李雯靚 李 淼

一、問題的提出

黨和國家事業(yè)要發(fā)展，青年首先要發(fā)展。在黨和國家的支持和推動下，我國青年事業(yè)取得了巨大的進步和歷史性成就，對青年工作的關注也提升到了前所未有的高度。2017年，國務院印發(fā)《中長期青年發(fā)展規(guī)劃(2016—2025年)》(以下簡稱《規(guī)劃》)，指出要“充分照顧青年的特點和利益，優(yōu)化青年成長環(huán)境，服務青年緊迫需求，維護青年發(fā)展權益，促進青年全面發(fā)展”[1]。2022年4月，為深入貫徹落實《規(guī)劃》，中央宣傳部、國家發(fā)展改革委、共青團中央等十七部門聯(lián)合發(fā)表了《關于開展青年發(fā)展型城市建設試點的意見》，指出要“面向城市建設發(fā)展，加強前瞻研究規(guī)劃，豐富青年友好政策，搭建青春建功平臺”“不斷提升青年在城市生活的獲得感、幸福感、安全感，激勵青年為實現(xiàn)第二個百年奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢而不懈奮斗?！盵2]青年工作不僅僅是關于青年群體的問題，更是關涉國家希望與民族未來的戰(zhàn)略性問題[3]，贏得青年才能贏得城市發(fā)展的未來。

為優(yōu)化城市的青年工作，給予青年發(fā)展以優(yōu)先權，促進青年與城市之間的良性互動，近年來，我國上海、武漢、深圳、成都、北侖等城市圍繞各自的城市特點或發(fā)展需要，積極推進“青年發(fā)展友好型”城市及相關理念的實踐，探索出一系列基于城市特色的青年政策體系和行動指南，對于實現(xiàn)“城市對青年更友好，青年對城市更有為”的城市治理愿景具有重要意義。上海是我國最早提出“青年友好型”發(fā)展理念的城市[4]，2010年，200余名“海寶一代”“鳥巢一代”青年志愿者們開展了以“青年·城市·成長”為主題的論壇并聯(lián)合發(fā)表《海寶宣言》。宣言指出，“青年友好型城市將作為城市的未來形態(tài)，推動青年、城市與社會的共同發(fā)展”，達成了“城市承載著青年的夢想，青年引領著城市的未來”的“海寶共識”。2017年，武漢推出“百萬大學生留漢工程”，實行“放寬落戶、保障安居、主題社區(qū)、實習見習、基層就業(yè)、創(chuàng)業(yè)培訓、創(chuàng)業(yè)工位、創(chuàng)業(yè)融資、優(yōu)化環(huán)境”等九大政策[5]，致力于打造“大學生最友好城市”。同年，深圳從青年“思想道德、教育、文化、健康、婚戀、人才培養(yǎng)、就業(yè)與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、交流與合作、社會融入與社會參與、權益與預防犯罪”等十大領域推出政策措施，提出要“為世界青年打造一座青年發(fā)展型城市”[6]。2019年，寧波市北侖區(qū)推出“青年北侖”政策，加強“住房、信貸、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、發(fā)展、業(yè)態(tài)、子女入學保障、家庭醫(yī)療保障、綜合服務保障、旅游休閑”等十個方面的政策支持[7]。2020年，成都市印發(fā)《青年友好城市營造共建共治共享行動工作方案》，從“城市認同度、宜業(yè)性、互聯(lián)度、創(chuàng)造性、公益性、國際性”六大方面著手，推進青年與城市的共建、共治、共享。

上述實踐工作為“青年發(fā)展友好型”城市建設積累了經(jīng)驗：第一，城市要深刻認識到青年群體在城市治理乃至國家治理中的戰(zhàn)略地位，明確青年工作對于城市發(fā)展的重要性與必要性；第二，青年工作應落實到具體的政策支持上，城市要充分發(fā)揮政府職能部門的執(zhí)行力，確保青年能夠實實在在地體驗到、感受到城市對青年的幫助與支持；第三，城市要認識到青年是發(fā)展著的人，切實考慮青年在其生命歷程中的各種需求，政策支持應盡可能覆蓋住房、創(chuàng)業(yè)、就業(yè)、婚戀、子女教育等全過程。

