案稿和說明?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)草原保護(hù)修復(fù)的若干意見》(國辦發(fā)〔2021〕7 號(hào))也提出，加快推動(dòng)草原法修改，研究制定基本草原保護(hù)相關(guān)規(guī)定，推動(dòng)地方性法規(guī)制修訂。各地立法機(jī)關(guān)應(yīng)站在生態(tài)文明建設(shè)的高度充分認(rèn)識(shí)到草原保護(hù)的重要性，及時(shí)根據(jù)草原保護(hù)動(dòng)態(tài)要求對(duì)草原地方立法進(jìn)行系統(tǒng)清理，推動(dòng)立、改、廢。

3.3 堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法

科學(xué)立法、民主立法、依法立法，是立法工作的基本原則[11-12]。從我國草原地方立法的實(shí)踐來看，各地在堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法原則方面，還有不少提升的空間。今后的草原地方立法應(yīng)盡量避免重復(fù)立法、越權(quán)立法，應(yīng)充分發(fā)揮填補(bǔ)功能。在具體做法上，建議多開展深入的立法調(diào)研，

基本上做到底數(shù)清、情況明。委托專家、學(xué)者參與起草文本及立法配套材料。召集實(shí)務(wù)專家及一線工作人員等共同研究相關(guān)問題，明確草原地方立法重點(diǎn)。廣泛聽取基層和各方面的意見、建議。

3.4 進(jìn)一步厘清一般地方立法權(quán)和民族自治立法權(quán)的邊界

根據(jù)《憲法》第一百條、《立法法》第七十二條的規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以制定地方性法規(guī)。在2015 年《立法法》修改前，自治州作為民族自治地方，其人民代表大會(huì)有權(quán)制定自治條例、單行條例。2015 年《立法法》修改后，自治州的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)也相應(yīng)地具有了制定地方性法規(guī)的職權(quán)[3-8]。根據(jù)《憲法》第一百一十六條、《民族區(qū)域自治法》第二條、第十九條和《立法法》第七十五條的規(guī)定，自治區(qū)、自治州、自治縣人民代表大會(huì)有權(quán)制定自治條例和單行條例。需要注意的是，自治條例和單行條例只能由民族自治地方的人民代表大會(huì)制定，常委會(huì)不能制定。

關(guān)于立法原則，地方性法規(guī)的制定應(yīng)遵循“不抵觸”原則。立法時(shí)應(yīng)正確理解“不抵觸”原則[8]。自治條例、單行條例的制定原則是依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)[13]。另外，自治條例和單行條例在權(quán)限范圍內(nèi)可以對(duì)法律和行政法規(guī)予以變通[14]。

關(guān)于立法范圍，無論是省、自治區(qū)、直轄市，還是設(shè)區(qū)的市級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)均可以對(duì)環(huán)境保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)[15]。而自治區(qū)、自治州、自治縣人民代表大會(huì)需要依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)進(jìn)行民族自治立法[16]?！读⒎ǚā愤€賦予民族自治立法對(duì)法律和行政法規(guī)作出變通規(guī)定的權(quán)限。截至2021 年10 月23日，只有兩個(gè)變通規(guī)定，即《木里藏族自治縣實(shí)施〈四川省《中華人民共和國草原法》實(shí)施辦法〉的變通規(guī)定》(2009 年10 月1 日起施行)和《阿壩藏族羌族自治州實(shí)施〈四川省《中華人民共和國草原法》實(shí)施辦法〉的變通規(guī)定》 (2010 年7 月1 日起施行)。嚴(yán)格意義上講，這兩個(gè)變通規(guī)定并不是《立法法》所說的變通規(guī)定，因?yàn)椤端拇ㄊ　粗腥A人民共和國草原法〉實(shí)施辦法》既非法律，亦非行政法規(guī)。

3.5 進(jìn)一步厘清一般地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章的制定范圍

《憲法》沒有規(guī)定地方政府制定規(guī)章。根據(jù)《立法法》第八十二條第一款的規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。根據(jù)《全國人民代表大會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》，甘肅省嘉峪關(guān)等市的人民政府也有規(guī)章制定權(quán)。

地方政府規(guī)章制定應(yīng)有上位法依據(jù)，即要根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)來制定地方政府規(guī)章。這與地方性法規(guī)制定時(shí)采用的“不抵觸”原則有明顯區(qū)別[17-18]。

地方政府規(guī)章設(shè)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)是為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項(xiàng)和屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)[19-20]?！稇椃ā返谝话倭闫邨l具體規(guī)定了縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的職權(quán)范圍。《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第五十九條根據(jù)《憲法》作了進(jìn)一步的具體規(guī)定。草原保護(hù)方面的工作就屬于具體行政管理事項(xiàng)，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府可以制定地方政府規(guī)章。