劉昌威 楊翠柏

在現(xiàn)代國家構(gòu)建的要素中，學(xué)者大體將其訴諸于民族意識的型構(gòu)、政權(quán)建設(shè)的穩(wěn)固、政黨政治的起勢以及多元文化的聚合等內(nèi)容。這些意涵不同而又相互勾連的機制共同作用在名為現(xiàn)代國家的機器之上，保證這臺機器能協(xié)調(diào)、有序、高效地運轉(zhuǎn)。無論從何種層面而言，“民族”在國家構(gòu)建上發(fā)揮的作用都不言而喻。有學(xué)者曾論及：“近代以來的世界政治普遍涂飾了民族主義的色彩，借助國家行為建造與國民等同的‘民族’成為各國政治和文化建設(shè)的普遍追求?！盵1]而民族意識的覺醒和民族主義的生發(fā)直接促成了現(xiàn)代民族國家的誕生，民族建構(gòu)奠定了國家構(gòu)建過程中的合法性基礎(chǔ)。政權(quán)建設(shè)則是國家構(gòu)建過程中的一種行政權(quán)力的權(quán)威確立和具體滲透，包括建立有效的理性化官僚機構(gòu)，建立稅收機制和公共財政以及建立相應(yīng)的法律體系和權(quán)力的行使邊界等等。[2]這些行政層面上的確認(rèn)為現(xiàn)代國家構(gòu)建提供骨架支撐，是傳統(tǒng)國家現(xiàn)代化的制度保障。政黨政治作為現(xiàn)代民主政治的核心部分，它是規(guī)則沖突政治的產(chǎn)物，且在一定程度上其產(chǎn)生前提是為著維護(hù)政治統(tǒng)治的合法性。[3]正如亨廷頓(Samuel P. Huntington)所言：“不是政黨反映國家意志，而是政黨締造國家，國家是政黨的工具。政府的行動只有反映了政黨的意志才是合法的。政黨是合法性的根基，因為它是國家主權(quán)、人民意志或無產(chǎn)階級專政的制度化身?！盵4]69因此，政黨政治為現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)夯實了合法性基礎(chǔ)，且由于政黨吸納精英的固有屬性，又進(jìn)一步為社會認(rèn)同與族群認(rèn)同提供表達(dá)窗口，為現(xiàn)代國家構(gòu)建奠定認(rèn)同基礎(chǔ)。多元文化普遍存在于當(dāng)今世界各個國家之中，多元文化論者大多強調(diào)文化之間的差異而非優(yōu)劣，且由于認(rèn)識到文化在塑造國家形象和凝聚國家力量上的重要作用，因此也強調(diào)在一個國家當(dāng)中應(yīng)該建構(gòu)一種基本的基于多元文化特性上的政治共識。約瑟夫·拉茲(Joseph Raz)曾言及：“所有文化團(tuán)體的成員將屬于同一個政治社會，他們大致會平等地獲得政治權(quán)力以及相應(yīng)的決策職位。但是必須接受一種共同的政治語言和行為規(guī)范，以便能夠在一個共同的政治舞臺上有效地參與資源競爭以保護(hù)集團(tuán)及個人利益。”[5]由此可見，多元文化的聚合能夠減少社會群體的割裂程度，使之在政治共同體的框架下達(dá)成利益共識。反之，任由多元文化的離散發(fā)展將會加深社會群體間的差異程度，造成社會碎裂化，不利于國家穩(wěn)定。因此，想要構(gòu)建穩(wěn)定和諧的現(xiàn)代國家，針對多元文化進(jìn)行聚合建構(gòu)是應(yīng)有之義。國家構(gòu)建，在一般語境下普遍將其默認(rèn)為現(xiàn)代國家構(gòu)建，實現(xiàn)國家的現(xiàn)代化與民主化是國家向前發(fā)展的唯一進(jìn)路，而前論現(xiàn)代國家構(gòu)建的要素憑依，正是在此進(jìn)程中所需要的制度性因素與合法性構(gòu)造。