同時也可以看到，我國已有城市青年工作建設經(jīng)驗具有如下特點：首先，推進“青年發(fā)展友好型”相關建設理念的城市，其經(jīng)濟發(fā)展水平通常處于國家前列，往往是我國的經(jīng)濟特區(qū)、新一線城市、特大城市等，這些城市具有雄厚的經(jīng)濟優(yōu)勢，能夠充分吸引青年人才來到城市、留在城市[8]。其次，除了2022年國家層面對“青年發(fā)展型 ”城市建設工作進行了統(tǒng)一部署外，已有推進“青年發(fā)展友好型”相關建設理念的城市全部都是地級市或市轄區(qū)，由于單一城市的特征突出，因此能夠最大限度發(fā)揮城市優(yōu)勢。最后，推進“青年發(fā)展友好型”相關建設理念的城市往往著力關注高校大學生、高技能人才、創(chuàng)業(yè)人才等精英青年，力圖以優(yōu)化青年結構促進城市進步。

然而，這些實踐經(jīng)驗往往是為單一城市的發(fā)展所量身定制的行動指南和指導標準，因過于具有針對性而缺少經(jīng)驗的普遍性，難以遷移應用到綜合實力一般或者綜合實力較差的城市，容易形成城市青年工作強者愈強、弱者愈弱的“馬太效應”，而“城市對青年更友好”應是全社會共同的愿景。由此可見，嘗試從更高層次、更加廣闊的省級層面出發(fā)，探索出推進省域內不同經(jīng)濟發(fā)展水平城市共同成長又各有特色的實施路徑，具有重要的時代意義。

2021年10月，山東正式提出啟動“青年發(fā)展友好型”城市建設，成為國內首個在全省域各區(qū)市和縣(市、區(qū))同步推進“青年發(fā)展友好型”城市建設的省份[9]，這標志著“城市對青年更友好”不再是優(yōu)勢城市單槍匹馬式的進步，而是在省域內創(chuàng)設整體部署、一體推進的工作氛圍，促進各城市共同發(fā)展、普惠全體青年的創(chuàng)舉。基于此，本文力圖回答如下問題：從省級層面推進“青年發(fā)展友好型”城市建設工作面臨著哪些困難和挑戰(zhàn)？如何更好地從省級層面推進“青年發(fā)展友好型”城市構建工作？

二、文獻綜述

全球各地的城市和社區(qū)都在關注青年的需求，且這種對青年的關注逐漸從理念層面具體化為致力于真正實現(xiàn)青年權利保障和美好生活的城市治理體系[10]?！扒嗄暧押眯汀背鞘?Youth Friendly Cities)正是這樣一種以青年發(fā)展為核心、旨在促進青年與城市之間良性互動和有機融合的政策體系和發(fā)展道路[11]。“青年友好型”城市理念緣起于西方發(fā)達國家，發(fā)展自20世紀90年代由聯(lián)合國發(fā)起的“兒童友好型”城市(Child Friendly Cities，CFC)倡議。1996年，聯(lián)合國兒童基金會以保障兒童的生存權、發(fā)展權、參與權、受保護權為目標，旨在打造“保護兒童、善待兒童和關愛兒童的城市”，目前已認證了全球近900余所“兒童友好型”城市[12][13][14][15]。后來，這一理念逐漸遷移至青年群體，衍生了“兒童-青年友好型”城市和“青年友好型”城市理念。由于各地所關注的城市發(fā)展方向不同，也常被稱為青年發(fā)展型城市、青春城市、年輕城市、青年創(chuàng)業(yè)友好型城市、大學生友好型城市等[16][17]，體現(xiàn)城市青年工作的發(fā)展性特征和多元化特征。在中國官方話語體系中，“青年發(fā)展型”城市指的是“扎實推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，積極踐行青年優(yōu)先發(fā)展理念，更好滿足青年多樣化、多層次發(fā)展需求的政策環(huán)境和社會環(huán)境不斷優(yōu)化，青年創(chuàng)新創(chuàng)造活力與城市創(chuàng)新創(chuàng)造活力相互激蕩、青年高質量發(fā)展和城市高質量發(fā)展相互促進的城市發(fā)展方式?！盵18]愈加關注到了城市青年工作的“新發(fā)展理念”和“新發(fā)展格局”。

根據(jù)國務院《中長期青年發(fā)展規(guī)劃(2016-2025)》，“青年”指的是具備完全行為能力的18-35周歲的城市居民；同時“青年”又是一個動態(tài)的概念，描述了一個人從青稚走向成熟的特定人生階段[19]。青年人在城市中的角色定位具有復雜性：青年是社會經(jīng)濟發(fā)展的主力軍[20]，是城市發(fā)展的先鋒力量；同時，青年人正處于從少年向成年過渡的關鍵時期，所掌握的經(jīng)濟資本和社會資本非常有限[21]，因此在社會結構中處于一定的弱勢地位[22]?？梢哉f，“青年發(fā)展友好型”城市理念的產(chǎn)生和發(fā)展具有時代必然性。

