何 勇

一、問題的提出

自20世紀(jì)70年代初開始，國(guó)際上出現(xiàn)了危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移問題，一些發(fā)達(dá)國(guó)家合法或非法地將危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移到他國(guó)(特別是發(fā)展中國(guó)家)處置。到了20世紀(jì)80年代后期，危險(xiǎn)廢物的越境轉(zhuǎn)移情況日益加劇，成為20世紀(jì)末21世紀(jì)初最嚴(yán)重的全球環(huán)境問題之一，對(duì)人類生存發(fā)展以及整個(gè)人類社會(huì)的進(jìn)步和繁榮構(gòu)成一定程度的威脅。1988年發(fā)生在尼日利亞科科港的危險(xiǎn)廢物堆棄事件(1)林燦鈴：《國(guó)際環(huán)境法案例解析》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2020年版，第11-13頁。即是這一威脅的例證，此事件造成了深遠(yuǎn)影響，國(guó)際上重申并澄清了至少三項(xiàng)關(guān)于危險(xiǎn)廢物的國(guó)際貿(mào)易準(zhǔn)則：第一，危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移曾經(jīng)是在私營(yíng)貿(mào)易商之間進(jìn)行且基本上不受監(jiān)管的“空白地帶”，但現(xiàn)在危險(xiǎn)廢物出口國(guó)被認(rèn)為是危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移和處置的主要責(zé)任人；第二，危險(xiǎn)廢物貿(mào)易需要公共部門監(jiān)管，包括對(duì)出口國(guó)事先通知義務(wù)以及獲得進(jìn)口國(guó)和過境國(guó)事先同意義務(wù)履行情況的監(jiān)管；第三，國(guó)家控制其自然資源的權(quán)力現(xiàn)在包括禁止進(jìn)口有害物質(zhì)的主權(quán)。這些準(zhǔn)則實(shí)際上已經(jīng)具備了事先知情同意的雛形。此次事件引發(fā)的全球關(guān)注間接促成了《控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》(Basel Convention on the Control of Transboundary Movements of Hazardous Wastes，即《巴塞爾公約》，后文簡(jiǎn)稱《公約》)的出臺(tái)，它為控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移國(guó)際法律制度提供了一個(gè)法律框架，是人類社會(huì)危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移國(guó)際控制的重要里程碑。

事先知情同意程序是《公約》的核心制度，是在尊重國(guó)家主權(quán)基礎(chǔ)上形成的一項(xiàng)旨在控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移的程序性規(guī)則?！豆s》第4條賦予每一締約方禁止將任何廢物進(jìn)口到其邊界的權(quán)利，并對(duì)每一締約方規(guī)定了相應(yīng)義務(wù)，即不允許將廢物出口到尚未取得書面同意進(jìn)口的任何國(guó)家。根據(jù)《公約》規(guī)定，對(duì)于尚未禁止進(jìn)口危險(xiǎn)廢物和其他廢物的進(jìn)口國(guó)，在該進(jìn)口國(guó)未以書面同意某一進(jìn)口時(shí)，各締約方應(yīng)禁止或不許可此類廢物的出口，這是《公約》對(duì)事先知情同意程序的概括性解讀?！豆s》第6、7條則涉及事先知情同意程序的具體內(nèi)容。

作為《公約》締約國(guó)，在過去20多年里，中國(guó)進(jìn)口了大約1.06億噸洋垃圾，其中很大一部分屬于非法越境轉(zhuǎn)移，這不僅損害我國(guó)環(huán)境，也對(duì)國(guó)民人身安全造成重大威脅?？紤]到此種趨勢(shì)帶來的諸多問題，依據(jù)《公約》規(guī)定，自2021年1月起，我國(guó)全面禁止以任何方式進(jìn)口固體廢物，禁止境外固體廢物入境傾倒、堆放和處置。研究《公約》事先知情同意程序除了在理論層面完善補(bǔ)足外，更在于其避免危險(xiǎn)廢物非法越境轉(zhuǎn)移的現(xiàn)實(shí)意義。本文擬從事先知情同意程序法律意涵入手，在分析梳理與之相關(guān)的規(guī)則制度基礎(chǔ)之上，為完善事先知情同意程序提供建議和意見。