一、邊疆概念及在國家構(gòu)建中的作用

邊疆作為地域?qū)嶓w以及一國社會文化層面上的異質(zhì)性部分，邊疆的存在同樣為現(xiàn)代國家的構(gòu)建起到了一定的作用。在論述此一點之前，需要明確何為邊疆。邊疆一詞，在早期英語的語境下，與外文margins(邊際)意思相通，其在政治地理上的特指，則又與近代boundaries、frontiers、borders三概念相近。根據(jù)《人文地理學(xué)詞典》的解釋，“邊疆”是指兩國間的政治分界線或國內(nèi)的定居區(qū)和無人居住區(qū)之間的界線寬度不等的地帶。[6]可見，英文語境下的“邊疆”除具有領(lǐng)土邊疆涵義外，更普遍的涵義是位于居住區(qū)與無人居住區(qū)之間的地帶。最早對邊疆的涵義拓展并賦予新的內(nèi)容的是19世紀(jì)末20世紀(jì)初的美國學(xué)者特納(Frederick Turner)，他指出，美利堅民族和美國社會制度的許多特點均為特殊的環(huán)境——特別是“活動邊疆”的存在——而產(chǎn)生，提出了“邊疆學(xué)說”。而現(xiàn)代意義上的邊疆，在地理層面上已經(jīng)大致脫離了早期的流動性與擴張性，逐漸變得穩(wěn)定，具有客觀存在性。也因為“邊疆是與國家的起源、生存、發(fā)展和演化過程‘一體化’進(jìn)行的”[7]，所以邊疆存在著主觀建構(gòu)性，如周平教授所言：“邊疆一旦被構(gòu)建起來，就不是一成不變的，而是一種變動著的存在?，F(xiàn)實中的邊疆，總是在國家治理和發(fā)展需要的過程中，不斷地變化、調(diào)整和再構(gòu)建，不斷改變自己的樣式和形態(tài)，體現(xiàn)為一個動態(tài)的過程，并在此過程中豐富自身的內(nèi)涵”。[8]同時，由于邊疆是相對于中心、中央的概念，自然而然就具有“相對異質(zhì)性”，即邊疆內(nèi)部的社會、文化系統(tǒng)與主體區(qū)域的社會、文化系統(tǒng)有所差異。因此，在具體概念上，邊疆的含義可以包括地理、政治與文化三個方面：地理意義上的邊疆指的是自然界限；政治意義上的邊疆指的是領(lǐng)土分野及國族認(rèn)同；文化意義上的邊疆指的是族群意識及生活方式。[9]從威斯特法利亞體系的確立，使邊界得以明晰，再到二戰(zhàn)過后民族解放運動的興起和蔓延，一大批獨立主權(quán)國家得以建立，“邊疆”也逐漸被大多數(shù)國家，尤其是多民族國家所重視，并且在現(xiàn)代國家構(gòu)建的過程中起到一定的作用。