就價值意蘊而言，“青年發(fā)展友好型”城市關注青年與城市之間的聯(lián)動，是一個互促共進、彼此成就的過程，具有以“城市對青年更友好”實現(xiàn)“青年對城市更有為”的旨愿。一方面，“青年發(fā)展友好型”城市倡導政府基于青年優(yōu)先發(fā)展的態(tài)度，將青年福祉及訴求納入城市的規(guī)劃設計、制度結構、資源配置、服務供給等公共事務中[23]，充分提升青年在城市公共決策中的優(yōu)先地位，不斷增強城市對青年的吸引力、包容力和凝聚力。另一方面，通過優(yōu)化青年生活環(huán)境及發(fā)展條件，幫助青年更好地發(fā)揮其能力和價值，為城市帶來源源不斷的效益和活力，不斷提升青年對城市的參與力、推動力和貢獻力。

就內在邏輯而言，“青年發(fā)展友好型”城市的實現(xiàn)需要立足青年的年齡特征與真實感受，認識到城市中的青年群體不僅與其他群體的發(fā)展具有共性，同時還具有青年群體發(fā)展的個性，應兼顧“社會普遍需求”與“青年特殊需求”[24]?！吧鐣毡樾枨蟆笔恰扒嗄晏厥庑枨蟆钡那疤岷突A，“青年特殊需求”是“社會普遍需求”基礎之上的必然回應。一方面，“社會普遍需求”指的是各年齡階段居民所共享的資源和共同需要的城市支持，包括住房租房[25]、安全保障、醫(yī)療服務、環(huán)境綠化、交通出勤等[26]，是提升青年人安全感和獲得感的根本保障。另一方面，“青年特殊需求”指的是在青年特定年齡階段亟需獲得或容易缺少的社會支持，包括就業(yè)創(chuàng)業(yè)[27]、婚戀社交[28][29]、子女教育、志愿服務、新興文化等[30]，是提升青年成就感和幸福感的關鍵途徑。

然而，已有研究或是來自于政府領導干部的工作評介與心得，或是來自于媒體工作者的新聞時評，缺少通過科學的研究方法收集的經(jīng)驗數(shù)據(jù)。本文力圖彌補現(xiàn)有研究的不足，揭示不同經(jīng)濟發(fā)展水平城市以及各政府職能部門在青年工作中的實踐經(jīng)驗，并在此基礎上提出由實證理據(jù)支撐的、更具可持續(xù)性和可推廣性的省級層面推進“青年發(fā)展友好型”城市建設工作的政策建議。

三、研究方法

本研究在山東省內四所處于不同經(jīng)濟發(fā)展水平的城市開展實地調研，采用焦點小組訪談法訪談政府職能部門工作人員，通過分析訪談資料，探究有關省級層面推進“青年發(fā)展友好型”城市建設工作的難點和實施路徑的相關問題。

(一)研究對象

在參考2020年山東省各城市GDP統(tǒng)計數(shù)據(jù)及近三年來的增速水平、綜合考察城市建設的實際情況，同時廣泛聽取省政府機關人員的意見和建議的基礎上，筆者從山東省16所城市中選取了A、B、C、D四所城市作為本研究的四個焦點小組。在這四所城市中，相關政府職能部門的中層領導及基層機關干部參與了焦點小組訪談，城市中獨具發(fā)展特色或者青年工作較為突出的市轄區(qū)政府職能部門工作人員也在調研之列。研究對象共59人，包括A市教育局、人社局、人才服務中心、發(fā)改委、體育局的21名工作人員，B市公安局、大數(shù)據(jù)中心、市統(tǒng)計局、團市委、文旅局、體育局的16名工作人員，C市衛(wèi)健委、市委網(wǎng)信辦、文旅局、團市委的11名工作人員，以及D市醫(yī)保局、人社局、創(chuàng)業(yè)就業(yè)服務中心、文旅局、團市委的11名工作人員。其中包括38名中層領導和21名基層干部。

通過開展焦點小組訪談，本研究細致了解了處于不同經(jīng)濟發(fā)展水平的城市及不同職能部門對“青年發(fā)展友好型”城市建設工作的認知、期望、實現(xiàn)策略與面臨的實際困難。