二、事先知情同意程序的法律意涵

事先知情同意程序?yàn)閺U物產(chǎn)生者、出口者、出口國(guó)、進(jìn)口國(guó)以及進(jìn)口者設(shè)立了一套旨在控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移的程序性制度，是指在一項(xiàng)擬議的危險(xiǎn)廢物與其他廢物的越境轉(zhuǎn)移活動(dòng)開始之前，廢物的產(chǎn)生者、出口者或出口國(guó)相關(guān)主管當(dāng)局需按照《公約》規(guī)定向進(jìn)口國(guó)主管當(dāng)局提供充分資料證明，并獲取進(jìn)口國(guó)同意后再開始越境轉(zhuǎn)移廢物，以實(shí)現(xiàn)在進(jìn)口國(guó)國(guó)內(nèi)處置廢物的程序。

(一)“事先”的含義

“事先”強(qiáng)調(diào)的是一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，關(guān)注的是一項(xiàng)行動(dòng)開始之前的活動(dòng)。具體到《巴塞爾公約》中，“事先”涉及在危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移之前需要采取哪些步驟。目前普遍認(rèn)為事先知情同意程序中的“事先”是指“事先通知”，依據(jù)的是《公約》第6條第1款規(guī)定：“出口國(guó)應(yīng)將危險(xiǎn)廢物或其他廢物任何擬議的越境轉(zhuǎn)移書面通知或要求生產(chǎn)者或出口者通過出口國(guó)主管當(dāng)局的渠道以書面通知有關(guān)國(guó)家的主管當(dāng)局?！痹撘?guī)定主要涉及的是事先知情同意程序，但并不是全部，還需結(jié)合其他條款予以解讀?！豆s》第4條賦予每一締約方有權(quán)禁止任何廢物進(jìn)口到其國(guó)內(nèi)的權(quán)利，并對(duì)每一締約方規(guī)定了相應(yīng)義務(wù)，即不允許將廢物出口到尚未獲得進(jìn)口許可的國(guó)家。同時(shí)，當(dāng)每個(gè)出口國(guó)“有理由相信”此類廢物不會(huì)以“環(huán)境無害方式”加以處置時(shí)，則有義務(wù)禁止此類廢物出口。這是對(duì)危險(xiǎn)廢物或其他廢物在出口前的“事先把關(guān)”，亦可理解為出口國(guó)的“事先審查”義務(wù)。 因此，在理解“事先”意義時(shí)，不僅應(yīng)關(guān)注“事先通知”，還應(yīng)考慮出口國(guó)的“事先審查”，需對(duì)二者進(jìn)行拓展解讀。

1.促進(jìn)國(guó)際合作

國(guó)際合作原則是指在國(guó)際環(huán)境領(lǐng)域各國(guó)進(jìn)行廣泛密切的合作，通過合作采取共同環(huán)境資源保護(hù)措施，實(shí)現(xiàn)保護(hù)國(guó)際環(huán)境的目的。(2)林燦鈴：《國(guó)際環(huán)境法》(修訂版)，人民出版社2011年版，第173頁。在危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移領(lǐng)域進(jìn)行國(guó)際合作的開端即是“事先通知”，歸屬于事前國(guó)際合作。通過將擬議的危險(xiǎn)廢物與其他廢物越境轉(zhuǎn)移事宜通知進(jìn)口國(guó)、過境國(guó)，給予進(jìn)口國(guó)、過境國(guó)充足的時(shí)間對(duì)可能造成的環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，以便其對(duì)接下來的事項(xiàng)作出進(jìn)一步安排。國(guó)際合作貫穿于整個(gè)事先知情同意程序之中，尤其體現(xiàn)在《公約》第10條的規(guī)定上?！豆s》認(rèn)為國(guó)際合作重點(diǎn)是“廢物環(huán)境無害管理”，同時(shí)《公約》還認(rèn)為國(guó)際合作需要考慮到發(fā)展中國(guó)家的需要。目前而言，關(guān)于危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移的國(guó)際合作主要圍繞科學(xué)研究、信息交換以及國(guó)家環(huán)境問題監(jiān)測(cè)等進(jìn)行。