針對這一點，也早有學(xué)者進(jìn)行過研究，如前文所提及的特納，他將邊疆視為美國在西部拓殖過程中的重要意象：“在拓殖過程中，邊疆是浪潮的外部邊緣——野蠻和文明的交匯點?！盵10]并且，特納認(rèn)為邊疆與美國民族形成、制度創(chuàng)立、民主進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會建構(gòu)、文化傳播過程生動地聯(lián)系在一起。在此基礎(chǔ)上，羅中樞教授進(jìn)一步提出：“邊疆與其說是一種地理空間，不如說是一種社會政治經(jīng)濟(jì)推動力量的產(chǎn)物和表現(xiàn)”[11]。因此，以美國經(jīng)驗而言，在美國國家構(gòu)建的過程中，邊疆發(fā)揮了重要的作用，一方面推進(jìn)其制度建設(shè)，一方面又形塑其美國精神。西歐國家的國家構(gòu)建進(jìn)程開始得更早，威斯特法利亞體系作為近代國際關(guān)系的開端，一方面象征著民族國家的興起，同時也意味著各國邊界的確立，并且在針對疆界的話語建構(gòu)中映射擴張主義和國家認(rèn)同觀念。例如法國的“自然疆界論”，從致力于為君主國內(nèi)部建構(gòu)權(quán)威的中世紀(jì)晚期，到文藝復(fù)興后為擴張主義提供論據(jù)，再到大革命時期成為自由主義和人民自決理念的重要基礎(chǔ)。尤其是在大革命時期，革命者針對“自然疆界”的相關(guān)論述所提出的是一種基于政治理念的認(rèn)同，而非基于語言和歷史同質(zhì)性和連續(xù)性之上的民族構(gòu)建方式。[12]因此，無論是在權(quán)力體系重構(gòu)、領(lǐng)土整合抑或是政治理念的衍生與傳播等方面，邊疆的存在以及對邊疆的闡述方式在一定程度上能對國家構(gòu)建起到助推作用。與西方國家類似，中國的邊疆觀也在不斷地構(gòu)筑中國。早在先秦，中國就已然形成與“四夷”相對應(yīng)的“中國(華夏)觀”。當(dāng)然，這種觀念更多的是關(guān)乎文明而非以國界為基礎(chǔ)的政治地理觀，但是客觀地理條件的存在顯然會影響時人的認(rèn)知，比如隨著地理空間外緣的拓展，相應(yīng)的文明等級就越低下。[13]此外，北宋石介的《中國論》中關(guān)于何為“中國”的論述：“天處乎上，地處乎下，居天地之中者曰中國，居天地之偏者曰四夷，四夷之外也，中國內(nèi)也?！盵14]這也是從地域的角度來對“中國”與“四夷”進(jìn)行明晰，且在北宋那種“夷狄”強勢的境況下，不免帶有強烈的民族情緒。無論是從文化角度還是從地域角度對“中國”進(jìn)行界定，始終還是需要邊疆，所謂的“夷狄”來作為參照物，同時帶有王朝國家時期樸素的國家觀和地域觀。到了近現(xiàn)代，隨著民族國家的興起以及構(gòu)建現(xiàn)代國家的需要，邊疆研究逐漸變得深入且規(guī)范，針對中國邊疆的研究也進(jìn)入到學(xué)者的視野當(dāng)中。比如拉鐵摩爾(Owen Lattimore)根據(jù)亞洲腹地農(nóng)耕文明與草原文明間互動往來的拉鋸狀態(tài)，把雙方交匯的邊疆視為兩種文明的黏合劑，闡述了中國“王朝國家”與草原游牧社會在歷史循環(huán)中構(gòu)成相互邊疆。[15]而這樣一種邊疆狀態(tài)的互動與調(diào)適事實上也在鉚定中國“王朝國家”的自我認(rèn)同，以“他者”的角度來觀照自身，從而建構(gòu)起王朝國家時期國家政權(quán)的主體性與正統(tǒng)性。而中國的現(xiàn)代國家構(gòu)建肇始于近代以來同西方列強的對抗，如費孝通所言，中華民族開始成為一個自覺的民族實體。[16]并且藉由“民族—國家”的理論框架，費孝通提出了中華民族的多元一體格局理論?！岸嘣币庵钢袊髅褡?，“一體”指中華民族。有學(xué)者也表示：“多元”與“一體”的關(guān)系應(yīng)當(dāng)表述為“文化多元”與“政治一體”的關(guān)系。[17]事實上將民族建設(shè)同政治進(jìn)程與政權(quán)建設(shè)統(tǒng)構(gòu)起來，亦即進(jìn)入現(xiàn)代國家構(gòu)建的話語當(dāng)中。以中國各民族分布的地域狀況來看，邊疆地區(qū)亦即泛邊疆地區(qū)大多為少數(shù)民族聚居區(qū)，因此，民族問題在很大程度上包含在邊疆問題的研究范圍之內(nèi)。邊疆地區(qū)對于現(xiàn)代絕大多數(shù)國家都具有重要的意義，邊疆地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、民族、安全、社會文化等關(guān)乎一國的穩(wěn)定和發(fā)展。對邊疆地區(qū)進(jìn)行政治整合不僅能夠整合邊疆資源、強化國家認(rèn)同，而且在國家構(gòu)建視域下，邊疆地區(qū)的政治整合能夠加快國家現(xiàn)代化進(jìn)程，促進(jìn)政治系統(tǒng)的良性運轉(zhuǎn)。

二、多民族國家政治整合與國家構(gòu)建的關(guān)系

民族國家是當(dāng)今世界大多數(shù)國家的主要表現(xiàn)形態(tài)，雖然較早時期的民族國家思想還執(zhí)著于“一族一國”的設(shè)想，但是就實際情況而言，這樣的設(shè)想幾乎不大可能實現(xiàn)，絕大多數(shù)的國家往往都存在著眾多的民族成分。概言之，多民族國家的存在形式才是普遍情況。但這并不意味著“民族國家”與“多民族國家”就有著嚴(yán)格的分野，或者在概念和認(rèn)定上需要彼此對立，“多民族國家”擁有“民族國家”所必需的一切要素，包括人民主權(quán)、固定領(lǐng)土、邊界清晰、民族認(rèn)同等?，F(xiàn)代國家構(gòu)建也大都是在“多民族國家”的框架下進(jìn)行的。正如阿克頓(Acton)勛爵所說：“不同的民族結(jié)合在一個國家之內(nèi)，就像人們結(jié)合在一個社會中一樣，是文明生活的必要條件。”[4]332但是如何打造一個持續(xù)穩(wěn)定的政治共同體，使之超越族群、地域、宗教、語言、文化等所帶來的差異，是現(xiàn)代國家構(gòu)建中所需要面對的問題。亨廷頓曾論及：“一個處于現(xiàn)代化之中的社會，其政治共同體的建立，應(yīng)當(dāng)在‘橫向’上能將社會群體加以融合，在‘縱向’上能把社會和經(jīng)濟(jì)階級加以同化。”[19]無論是在不同的實體層面還是價值觀念的層面，政治整合都能有效地促進(jìn)政治共同體的穩(wěn)定，是國家構(gòu)建進(jìn)程中的有力手段。