(二)焦點小組訪談

焦點小組(Focus Groups)訪談也常被稱為焦點團體訪談、集體訪談、座談會、專題小組訪談等[31][32]，指的是一個或兩個研究者同時對一群人進行訪談的調研方法，最初起源于歷史學和人類學的口述史研究，由西方社會學家默頓(R.Merton)率先應用[33][34]。焦點小組近年來被廣泛應用到社會科學研究的各類領域之中[35]，其內容和形式與個別訪談具有相似性，往往都是基于結構化或者半結構化式的對話，但焦點小組訪談通常比個別訪談的層次更高、難度更大[36]。一方面，焦點小組訪談不僅能夠使受訪者與研究者之間建立對話，同時能夠在同一場域內不同受訪者之間形成互動，進而獲得更加完整、更為準確的研究資料[37]。另一方面，焦點小組本身的調研過程亦可視為數(shù)據(jù)的一部分，既可以幫助研究者解釋某些與研究問題相關的現(xiàn)象及成因，同時還可以在調研中挖掘出其他豐富且有價值的信息，對研究問題形成新的解釋[38]。換言之，焦點小組訪談所收集的數(shù)據(jù)不僅包括受訪者的個人觀點、集體性探討觀點，還包括研究者在調研過程中所觀察到的群體成員之間的社會性人際互動情況[39]。

筆者于2021年9月7日至24日先后赴山東省內四所城市開展焦點小組訪談工作。為了保證焦點小組訪談工作的順利進行，在訪談開始之前，研究者充分向受訪者介紹本研究，包括研究目的、研究內容、志愿原則與保密原則等，在取得錄音許可后正式進入訪談，使用錄音筆、電腦、筆錄相結合的形式對訪談內容進行記錄。焦點小組訪談分為三個部分：首先，掌握城市青年發(fā)展的整體情況，了解城市規(guī)模、青年人口結構等客觀條件的信息；其次，針對不同政府職能部門的青年工作展開討論，從青年的生活品質、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、安全保障、社交服務、文化認同五大方面著手，了解不同職能部門向青年提供的專項政策、福利待遇或特色活動等工作經(jīng)驗；最后，設置開放性問題，詢問政府各職能部門在推進“青年發(fā)展友好型”城市建設工作中具有怎樣的優(yōu)勢和挑戰(zhàn)。

(三)數(shù)據(jù)分析

在完成所有焦點小組訪談后，筆者對其進行轉錄，共整理出約19萬字的訪談資料。這些訪談資料與被訪者的自身經(jīng)驗和主觀感受密切相關，未必能夠全然代表城市的現(xiàn)實情況，但由于受訪者接受調研時通常能夠運用數(shù)據(jù)佐證自己的觀點，因此具有一定的客觀性。另外，“青年發(fā)展友好型”城市建設工作是一項有關人的發(fā)展的研究，恰恰關注的是參與者在行動實踐中的主觀感受，因此“所有的說法，包括謊言，都是一種姿態(tài)和立場，隱藏著一種真實的態(tài)度。”[40]從質性研究的角度出發(fā)，這些訪談資料背后的意義結構都是具有真實性和科學性的。

本研究采用的是自下而上的數(shù)據(jù)分析思路：

第一步，閱讀并梳理深度訪談的原始資料。在對音頻文件進行文字轉錄后，為了實現(xiàn)保護被訪者隱私的同時又能夠反映其角色立場的目的，將每一位被訪者的訪談資料命名為“焦點小組名稱+部門名稱”。進而，充分投入對原始材料的閱讀和理解，懸置研究者的價值前設與判斷，走近訪談資料的真實面貌。

第二步，對訪談資料進行“登錄”和“設碼”。這是質性研究中非常重要的基本環(huán)節(jié)，是一個“將資料打散、賦予其新的意義，進而以新的方式排列組合的操作化過程?！盵41]在這一階段中，筆者依據(jù)資料內容的性質和特點提取出關鍵信息，參考信息出現(xiàn)的頻率以及信息之間的聯(lián)系，通過對電子文檔進行批注的方法登錄設碼。例如，訪談資料中反復提到“房價”“經(jīng)濟適用房”“租房補貼”等關鍵詞，因此將其提取并設為一級碼號，同時，筆者在設碼時直觀感受到它們之間具有密切的意義聯(lián)系，因此直接為它們設置共同的上級類屬“住房支持”。這是一個不斷提取、不斷比較的過程，同時也是對數(shù)據(jù)的初步凝練。

第三步，尋找訪談資料中的“本土概念”。在受訪者的工作場域中，有些慣常使用的術語或概念對他們來說具有獨特的意義，這些可視為受訪者的“本土概念”。例如，受訪者頻繁提到“回家”一詞，這個詞在生活中非常普通，但在城市青年工作的特定語境下，卻暗含著“青年人口的存量問題”“擁有本地戶籍且生活在熟人社會中的青年”“因考慮家鄉(xiāng)因素才愿意回到城市的本地青年”等多種外延含義或不尋常的理解，這種情況下筆者選擇沿用受訪者“原汁原味”的表述，盡可能還原他們的感受，并對此類概念進一步辨別與分析。