2.預(yù)防人身、環(huán)境損害

在國(guó)際環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，由于現(xiàn)有科學(xué)知識(shí)的局限性和環(huán)境危害后果的累積性，很難確定某些人類活動(dòng)或物質(zhì)與環(huán)境和人體健康損害的因果關(guān)系，且環(huán)境損害后果不可逆轉(zhuǎn)，污染后再治理從經(jīng)濟(jì)上說并不劃算。因此，預(yù)防是第一要?jiǎng)?wù)，“事先”體現(xiàn)的即是事前預(yù)防。

危險(xiǎn)廢物一般具有一種或多種危險(xiǎn)特性，如腐蝕性、爆炸性、易燃性、毒性、傳染性等，其對(duì)環(huán)境的危害是多方面的，且這種危害具有潛伏性、滯后性和長(zhǎng)期性。如果對(duì)危險(xiǎn)廢物處理不當(dāng)，則會(huì)使環(huán)境和人類自身遭受威脅。因此，需確保在危險(xiǎn)廢物收集、運(yùn)輸及處置過程中事先做好防護(hù)措施。《公約》強(qiáng)調(diào)，出口國(guó)必須保證出口廢物在進(jìn)口國(guó)能夠得到“環(huán)境無害化”處理。有關(guān)國(guó)家應(yīng)當(dāng)采取合適措施，防止可能會(huì)影響人類健康和引起環(huán)境損害的危險(xiǎn)物質(zhì)泄漏到環(huán)境中，而不必等待有關(guān)這樣損害的科學(xué)證明。同時(shí)，“事先通知”能夠讓進(jìn)口國(guó)、過境國(guó)為后續(xù)需要采取的保障措施作鋪墊，強(qiáng)調(diào)也是事前的預(yù)防。

(二)“知情”的考量

“知情”即了解事情的原委，要做到“知情”，需依靠對(duì)相關(guān)信息的全面了解、完美掌握?？梢哉f，“事先”關(guān)注的是一項(xiàng)行動(dòng)開始前的活動(dòng)，而“知情”針對(duì)的就是這項(xiàng)活動(dòng)的具體內(nèi)容。

事先知情同意程序中的“知情”，是指出口國(guó)在進(jìn)行越境轉(zhuǎn)移活動(dòng)之前需向進(jìn)口國(guó)主管當(dāng)局遞送有關(guān)危險(xiǎn)廢物的詳細(xì)資料，這是進(jìn)口國(guó)主管當(dāng)局進(jìn)行判斷并決定是否同意該危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移的前提。在危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移活動(dòng)中，通常作為進(jìn)口國(guó)的發(fā)展中國(guó)家由于資金、技術(shù)等方面局限，對(duì)危險(xiǎn)廢物相關(guān)信息并不了解，進(jìn)而在危險(xiǎn)廢物貿(mào)易中處于不利地位，而“知情”有助于扭轉(zhuǎn)這種不利局面。通過保護(hù)處于弱者的進(jìn)口國(guó)，以達(dá)到一種相對(duì)公平的貿(mào)易。只有當(dāng)進(jìn)口國(guó)掌握有關(guān)危險(xiǎn)廢物的性質(zhì)、最無害環(huán)境的處置方法以及可能造成的影響等相關(guān)資料時(shí)，才能作出符合公約規(guī)定的“同意”，并實(shí)行充分有效的國(guó)家管制。某種程度上，“知情”依賴于資料的詳實(shí)、準(zhǔn)確，目的是為了評(píng)估廢物處置能力，同時(shí)促進(jìn)資料交流。

1.廢物處置能力評(píng)估

危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移的目的是為了使危險(xiǎn)廢物能夠在進(jìn)口國(guó)國(guó)內(nèi)得到妥善處置，實(shí)現(xiàn)該目的關(guān)鍵在于評(píng)估進(jìn)口國(guó)廢物處置能力。這需要依據(jù)事先通知文件中記載的資料，在充分了解危險(xiǎn)廢物成分、產(chǎn)生量以及物理化學(xué)特性等的基礎(chǔ)上，評(píng)估該危險(xiǎn)廢物對(duì)環(huán)境可能造成的影響以及最終需要采取的處置措施。