根據(jù)《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》的解釋: “政治整合，意指若干個政治單位結(jié)合成一個整體?！盵19]但是“政治整合”的概念來源并非始自政治學(xué)，而是來自于社會研究領(lǐng)域?！罢稀迸c“社會整合”起初是為了進(jìn)行社會學(xué)上的分析而提出的概念，但在概念拓展的過程中，政治學(xué)家們也將“整合”運用到政治學(xué)的研究領(lǐng)域，用以解釋不同政治單位進(jìn)行有機結(jié)合的過程?？枴ざ嘁疗?Karl Deutsch)就認(rèn)為：“政治整合是政治行為者或政治單位諸如個人、集團(tuán)、國家等政治行為的有機結(jié)合?！盵20]因此，這些政治單位需要同未結(jié)合時的情況加以區(qū)別，在讓渡一部分權(quán)力之后，達(dá)至政治一體化的目標(biāo)。但政治整合的意涵并不僅限于此，早在卡爾·多伊奇之前，邁倫·韋納(Myron Weiner)就對政治整合的概念和范圍進(jìn)行了極大的拓展。將政治整合分為五類：國家整合、領(lǐng)土整合、精英群眾整合、價值觀念整合、民族整合。[21]由此可見，政治整合所包括的形式與內(nèi)容都相當(dāng)廣泛，基本上可以覆蓋現(xiàn)代國家構(gòu)建的方方面面。其中，國家整合與領(lǐng)土整合可以視作橫向的政治整合，國際整合與區(qū)域整合是其主要的整合內(nèi)容。就國家構(gòu)建的角度而言，這種實體性質(zhì)的整合在整合序列中處于優(yōu)先位置，起到了奠基的作用。其后的精英群眾整合、價值觀念整合以及民族整合可以視作縱向的政治整合，更加強調(diào)政治權(quán)威在政治整合過程中所發(fā)揮的主體作用。恰如邁倫·韋納在他的文章中所言，為了消除次級群體“狹隘的忠誠”，形成多元一體的國家忠誠，需要在國家認(rèn)同與區(qū)域控制的基礎(chǔ)之上，建立一套能夠處理公共沖突、統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者關(guān)系以及為了共同目的將民眾組織起來的規(guī)則，這其實也就是政治整合的基本問題。[21]絕大多數(shù)的政治整合研究，都偏離不出這兩個層級和五個范圍。