第四步，建立編碼與歸檔系統(tǒng)。在登錄設碼以及初步的類屬劃分后，筆者梳理已有的一級和二級碼號，調整碼號結構，使其形成更加深刻、更加聚焦的三級碼號，逐步接近研究所需的核心觀念。同時，梳理碼號系統(tǒng)使其成為研究數(shù)據(jù)的檢索工具，便于進行數(shù)據(jù)的直觀辨認和信息調取。

四、省級層面推進“青年發(fā)展友好型”城市建設工作的難點

(一)青年特殊需求亟待關注

城市的發(fā)展與生活在城市中的所有人群息息相關，因此，政府工作通常更著力優(yōu)化“社會普遍需求”，或者關注殘疾人、老年人、兒童等弱勢群體的特殊需求。由于青年具有充沛的力量、活躍的思想和無限創(chuàng)造力，因此，除了專門圍繞青年群體開展工作的各級共青團組織，或者政府各職能部門圍繞青年群體開展的專項活動以外，“青年特殊需求”極易被忽視。以下三個焦點小組都談到青年并非日常工作中所關注的重點群體：

A市在全省是處于一個偏老齡化的城市，外來人口多，老齡化程度大概21%左右，在全國也是比較嚴峻的。目前的工作重點是下大力氣解決一老一小的問題，青年這一塊我們研究的并不多。(2021年9月8日，對A市發(fā)改委工作人員的訪談)

該市發(fā)改委的工作人員指出，由于老齡化問題突出，政府著力關注老年和兒童群體，對青年的需求關注較少。這一現(xiàn)象同樣出現(xiàn)在文化建設的相關工作中：

說白了我們群眾文化受益最多的群體還是退休以后的人群，一般是在45、50歲以后，最大的有八十幾歲的還在進行文化活動，另外就是兒童的活動，青年參與的很少。(2021年9月24日，對B市文化館工作人員的訪談)

根據(jù)上述訪談片段可知，該市文化館的活動通常面向中老年人或者兒童，啟示我們在文化建設工作中不僅要考慮到傳統(tǒng)文化的傳承，還需要兼顧青年新興文化。同樣，城市公共衛(wèi)生工作方面也面臨相似的問題：

我們和教育局有一個合作，對全市中小學生進行心理健康普查，另外也有針對空巢老人進行的公共衛(wèi)生幫助工作。專門針對青年這一塊的還真沒有過，青年并不是我們的幫助重點。(2021年9月23日，對C市衛(wèi)健委工作人員的訪談)

以上三個焦點小組雖然來自不同城市，且分別代表了城市整體規(guī)劃、文化建設、公共衛(wèi)生等不同立場，但卻不約而同談到了城市“缺少對青年群體的關注”這一問題，說明忽略“青年特殊需求”是各城市普遍存在的情況。缺少對青年的關注、漠視青年的成長需求，將不利于青年人解決生活問題，更難以幫助青年留在城市、為城市創(chuàng)造價值，城市對青年發(fā)展的友好性也就無從談起了。

(二)政府職能部門需協(xié)同共進

青年階段面臨人生的重要轉向，例如從學生到工作的角色轉變、從學校到社會的環(huán)境轉變、從單身到組建家庭的生活轉變等，會與不同政府職能部門產(chǎn)生密切聯(lián)系。然而，調研中A市教育局工作人員指出，不同政府職能部門雖然共同承擔著青年工作，但在具體事務中卻并未做到融合銜接：

針對青年職業(yè)能力的提升，我們協(xié)助人社局開展了一些工作。雖然我們處的名字是“職業(yè)教育處”，但其實只承擔其中一部分工作，至于職業(yè)教育的補貼、受惠人數(shù)等由人社局承擔，我們不掌握這方面數(shù)據(jù)。他們(人社局)有一個“職業(yè)能力建設處”，或許可以查到吧。(2021年9月8日，對A市教育局工作人員的訪談)

通過上述訪談片段可知，雖然教育局和人社局分別承擔著青年“職業(yè)教育”工作中的不同任務，但由于缺少信息溝通，很容易使青年在解決職業(yè)教育相關問題時面臨“兩頭跑”“來回跑”的困擾。除此之外，當焦點小組討論到青年“就業(yè)創(chuàng)業(yè)”相關工作時也遇到了類似問題：

我們中心分為14個部門，包括就業(yè)、失業(yè)、創(chuàng)業(yè)、職業(yè)培訓、家庭服務等等，各自負擔的任務是不一樣的。由于我負責創(chuàng)業(yè)部分，所以關于就業(yè)問題并不了解，不掌握青年就業(yè)情況。(2021年9月8日，對A市人社局工作人員的訪談)