《公約》附件5-A規(guī)定的是通知書中應(yīng)提供的關(guān)于擬議危險(xiǎn)廢物和其他廢物越境轉(zhuǎn)移的資料，是為了說明擬議的轉(zhuǎn)移對(duì)人類健康和環(huán)境的影響。其中涉及危險(xiǎn)廢物處置能力評(píng)估的主要有第10、11、13、14、15、16、17、18、20條等。根據(jù)這些規(guī)定，出口國(guó)相關(guān)主管當(dāng)局可以評(píng)估進(jìn)口國(guó)的擬進(jìn)口廢物處置能力，同時(shí)，進(jìn)口國(guó)相關(guān)主管當(dāng)局也可依據(jù)這些材料并結(jié)合自己國(guó)家的政策法規(guī)、處置場(chǎng)地、基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)人員配備等，評(píng)估其實(shí)際的廢物處置能力，這是廢物處置能力評(píng)估的兩個(gè)方向。

2.資料交流

資料交流是《公約》的一項(xiàng)重要內(nèi)容?！豆s》“序言”指出，加強(qiáng)對(duì)危險(xiǎn)廢物和其他廢物越境轉(zhuǎn)移控制，將起到鼓勵(lì)其無害于環(huán)境處置和減少其越境轉(zhuǎn)移量的作用，相信各國(guó)能采取有效措施，通過適當(dāng)交流有關(guān)危險(xiǎn)廢物和其他廢物的越境轉(zhuǎn)移資料來控制此種轉(zhuǎn)移。

資料交流的核心在于資料的詳實(shí)程度，在于正確反映危險(xiǎn)廢物和其他廢物越境轉(zhuǎn)移相關(guān)事項(xiàng)，包括各締約方指定國(guó)家主管當(dāng)局的相關(guān)信息、適用事先知情同意程序的危險(xiǎn)廢物類別(包括附件一、三中的分類以及各國(guó)對(duì)危險(xiǎn)廢物定義)、包裝以及具體的處置方式等，這本身即是事先知情同意程序中“知情”的內(nèi)容；且《公約》秘書處的職責(zé)之一是根據(jù)《公約》第3、4、6、11、13條收到的資料編寫和提交報(bào)告，這些報(bào)告是實(shí)施《公約》的重要文件，為面臨類似問題的國(guó)家之間共享信息和經(jīng)驗(yàn)提供了便利。這些報(bào)告的內(nèi)容同樣依賴于“知情”，因此，“知情”也是資料交流的基本要求。

(三)“同意”的內(nèi)涵

“同意”要求有權(quán)主體按照《公約》規(guī)定的形式、方式，就是否允許危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移作出表態(tài)?！豆s》規(guī)定，“同意”需由相關(guān)國(guó)家的主管當(dāng)局作出，出于規(guī)范性和確定性考慮，“同意”應(yīng)采用書面形式，進(jìn)口國(guó)需以明示方式表示同意，而過境國(guó)既可明示也可默示?！巴狻钡膬?nèi)涵主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：尊重國(guó)家主權(quán)與優(yōu)先考慮發(fā)展中國(guó)家、禁止轉(zhuǎn)嫁污染。

1.尊重國(guó)家主權(quán)與優(yōu)先考慮發(fā)展中國(guó)家

第一，“同意”體現(xiàn)了《公約》對(duì)各締約國(guó)國(guó)家主權(quán)的尊重。在國(guó)際環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，國(guó)家主權(quán)主要體現(xiàn)在各國(guó)擁有的環(huán)境主權(quán)以及對(duì)于自己資源享有的永久主權(quán)上。各國(guó)有權(quán)根據(jù)本國(guó)情況決定自己的環(huán)境政策和戰(zhàn)略，有權(quán)根據(jù)本國(guó)的需要合理開發(fā)、利用和保護(hù)其環(huán)境資源，即對(duì)本國(guó)的環(huán)境事務(wù)擁有最高的處理權(quán)和對(duì)外的獨(dú)立權(quán)，并且，任何國(guó)家或個(gè)人不得以保護(hù)環(huán)境為借口干涉別國(guó)內(nèi)政，而需在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域平等參與國(guó)際合作。