但以中國的政治整合相關(guān)研究為例，比較多地以“多民族國家”作為政治整合的邏輯起點，因而將政治整合限定在“族際政治整合”的語境之中，再用“多元一體”理論進(jìn)行本土化重構(gòu)，形成以“民族整合”為重心的政治整合路徑。這從“族際政治整合”的定義中可以看出，“族際政治整合就是在承認(rèn)國內(nèi)族群多樣性的基礎(chǔ)上，國家在一定的政治框架內(nèi)按照一定的規(guī)則組織和建立起一種多族群和平共存和相互接受、不同文化相互補充的多元有序狀態(tài)。其本質(zhì)是多元共存與政治一體?！盵22]“多民族國家”具有普遍適用性，并不存在概念運用上的限定性條件，而之所以將“多民族國家”作為政治整合的邏輯起點以及將其置于“族際政治整合”的語境之下，歸根結(jié)底還是本土化的理論重構(gòu)以及歷史經(jīng)驗總結(jié)。從歷史的經(jīng)驗來看，中國古代封建王朝基于“大一統(tǒng)”的傳統(tǒng)國家意識，對民族地區(qū)進(jìn)行的統(tǒng)治與管理，是一種事實上的族際政治整合。為此創(chuàng)制了不同的管理制度用以規(guī)制不同時期的民族地區(qū)，例如漢朝的西域都護(hù)府體制、唐宋的羈縻府州制、元明時期的土司制度等，同時輔以文化與經(jīng)濟(jì)的雙重策略，將民族地區(qū)更好地納入中央王朝的管理序列當(dāng)中。基于民族地區(qū)大多位于邊疆地帶，中國古代的族際政治整合史又可視為邊疆經(jīng)略史，邊疆作為政治整合的主要場域是王朝國家時期實現(xiàn)“大一統(tǒng)”目標(biāo)的重要對象。近代的民族革命運動喚醒了中國人的民族意識，中華民國的建立代表著中國進(jìn)行國家構(gòu)建的開端，但是真正的現(xiàn)代國家構(gòu)建始于中華人民共和國的成立。新中國成立之后，在“民族多元”與“政治一體”的框架之下，在強有力的中央權(quán)威——中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，族際政治整合與現(xiàn)代國家構(gòu)建齊頭并進(jìn)，無論是強調(diào)各民族平等的基本理念還是民族區(qū)域自治制度的優(yōu)越實踐，都較好地完成了維系政治共同體凝聚力與打造國家認(rèn)同意識的作用。有學(xué)者曾論及：“現(xiàn)代國家構(gòu)建是通過有效的政治整合，將邊界內(nèi)諸人諸物納入其治理范圍的過程?！盵23]當(dāng)然，這個“邊界”更多的是強調(diào)共同體內(nèi)部不同身份表現(xiàn)與系統(tǒng)區(qū)隔上的認(rèn)同邊界，是一種社會文化層面上的概念。不過若是從邊疆概念出發(fā)進(jìn)行考察，現(xiàn)代國家構(gòu)建的一個重要側(cè)面，就是通過合理有效的政治整合，將邊疆地區(qū)的社會、政治、文化、經(jīng)濟(jì)諸因素納入到國家統(tǒng)治的范圍之內(nèi)，一方面能夠助推國家現(xiàn)代化進(jìn)程的建設(shè)，一方面能夠穩(wěn)固邊疆安全并促進(jìn)邊疆發(fā)展。恰如波齊(Poggi)關(guān)于現(xiàn)代國家的觀點，他認(rèn)為“統(tǒng)一性”是國家結(jié)構(gòu)的基本特征，并且意味著國家從制度上將領(lǐng)土范圍內(nèi)從事政治活動的所有社會單位納入一個單一的中心。[24]

在國家構(gòu)建與政治整合的關(guān)系上，有些學(xué)者認(rèn)為存在一個建構(gòu)順序的問題，比如林茨(Juan J.Linz)認(rèn)為在多民族國家推進(jìn)民主并實現(xiàn)政治整合是可能的，但更強調(diào)通過國家構(gòu)建尤其是“國家性”的建構(gòu)來實現(xiàn)多民族國家的政治整合。[25]與之類似，福山(Francis Fukuyama)也曾論及：“在你能夠有民主之前，你必須先有國家：國家建設(shè)的行動只是部分地與促進(jìn)民主相重疊?！盵26]并且福山的國家構(gòu)建理論強調(diào)的是國家構(gòu)建在政治發(fā)展中的重要地位，聚焦于建立新的政府制度以及加強現(xiàn)有政府。以上學(xué)者的觀點比較注重“國家構(gòu)建”先于“政治整合”，將“國家構(gòu)建”放置在一個較為提前的層次，作為嗣后政治行為的出發(fā)點。但利普哈特(Arend Lijphart)卻有著不同的論斷，利普哈特關(guān)于政治整合的定義同邁倫·韋納一樣有著廣闊的外延，他認(rèn)為政治整合可以理解為地域上的統(tǒng)一與一體化，包括民族主義層面上的民族統(tǒng)一，而且有國際上地區(qū)間的整合以及一國內(nèi)部地區(qū)間的整合。此外，國家建設(shè)層面下的政治發(fā)展與政治穩(wěn)定，以及聯(lián)邦主義的問題等也是政治整合非常重要的內(nèi)容。[27]也正因為此，國家構(gòu)建乃被視作政治整合的一部分，亦即國家構(gòu)建統(tǒng)構(gòu)于政治整合的進(jìn)程當(dāng)中。這兩種不同的判斷首先是基于對政治整合的定義展現(xiàn)出來的差別，定義的廣狹與否決定了政治整合的適用程度；其次是在國家現(xiàn)代化的過程當(dāng)中是以何種概念作為基準(zhǔn)，不同的價值偏好會影響與論者對于“國家構(gòu)建”與“政治整合”何者先行的判斷。但總體上而言，以各國的政治實踐來看，尤其是在殖民體系崩解之后的諸多“后發(fā)多民族國家”之中，國家構(gòu)建與政治整合同樣也并非彼此界限分明、序列明顯?；跉v史與現(xiàn)實的雙重原因，這類國家在走向現(xiàn)代化的過程當(dāng)中一直是國家構(gòu)建與政治整合并行，兩者互相構(gòu)成，并且都需要一個權(quán)威的政府或政黨來進(jìn)行強有力的推動，而對于國家的邊疆地區(qū)而言，這種權(quán)威性力量所能帶來的整合效果就顯得尤為重要。