第一位受訪者提到不同政府職能部門之間缺少信息溝通；第二位受訪者則提到，同一個政府職能部門中的不同工作小組同樣缺少聯(lián)系，忽視數(shù)據(jù)和信息的共享。青年的成長雖然是階梯式的，但同時也是連貫的、連續(xù)的，政府職能部門之間的工作脫節(jié)極易為青年工作的長效發(fā)展形成阻滯。

(三)不同城市青年群體的結構特征具有顯著差異

經(jīng)濟發(fā)展水平的落差直接導致了不同城市能夠為青年提供的福利政策、設施條件、公共服務各不相同，有些城市因經(jīng)濟水平發(fā)達、發(fā)展前景廣闊，對青年人才具有天然的吸引力，而有些城市由于經(jīng)濟落后、資源欠缺等原因，難以吸引高精尖青年人才。因此，不同城市對于青年的吸引力不同，導致不同城市中的青年群體在學歷水平、技術領域、創(chuàng)新能力等方面具有顯著差異，即青年群體的結構特征大相徑庭。例如，經(jīng)濟發(fā)展水平領先的A市和經(jīng)濟發(fā)展水平落后的D市在提到各自人才引進工作的情況時，描述了兩種截然不同的境遇：

對青年人才的政策支持主要有兩個方面。第一個是高層次人才服務，為符合條件的博士后、博士等辦理高層次人才服務綠卡，提供簽證居留、住房保障，子女入學等支持，還有政策咨詢、人文關懷等保姆式一對一的個性化服務；第二個針對985高校畢業(yè)生或教育部學歷學位認證的留學海歸給予36個月的住房補貼，對專業(yè)緊缺的畢業(yè)生發(fā)放博士生每人每月1500元、碩士生1200元的額外補貼。(2021年9月8日，對A市人才服務中心工作人員的訪談)

可以看到，A市為青年人才提供的發(fā)展條件十分優(yōu)厚，同時城市對青年所提出的學歷和專業(yè)要求較高。然而D市受訪者卻指出：

同樣是“招才引智”，我們合作的很多都是中低端人才，有時連高職都算上了，如果本科生愿意來都算好的。去年我們引進雙一流高校畢業(yè)生569人，95%以上都是D市籍貫的本地青年，我們不追求吸引全國全世界的高端人才，如果能讓走出去的孩子愿意回家，我們就很滿足了。(2021年9月9日，對D市人社局工作人員的訪談)

城市經(jīng)濟發(fā)展水平的差異對人才引進工作的影響，從上述兩個訪談片段中體現(xiàn)得淋漓盡致?！扒嗄臧l(fā)展友好型”城市一定是更加包容、更加多元的城市，如何平衡不同經(jīng)濟發(fā)展水平的城市在青年工作中的先賦性差異，由“關注精英”轉向“普惠全體青年”，是省級層面推進“青年發(fā)展友好型”城市建設工作的重點與難點。

(四)亟需充分發(fā)揮不同城市的競爭優(yōu)勢

與我國其他“青年發(fā)展友好型”城市建設經(jīng)驗不同，如果僅從地市級層面推進工作，可以完全按照當?shù)厍闆r、充分發(fā)揮優(yōu)勢以彌補短板。但省域內不同城市各具發(fā)展特色，如果以“一刀切”的形式創(chuàng)設評價機制，極易在建設過程中造成不公平、不合理的情況。在焦點小組訪談中，一位來自經(jīng)濟發(fā)展水平較差的D市受訪者指出，不應當以單一因素判斷城市對青年的發(fā)展是否“友好”：

“青年發(fā)展友好型”城市是一種態(tài)度，不能光看經(jīng)濟發(fā)展水平。有人認為這個城市給我的錢多就算友好，但也有人認為這個城市生活壓力小才算友好。D市雖然資金匱乏，但能夠給予青年幸福感。首先，住房是青年最大的剛性需求，如果考核這一項的話我們肯定是全省第一，D市房價在全省算得上最低；其次，我們消費水平低、生活成本低，可以減少青年的生活負擔。如果是拿同樣的工資，在我們這的生活壓力肯定要比在A市小得多。(2021年9月9日，對D市團市委工作人員的訪談)

這位受訪者從當?shù)厍闆r出發(fā)，表達了對“青年發(fā)展友好型”城市理念的認知，指出每個人對于“友好”的定義不同、感受不同，因此對于城市是否友好的評價標準也不應該是單一的。除了這位受訪者以外，亦有其他城市因經(jīng)濟條件制約，轉而闡述各自在城市綠化、創(chuàng)業(yè)環(huán)境、旅游發(fā)展等方面的競爭優(yōu)勢?？梢姡绾谓⒁粋€能夠在全省范圍內具有公平性、適恰性的評價機制，也是全省推進“青年發(fā)展友好型”城市建設工作需要解決的難點。