結(jié)合危險(xiǎn)廢物與其他廢物越境轉(zhuǎn)移事項(xiàng)的性質(zhì)認(rèn)定，一國(guó)是否需要進(jìn)口危險(xiǎn)廢物與其他廢物本就屬于該國(guó)國(guó)家主權(quán)范圍內(nèi)的管轄事項(xiàng)，須經(jīng)該國(guó)同意。具體到“同意”規(guī)定中，為促進(jìn)《公約》的實(shí)施，《公約》要求各締約國(guó)指定或者設(shè)立一個(gè)或一個(gè)以上的主管當(dāng)局以及聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，履行危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移發(fā)出通知與作出決定的《公約》義務(wù)，并將本國(guó)指定的主管當(dāng)局和聯(lián)絡(luò)點(diǎn)通知秘書處。同意的主體涉及有關(guān)國(guó)家的主管當(dāng)局，包括進(jìn)口國(guó)與過境國(guó)，這實(shí)際上是《公約》將同意主體的設(shè)置賦予各國(guó)國(guó)內(nèi)立法，是《公約》尊重各國(guó)國(guó)家主權(quán)的表現(xiàn)之一。同時(shí)，《公約》規(guī)定進(jìn)口國(guó)在收到出口國(guó)越境轉(zhuǎn)移通知書后，書面答復(fù)通知者，也即出口者表示無條件或有條件同意轉(zhuǎn)移、不同意轉(zhuǎn)移，或要求進(jìn)一步提供資料。進(jìn)口國(guó)完全可以根據(jù)本國(guó)的環(huán)境政策需要，自主選擇是否同意危險(xiǎn)廢物與其他廢物越境轉(zhuǎn)移?？梢?，進(jìn)口國(guó)的決定權(quán)是基于出口者提供的有關(guān)信息和資料之后充分自主的意思表示，對(duì)進(jìn)口國(guó)自主決定權(quán)的保障乃是以國(guó)家環(huán)境主權(quán)為基礎(chǔ)的。

第二，“同意”在尊重各締約國(guó)國(guó)家主權(quán)的基礎(chǔ)上，優(yōu)先考慮發(fā)展中國(guó)家。貧窮威脅著發(fā)展中國(guó)家與整個(gè)國(guó)際社會(huì)的安全、穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展，因此在兼顧各國(guó)利益的同時(shí)，必須優(yōu)先考慮發(fā)展中國(guó)家的特殊情況和需要。尤其在危險(xiǎn)廢物領(lǐng)域，越境轉(zhuǎn)移往往多發(fā)生于發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家之間，許多發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，缺乏專業(yè)處置設(shè)施與處置技術(shù)，無法準(zhǔn)確鑒別廢物的危險(xiǎn)性，更容易受到危險(xiǎn)廢物帶來的不利影響。因此，做出“同意”的這個(gè)過程，是在充分考慮到發(fā)展中國(guó)家在廢物越境轉(zhuǎn)移過程中所處的不平等地位的基礎(chǔ)上進(jìn)行設(shè)計(jì)的，《公約》規(guī)定除了不予同意外，還可以是附條件的同意，要求廢物出口者進(jìn)一步提供與廢物相關(guān)的資料，使發(fā)展中國(guó)家在充分了解進(jìn)口廢物所具有的風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)上做出是否同意的決定。

2.禁止轉(zhuǎn)嫁污染

長(zhǎng)期以來，一些國(guó)家以鄰為壑，損害別國(guó)和國(guó)家管轄范圍以外的環(huán)境，大肆向發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物。為了盡可能減少危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移可能對(duì)進(jìn)口國(guó)造成的危害，《公約》規(guī)定了三種危險(xiǎn)廢物與其他廢物能夠進(jìn)行越境轉(zhuǎn)移的情形：第一，出口國(guó)沒有技術(shù)能力、設(shè)備能力、必要設(shè)施或適當(dāng)處置場(chǎng)所以無害環(huán)境且有效的方式處置有關(guān)廢物；第二，進(jìn)口國(guó)需要有關(guān)廢物作為再循環(huán)或回收工業(yè)的原材料；第三，有關(guān)的越境轉(zhuǎn)移符合由締約國(guó)決定的其他標(biāo)準(zhǔn)，但這些標(biāo)準(zhǔn)不得背離《公約》的目標(biāo)。這是《公約》其他條款對(duì)于“同意”設(shè)置的條件，同時(shí)《公約》還規(guī)定，出口締約國(guó)在得到書面證實(shí)通知其已得到進(jìn)口國(guó)書面同意，并書面證實(shí)出口者與處置者之間存在一份詳細(xì)說明有關(guān)廢物環(huán)境無害管理辦法的協(xié)議之前，不得允許危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生者或出口者進(jìn)行危險(xiǎn)廢物的越境轉(zhuǎn)移。其目的是為了禁止以轉(zhuǎn)嫁污染為目的的越境轉(zhuǎn)移，這是《公約》設(shè)定事先知情同意程序的初衷，也是“同意”的內(nèi)涵。