三、邊疆地區(qū)政治整合路徑

基于邊疆地區(qū)所固有的異質(zhì)性(相較核心地區(qū)而言)，針對邊疆地區(qū)的政治整合必然是多維度、寬領(lǐng)域的，其目標(biāo)是將邊疆地區(qū)更好地納入國家管理的序列當(dāng)中，形成最為基本的國家認(rèn)同，達(dá)成某種程度上的政治共識，這類共識根植于邊疆地區(qū)民眾對于現(xiàn)政權(quán)的接受度。因此，政治整合的主體是一國之政治權(quán)威，亦即執(zhí)政黨和政府。同樣，也正因為邊疆地區(qū)固有的異質(zhì)性要素，其所表現(xiàn)出來的社會文化與民族心理之“分化”趨向，與現(xiàn)代國家構(gòu)建中的資源稟賦與多元一體之“整合”需要，再加上其相較核心地區(qū)的現(xiàn)實距離與情感距離之“疏遠(yuǎn)”態(tài)勢，也深刻地反映出在國家構(gòu)建的視域下，針對邊疆地區(qū)的政治整合是一個復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。因此，接下來的內(nèi)容簡單地從領(lǐng)土、民族、政黨、管理制度等幾個方面來對邊疆地區(qū)的政治整合路徑進(jìn)行探析。

首先是領(lǐng)土整合路徑?，F(xiàn)代民族國家的兩個重要判斷標(biāo)準(zhǔn)，一是要有獨立明晰的主權(quán)，二是要有完整統(tǒng)一的領(lǐng)土。這不但是現(xiàn)代國家得以構(gòu)建的出發(fā)點，同時也是政治整合所要解決的先導(dǎo)性問題。而確保領(lǐng)土的完整性，亦是政治整合最為基本的目標(biāo)。于大多數(shù)國家而言，邊疆地區(qū)在歷史上長期是處于拉鋸變動的態(tài)勢，并不存在一個明確清晰的邊界。等到民族國家的興起，近現(xiàn)代意義上邊界的確立，邊疆地區(qū)作為一國之實質(zhì)領(lǐng)土的地位才逐漸穩(wěn)定下來。以中國為例，無論是西北邊疆還是西南邊疆，在歷史上都是通過特殊的辦法進(jìn)行統(tǒng)治，包括現(xiàn)今的新疆、西藏、云南等地，設(shè)置過都護(hù)府體制、羈縻府州制、土司制度等等。這些制度大多帶有間接統(tǒng)治的特性，主要還是基于邊疆自身的特殊性以及古代王朝國家低效率的行政管理難以形成直接有效治理的緣故。這也反映了中國一直以來都對邊疆地區(qū)進(jìn)行著領(lǐng)土整合，只不過由于特定的歷史條件和技術(shù)手段沒能得到完全的穩(wěn)固。封建王朝覆滅后，中華民國的成立開啟了中國現(xiàn)代化的進(jìn)程，中國開始現(xiàn)代民族國家的建設(shè)，并且將傳統(tǒng)意義上的邊疆地區(qū)真正納入國家的領(lǐng)土范圍，進(jìn)行制度化的管理。新中國成立之后建立的民族區(qū)域自治制度正是在這種歷史條件的影響下才能一舉成功，對邊疆地區(qū)的穩(wěn)固起到了積極的作用。如果沒有領(lǐng)土的整合，其他的整合措施以及制度建設(shè)也就無從談起。因此，領(lǐng)土整合是一切其他政治整合手段的前提，邊疆地區(qū)只有在進(jìn)入國家正式統(tǒng)治序列的框架下才能憑借中央政府的權(quán)威推行其整合措施。