五、省級層面推進“青年發(fā)展友好型”城市建設的實施路徑

“青年發(fā)展友好型”城市從理念走向實踐意味著我國城市發(fā)展與青年工作正在邁進新的歷史階段，“城市對青年更友好，青年對城市更有為”不是優(yōu)勢城市的專屬任務，而是所有城市在面對青年工作時應共同追求的方向。山東省創(chuàng)造性地從省級層面推進“青年發(fā)展友好型”城市建設工作，能夠幫助省域內不同經(jīng)濟發(fā)展水平的城市完善青年服務、滿足青年訴求，有助于將山東省建設成為使青年生活美好、全面發(fā)展、有文化歸屬感的城市空間，同時也將對我國其他省份開展青年工作提供借鑒?；谡{查分析，結合省域各城市政府職能部門的意見建議，提出如下實施路徑：

(一)以省級政府為主導，創(chuàng)設市級政府各職能部門齊抓共管的工作機制

有效推進“青年發(fā)展友好型”城市建設工作需要保證省級政府的堅定領導，促進市級政府各職能部門協(xié)同共進。在焦點小組訪談過程中，政府職能部門工作人員充分認識到由于部門缺少溝通合作而造成的問題，并提出了如下建議：

建立一個嚴格而完善的、專門針對“青年發(fā)展友好型”城市的工作小組，可以幫助各部門形成合力，大家圍繞某個內容去開展服務，為青年形成全方位的幫助和支持，這是非常有意義的。假如說今天有一個任務需要優(yōu)化，那人社、醫(yī)保、文化旅游各個方面應該提供什么樣的服務，這個東西必須要有省級層面的宏觀指導。(2021年9月9日，對D市團市委工作人員的訪談)

上述訪談片段包含了兩層意涵：一方面，必須在不同政府職能部門之間形成青年工作的合力，促進多方力量的統(tǒng)籌與協(xié)調；另一方面，由于省內各城市普遍缺少“青年發(fā)展友好型”城市建設的經(jīng)驗，需要省級層面予以專門化、科學化的指導。

(二)建立多元評價體系，用發(fā)展的眼光看待青年工作

省級層面推進“青年發(fā)展友好型”城市建設，應兼顧省內城市在經(jīng)濟發(fā)展水平、青年人口規(guī)模、青年群體的結構特征等方面的差異，力圖使各城市既能夠發(fā)揮自身優(yōu)勢，調動參與“青年發(fā)展友好型”城市建設工作的主動性和積極性，又能認識到自身亟待解決的問題、積極尋找措施彌補差距，實現(xiàn)良性發(fā)展、共同進步。

1.用多元評價代替單一診斷。從青年工作的發(fā)展現(xiàn)實來看，經(jīng)濟發(fā)展水平越高并不能意味著城市對青年越友好。反之，有些經(jīng)濟發(fā)展水平一般或較差的城市能夠在生態(tài)友好、住房友好、教育友好等方面卓有優(yōu)勢。例如，有受訪者在介紹該城市的發(fā)展優(yōu)勢時提到：

婦幼保健對于面臨婚戀生育的青年階段來說非常重要，C市婦幼保健這一塊在省內做得非常好，在全省應該是排前三位的。從醫(yī)療水平和婦幼保健的機構數(shù)量來說，C市在國家層面都做得比較強，我們一個縣的婦幼保健院都能達到三甲水平。(2021年9月23日，對C市衛(wèi)健委工作人員的訪談)

上述訪談片段所提到的“婦幼保健”可視為“青年特殊需求”，正如這位受訪者所說，一所擁有高質量婦幼保健條件的城市能夠給予青年人更多的幸福感?？梢姡瑢Υ雀鞒鞘性u價不能“一刀切”，應打造多元化的評價機制，例如，可以在“青年發(fā)展友好型”城市評價體系中設立“必選指標”和“任選指標”，在滿足青年生活和發(fā)展的基本保障、實現(xiàn)“青年發(fā)展友好型”城市“紅線”達標的同時，把握各城市發(fā)展優(yōu)勢，打造城市品牌特色。

2.用過程性指標代替結果性、絕對性指標。省級層面推進“青年發(fā)展友好型”城市建設工作要關注省內不同經(jīng)濟發(fā)展水平城市的成長規(guī)律，不能盲目使用“政府補貼總額”“福利惠及人次”“活動開展頻次”等結果性指標評價城市職能部門的工作水平。焦點小組訪談時，這一觀點得到了諸多受訪者的認同：

看增幅要比看增長率好一點，各城市的青年人口基數(shù)不同，無法在同一個水平線上做對比。有些城市具有先天的優(yōu)勢，有些城市有先天的劣勢，不能由于經(jīng)濟實力存在懸殊就否定了城市對青年的友好，可以更多地關注一下城市在青年工作中的進步嘛。(2021年9月24日，對B市大數(shù)據(jù)中心工作人員的訪談)