三、事先知情同意程序的法律闕如

事先知情同意程序要求轉(zhuǎn)移活動(dòng)是建立在出口國(guó)家與進(jìn)口國(guó)家充分協(xié)商并獲得進(jìn)口國(guó)同意的基礎(chǔ)之上的。事先知情同意程序能否依約履行，很大程度上依賴于廢物產(chǎn)生者或出口者是否提供了真實(shí)準(zhǔn)確的資料，即廢物信息的披露以及依此進(jìn)行的廢物處置能力評(píng)估，二者既構(gòu)成了通知文件的主要內(nèi)容，也是出口國(guó)獲得同意的關(guān)鍵。同時(shí)，除事先知情同意程序本身的規(guī)定外，《公約》中的其他規(guī)定也會(huì)影響到其有效運(yùn)行，比如遵約委員會(huì)和秘書處的職能、賠償責(zé)任議定書以及資金機(jī)制等。

(一)廢物信息披露問題

廢物信息披露將直接影響廢物運(yùn)輸、貯存需要采取的保障措施，以及廢物處置能力的評(píng)估，并最終決定采取何種廢物處置方法。事先知情同意程序中涉及廢物信息披露的規(guī)定主要是廢物信息披露的方式、對(duì)象以及具體內(nèi)容，其存在的主要問題在于相關(guān)規(guī)定過于寬松，廢物信息的披露在很大程度上都依賴于廢物的產(chǎn)生者或出口者能夠善意履行《公約》的規(guī)定。具體而言，《公約》第6條第6款規(guī)定同一物理化學(xué)特性的危險(xiǎn)廢物定期多次越境轉(zhuǎn)移，在同一處置者的前提下，以12個(gè)月為限，只要出口國(guó)的出口海關(guān)、過境國(guó)的出口或進(jìn)口海關(guān)以及進(jìn)口國(guó)的進(jìn)口海關(guān)與第一次相同，就允許產(chǎn)生者和出口者使用一總通知。這種粗放式的規(guī)定雖能簡(jiǎn)化諸多程序，也為危險(xiǎn)廢物的信息披露埋下隱患。并且秘書處對(duì)于廢物信息披露的部分監(jiān)督職能，因《公約》簽訂初期不同國(guó)家利益集團(tuán)之間的博弈而受到削減，只有在某一締約國(guó)認(rèn)為其環(huán)境可能受到某一越境轉(zhuǎn)移的影響時(shí)，才將相關(guān)危險(xiǎn)廢物或其他廢物的通知及其副本送交秘書處。在現(xiàn)實(shí)案例中，廢物的出口有利于減輕出口國(guó)的環(huán)境承受壓力，同時(shí)還能節(jié)約處置成本，在廢物信息披露需要依靠產(chǎn)生者或出口者自覺的前提下，故意隱瞞與誤導(dǎo)廢物真實(shí)信息的披露就顯得無法避免?？铺氐贤叨纠录褪且?qū)в辛蚧瘹涞任镔|(zhì)的劇毒混合物謊稱為普通泔水，(3)Gary Cox, “The Trafigura Case and the System of Prior Informed Consent under the Basel Convention - A Broken System”,Law, Environment and Development Journal,2010，6(3),p.263 .最終釀成重大人員傷亡的慘劇。