其次是民族整合路徑。多民族國家是現(xiàn)代國家的普遍形態(tài)，族裔多樣性的存在挑戰(zhàn)著現(xiàn)代國家的治理能力和國家構(gòu)建的穩(wěn)定性。部分族裔群體將民族認(rèn)同與國家認(rèn)同相對立，繼而尋求民族自決，也有將族群認(rèn)同作為謀求政治利益的工具，對政治共同體的穩(wěn)固造成一定的威脅，這些都會引發(fā)不同程度的政治動蕩，影響國家的穩(wěn)定和發(fā)展。因此，有學(xué)者就提出：“民族整合的實質(zhì)就是多民族國家運用國家公共權(quán)力緩解民族異質(zhì)性要素及其力量的增長與國家統(tǒng)一性之間的張力，協(xié)調(diào)國內(nèi)民族與民族、民族與國家之間的矛盾和沖突，進(jìn)而構(gòu)建更高層次政治共同體(民族國家)和實現(xiàn)國家統(tǒng)一的過程?！盵28]可以看出，民族整合就是打破狹隘的民族認(rèn)同，強化國家認(rèn)同的方式，且因其是由國家公權(quán)力所主導(dǎo)的，故而是政治整合的合理路徑。普遍而言，一國之邊疆地區(qū)長久以來大多為少數(shù)民族聚居區(qū)，因此各類民族問題尤為突出。從歷史的角度來看，邊疆地區(qū)長期以來與核心區(qū)域有著社會、文化、經(jīng)濟(jì)等方面的區(qū)隔，這種區(qū)隔作用在民族心理之上，為保持自身的獨立性與特殊性，邊疆地區(qū)的民族把來自核心區(qū)域的同化視作“侵襲”，激發(fā)并強化民族的逆反心理?，F(xiàn)代國家越來越注重民族多元的存在以及民族特色的保留，有學(xué)者就認(rèn)為民族整合是對既往以同化為主的治理范式的反思，強調(diào)民族整合作為政治理念，旨在摒棄民族同化且又防止民族分裂，維護(hù)族群自主性與國家統(tǒng)一性。[29]由此可見，邊疆地區(qū)民族整合的要點在于如何在尊重民族差異的前提下驅(qū)散地方民族主義的固有觀念，在此基礎(chǔ)上強化邊疆地區(qū)各民族的國家認(rèn)同理念，將邊疆地區(qū)作為國家構(gòu)建的重要部分納入到國家現(xiàn)代化的進(jìn)程當(dāng)中，維護(hù)邊疆地區(qū)的安全與發(fā)展。

再者是政黨整合的路徑。政黨政治作為現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)的重要組成部分，在現(xiàn)代化的政治體系中起著基礎(chǔ)的作用。如前所述，政治整合的主體一般代表著一國之政治權(quán)威，且多由權(quán)威性的政黨組織擔(dān)當(dāng)。正如有學(xué)者曾論：“政治權(quán)威整合機制的建立，必須以強有力領(lǐng)導(dǎo)力量為主導(dǎo)，這一力量一般由政黨組織來充任”。[30]以中國共產(chǎn)黨為例，有學(xué)者將中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治整合概括為“政黨權(quán)威—制度型的族際政治整合”，[31]通過建立民族區(qū)域自治制度、推進(jìn)民族共治建設(shè)與政權(quán)建設(shè)等內(nèi)容，對邊疆民族地區(qū)進(jìn)行現(xiàn)代化的治理，促進(jìn)邊疆民族地區(qū)的發(fā)展。這其中，中國共產(chǎn)黨對社會、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等資源進(jìn)行權(quán)威性的有效合理配置，充分展示了中國共產(chǎn)黨進(jìn)行政治整合的能力和效率。但在某些多黨制國家當(dāng)中，基于政黨的利益表達(dá)功能與政治動員能力，其邊疆地區(qū)往往會形成地方性的、民族性的政黨，使得邊疆地區(qū)的政治整合環(huán)境更為復(fù)雜。以印度的東北邊疆地區(qū)為例，國大黨在建國后的長期執(zhí)政局面對當(dāng)?shù)氐恼握掀鸬搅孙@著作用。但由于該地區(qū)民族成分錯綜復(fù)雜、地方勢力根深蒂固，催生出了一系列地方性政黨，如阿薩姆邦的阿薩姆人民聯(lián)盟以及那加蘭邦的那加人民陣線等，這些通過政黨政治途徑參與政治的政黨雖以地方利益為主要訴求，但在一定程度上能夠同聯(lián)邦政府?dāng)y手合作進(jìn)行政治整合，穩(wěn)定地方秩序。不過仍然有一部分激進(jìn)的組織或政黨選擇用暴力手段進(jìn)行對抗，并且激起民眾的民族主義心理，使得政治整合工作陷入困境。因此，在多黨制國家，存在著如何在溝通地方性政黨的基礎(chǔ)上化解分離主義傾向，共同促進(jìn)政治整合的問題。政黨整合在差異化的政治環(huán)境中有著不同的面向，形成類似“權(quán)威型”整合與“合作型”整合的不同路徑，或許會對政治整合的效度有一定的影響，但總體而言政黨整合能夠為社會認(rèn)同與族群認(rèn)同提供表達(dá)窗口，為政治整合以及現(xiàn)代國家構(gòu)建奠定認(rèn)同基礎(chǔ)。