上述訪談片段指出，不能以絕對性數(shù)據(jù)來評價政府職能部門的工作效果，必須結合城市實際情況，認識到城市也是需要“成長”的。例如，可以采用“近3年來的增幅”來描述該客觀描述型指標在過去一段時間周期內的變化趨勢，而不是將某個絕對值作為評價的標準。換句話說，應當采用評估變化趨勢的方式，盡可能消解省內各城市在經(jīng)濟發(fā)展水平和人口結構方面的原初優(yōu)勢或劣勢，著力凸顯政府各職能部門在城市成長過程中的后致性工作成果。

(三)傾聽青年的真實心聲，塑造青年美好生活

什么樣的城市對青年更友好？關于這個問題最有發(fā)言權的是青年。省級層面推進“青年發(fā)展友好型”城市建設工作應關注青年的感受和認知，從青年立場出發(fā)，傾聽青年的意見和建議。焦點小組訪談中，有受訪者以城鄉(xiāng)青年的感受差異為例，說明青年對美好生活有不同理解：

你比如說我們的市區(qū)里吸引了很多博士、碩士等高精尖人才，他們可能追求到歌劇院里欣賞高雅音樂；但來到我們縣里的青年人，他覺得建了個新的電影院、籃球場就非常滿足了，甚至他們的生活幸福感會更高。(2021年9月23日，對C市團市委工作人員的訪談)

上述片段所提到的問題是省級層面推進“青年發(fā)展友好型”城市區(qū)別于我國已有建設經(jīng)驗的重要方面，已有建設經(jīng)驗多傾向于“大而強”的城市發(fā)展路徑，卻忽視了“小而美”也是很多青年人的內心選擇。在黨的十九大報告中，“美好生活”一詞被反復提及14次，說明“美好生活”是新時代人們向往和追求的方向，也是黨和國家在城市建設工作中矢志不渝的重要目標。因此，關注青年對美好生活的感受和體悟，對于推進“青年發(fā)展友好型”城市建設工作無疑具有重要的現(xiàn)實意義。

六、總結

青年興則國家興，青年強則國家強，青年人的身上折射著城市發(fā)展的未來圖景，是時代的先鋒、是國家的寄望。幫助青年成長就是促進城市發(fā)展，關注青年福祉就是為國家培根鑄魂。山東省開創(chuàng)性地從省級層面推進“青年發(fā)展友好型”城市建設工作，對于激發(fā)全體青年的潛力與內生動力、優(yōu)化省內青年發(fā)展環(huán)境、促進不同經(jīng)濟發(fā)展水平的城市在青年工作中共同進步，具有重要的現(xiàn)實價值。這是一個機遇，同時也是挑戰(zhàn)。因此，認識省級層面推進“青年發(fā)展友好型”城市建設工作的個中困難，明晰其實現(xiàn)路徑，對于該項工作具有重要意義。

本文梳理了我國“青年發(fā)展友好型”城市建設的已有經(jīng)驗，組織焦點小組開展深度訪談，搜集來自山東省四所城市中不同政府職能部門的實踐經(jīng)驗與意見建議。研究指出，省級層面推進“青年發(fā)展友好型”城市建設工作面臨如下難點：第一，青年工作通常是在政府其他事務工作中被一同解決的，而青年發(fā)展具有特殊性，因此青年的特殊需求亟待關注；第二，政府各職能部門之間缺少互動溝通，極易影響青年工作的效率，因此政府職能部門需協(xié)同共進；第三，不同城市對青年的吸引力不同，導致每個城市青年群體的結構特征具有顯著差異；第四，不同政府職能部門對“青年發(fā)展友好型”城市的理念認知不同，亟需全面考慮并充分發(fā)揮不同城市的競爭優(yōu)勢。同時，本研究指出：為更好地從省級層面推進“青年發(fā)展友好型”城市建設工作，應以省級政府為主導，創(chuàng)設市級政府各職能部門齊抓共管的工作機制；建立多元評價體系，用發(fā)展的眼光看待青年工作；傾聽青年的真實心聲，塑造青年美好生活。

如習近平總書記所說“關心和支持青年是全社會共同的責任”[42]，強調青年工作需要依靠全社會共同努力，也彰顯了青年工作對黨和國家的發(fā)展具有重要戰(zhàn)略價值。相信未來“青年發(fā)展友好型”城市建設工作將愈加科學化、多元化、深刻化，“中華民族偉大復興的中國夢終將在一代代青年的接力奮斗中變?yōu)楝F(xiàn)實！”[43]。