(二)廢物處置能力評(píng)估不足

關(guān)于廢物處置能力的評(píng)估，除了廢物處置者依據(jù)廢物產(chǎn)生者或出口者所披露的信息中提供的廢物處置廠情況與技術(shù)說明外，出口國(guó)與進(jìn)口國(guó)相關(guān)主管當(dāng)局的審查與評(píng)估也是關(guān)鍵?！豆s》第4條第2款(g)與(h)項(xiàng)用“有理由相信”這樣模糊的措辭，規(guī)定了出口國(guó)與進(jìn)口國(guó)相關(guān)主管當(dāng)局對(duì)擬議轉(zhuǎn)移的危險(xiǎn)廢物與其他廢物無法以環(huán)境無害的方式加以管理時(shí)，分別禁止出口與進(jìn)口，但《公約》未明確“有理由相信”的程度與依據(jù)。對(duì)于出口國(guó)而言，要履行這一項(xiàng)充分注意義務(wù)存在明顯的困難，《公約》并未賦予出口國(guó)通過諸如環(huán)境影響評(píng)價(jià)的方式主動(dòng)驗(yàn)證進(jìn)口國(guó)廢物處理設(shè)施的權(quán)力，因?yàn)轭愃频男袨樯嫦右原h(huán)境保護(hù)名義干涉進(jìn)口國(guó)內(nèi)政，出口國(guó)的“有理由相信”必須基于進(jìn)口國(guó)主動(dòng)提供的相關(guān)信息。盡管廢物的產(chǎn)生者或出口者，需向出口國(guó)相關(guān)主管當(dāng)局提供其與廢物的處置者之間訂立的詳細(xì)說明擬議轉(zhuǎn)移的危險(xiǎn)廢物與其他廢物環(huán)境無害化管理的合同，但這也僅限于存在合同這一事實(shí)。在無明確標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)管的同時(shí)，進(jìn)口國(guó)進(jìn)行廢物處置能力自我評(píng)估時(shí)，也相對(duì)容易受到許多因素的影響。目前大部分的廢物進(jìn)口國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，其廢物處置技術(shù)相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家較為落后且缺乏相應(yīng)的廢物處置設(shè)施，在這種情況下要求進(jìn)口國(guó)準(zhǔn)確評(píng)估擬進(jìn)口廢物可能對(duì)人類健康和環(huán)境造成的影響并不切實(shí)際，因此，進(jìn)口國(guó)容易作出與廢物實(shí)際處置能力不相適應(yīng)的決策。

事先知情同意程序還忽視了影響發(fā)展中國(guó)家決策的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)，危險(xiǎn)廢物的進(jìn)口可以為經(jīng)濟(jì)落后的發(fā)展中國(guó)家提供大量的外匯收入。進(jìn)口國(guó)相關(guān)主管當(dāng)局可能為了經(jīng)濟(jì)利益，故意隱瞞實(shí)際情況，夸大廢物處置能力，同時(shí)這種情況很容易受到腐敗官員的濫用。在科特迪瓦毒垃圾事件后續(xù)調(diào)查中，由科特迪瓦政府成立的阿比讓災(zāi)難調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告指出，該事件的發(fā)生很大程度上歸因于官員的腐敗行為。

(三)賠償責(zé)任空白

違反事先知情同意程序的責(zé)任認(rèn)定與承擔(dān)，也是目前《公約》亟待解決的一個(gè)問題。由于第五屆締約方會(huì)議通過的《危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置所造成損害的責(zé)任和賠償問題議定書》(以下簡(jiǎn)稱賠償責(zé)任議定書)尚未生效，當(dāng)前《公約》中明確規(guī)定的責(zé)任形式僅為再進(jìn)口責(zé)任，(4)參見《巴塞爾公約》第8條。對(duì)于違反事先知情同意程序的非法運(yùn)輸問題，更多強(qiáng)調(diào)的是有關(guān)締約國(guó)之間的合作。遇到損害賠償問題時(shí)，只能依靠當(dāng)事國(guó)之間的協(xié)商解決，在缺乏實(shí)質(zhì)性懲罰賠償制度的前提下，造成違反事先知情同意程序的成本過低，容易導(dǎo)致事先知情同意程序形同虛設(shè)。在責(zé)任主體的認(rèn)定上，科特迪瓦毒垃圾事件還暴露出了一個(gè)問題：當(dāng)廢物的產(chǎn)生者或出口者為跨國(guó)公司，且廢物的產(chǎn)生地不在任一國(guó)家的領(lǐng)土內(nèi)時(shí)，如何確定出口國(guó)則顯得較為復(fù)雜，《公約》對(duì)于這種情況未作出任何規(guī)定?；蛟S有人會(huì)說，在現(xiàn)實(shí)案例中可以依據(jù)事后的調(diào)查取證，確認(rèn)該案中實(shí)際的運(yùn)作者或主要負(fù)責(zé)人，并結(jié)合其主要營(yíng)業(yè)地確定出口國(guó)所在。且不說這方面的調(diào)查取證極為困難，即使確立了主要負(fù)責(zé)人，在《公約》未規(guī)定的情形下，也很難基于此要求某個(gè)國(guó)家承擔(dān)《公約》規(guī)定的廢物再進(jìn)口責(zé)任，更不用說跨國(guó)公司的管轄權(quán)沖突問題。