最后是行政管理的路徑。這里所表述的行政管理指的是國家權(quán)力落實到邊疆地區(qū)的具體舉措，具體說來，就是行政管理體制的設(shè)置與運行，指的是國家政體及其管理制度在邊疆地區(qū)的集中反映。包括行政管理機構(gòu)、管理權(quán)限、管理制度、管理工作、管理人員等不同要素有機構(gòu)成的一個管理系統(tǒng)在邊疆地區(qū)的集中體現(xiàn)，反映了國家的意志，同時亦是政治整合在具體措施上的有效展示。從這個意義上來說，邊疆地區(qū)的整合難度不僅表現(xiàn)在民族文化心理等內(nèi)容上，而且有管理體制上的問題。中國歷來是采用間接統(tǒng)治的管理形式來對邊疆地區(qū)進(jìn)行治理與整合，而這種治理效度和整合效度同中原王朝亦即核心區(qū)域的穩(wěn)定性息息相關(guān)，一旦核心區(qū)域無法保持良好的軍事威懾以及持續(xù)的經(jīng)濟(jì)輻射，邊疆地區(qū)將迅速成為王朝的不穩(wěn)定因素。因此，封建王朝時期邊疆地區(qū)“順與叛”的反復(fù)，在一定程度上是基于行政管理體制與管理方式的落后。當(dāng)然，王朝國家并非沒有意識到這類問題，比如明清時期的“改土歸流”就是對傳統(tǒng)管理理念的矯正，力圖在邊疆地區(qū)強化中央權(quán)威，通過較為先進(jìn)的王朝國家管理體制來維護(hù)邊疆地區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展。即便有歷史局限性，“改土歸流”的后續(xù)實踐和影響也證明了正確的行政管理體制對促進(jìn)邊疆地區(qū)的國家認(rèn)同與社會發(fā)展的積極作用。新中國成立之后，針對邊疆地區(qū)的政權(quán)建設(shè)也同樣反映出先進(jìn)、深入的行政管理體制對邊疆地區(qū)的聚合作用，同時諸如人大制度、政府制度、司法制度以及政治協(xié)商制度等制度建設(shè)的內(nèi)容也是邊疆地區(qū)政治整合的重要方略。

四、結(jié)語

民族國家的興起為現(xiàn)代國家構(gòu)建打開一扇普適性的大門，西歐封建國家憑借這種理念，乘著殖民主義的浪潮，開始了他們的現(xiàn)代化建設(shè)之路。在這一過程之中，資本主義國家開始將其海外邊疆有序地整合進(jìn)入國家的統(tǒng)治，為他們的國家構(gòu)建之路提供助推力。民族獨立運動之后，新興國家同樣開始自主尋覓現(xiàn)代化建設(shè)路徑，將國家構(gòu)建與政治整合相統(tǒng)一，力圖在保證主權(quán)完整的基礎(chǔ)之上建立運轉(zhuǎn)良好的現(xiàn)代政治制度。邊疆對于現(xiàn)代絕大多數(shù)國家都有著重要的意義，于內(nèi)部而言，它是國家穩(wěn)定與安全的節(jié)拍器，是現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中的重要組成部分；于外部而言，它是國際間交往的門戶，是區(qū)域安全與發(fā)展的橋頭堡。在國家構(gòu)建的整體視域下，通過合理的路徑針對邊疆地區(qū)進(jìn)行政治整合是強化政治共同體意識的需要，是維護(hù)邊疆穩(wěn)定乃至區(qū)域安全的需要，是促進(jìn)邊疆發(fā)展乃至國家現(xiàn)代化的需要。

基于政治整合的理念與要求，擁有權(quán)威性的政府或政黨機構(gòu)來對政治整合路徑進(jìn)行整體設(shè)計與具體執(zhí)行是必不可少的。這尤其表現(xiàn)在諸多“后發(fā)多民族國家”的政治實踐當(dāng)中，通過特定的政治權(quán)威來推動對“異質(zhì)性”較強的邊疆地區(qū)的整合，從而形成基本的國家認(rèn)同，達(dá)成基礎(chǔ)的政治共識，接受有序的政治安排。這就要求政治主體克服邊疆地區(qū)固有的社會文化與民族心理之“分化”趨向，現(xiàn)實距離與情感距離之“疏遠(yuǎn)”態(tài)勢，達(dá)成資源稟賦與多元一體之“整合”目標(biāo)。也正因此，針對邊疆地區(qū)的政治整合是一個復(fù)雜性極高的系統(tǒng)工程，必須要選擇合理有序的路徑，形成全面、多維、立體的整合局面，在不引起強烈反彈的情況下達(dá)成政治整合的目標(biāo)。