四、事先知情同意程序的完善路徑與建議

按照《公約》規(guī)定順利實(shí)施，危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置需要事前、事中的監(jiān)督以及事后的補(bǔ)救。針對(duì)事先知情同意程序存在的問題，可以從以下方面加以完善。

(一)加快電子通知書系統(tǒng)建設(shè)，建立廢物清單跟蹤機(jī)制

廢物信息披露的關(guān)鍵在于信息的真實(shí)、充分、及時(shí)、有效，因此信息披露的透明度與信息之間的交流、共享就顯得尤為重要。從理論上來說，完善廢物的信息披露存在三種路徑選擇：一是嚴(yán)格條約規(guī)定，二是加強(qiáng)機(jī)構(gòu)監(jiān)管，三是通過締約方會(huì)議決議進(jìn)行機(jī)制構(gòu)建。本文擬采取第三種方式，以下將分析緣由。

第一，加強(qiáng)、細(xì)化條約規(guī)定可能性較小。前述分析廢物信息披露問題中指出相關(guān)條款規(guī)定過于寬松，主要涉及《公約》第6條第6款與第13條第4款的規(guī)定，這是否意味著更為嚴(yán)格、細(xì)化的條款規(guī)定是解決該問題的首要選擇，本文并不排除此種可能性。實(shí)際上，針對(duì)前兩款規(guī)定，1991年通過的《禁止向非洲進(jìn)口危險(xiǎn)廢物并在非洲內(nèi)管理和控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移的巴馬科公約》在《公約》的基礎(chǔ)上已出現(xiàn)改動(dòng)，《公約》要求無論廢物的物理或化學(xué)特性是否一致，每次越境轉(zhuǎn)移都需要提供通知，且應(yīng)保證越境轉(zhuǎn)移的每一份通知及答復(fù)副本均交與秘書處。故而，修改的可能性微乎其微。

第二，針對(duì)廢物信息披露問題設(shè)立專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，無論在理論上還是在實(shí)踐中，都難以實(shí)行。因?yàn)槿澜绶秶鷥?nèi)危險(xiǎn)廢物與其他廢物的越境轉(zhuǎn)移規(guī)模之大、范圍之廣、頻率之高，要求《公約》就每一起廢物信息披露問題單獨(dú)設(shè)置一個(gè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管并不現(xiàn)實(shí)。另外，能否在《公約》框架下設(shè)置一個(gè)機(jī)構(gòu)對(duì)締約國(guó)境內(nèi)的廢物產(chǎn)生設(shè)施進(jìn)行審查、監(jiān)督并授予許可，答案同樣是否定的。因?yàn)閺U物的產(chǎn)生本就屬于一國(guó)的國(guó)內(nèi)事務(wù)，即使是擬用來越境轉(zhuǎn)移的廢物，自其產(chǎn)生伊始的管理選擇也是在該國(guó)尋求處置。根據(jù)《公約》規(guī)定，廢物產(chǎn)生后應(yīng)當(dāng)根據(jù)就近處置原則，首先在產(chǎn)生國(guó)尋求廢物的處置，在產(chǎn)生國(guó)無法按照《公約》規(guī)定的環(huán)境無害化管理的情形下或者在進(jìn)口國(guó)以回收利用原材料為目的時(shí)，才能夠?qū)で髲U物的越境轉(zhuǎn)移。因此，廢物最初產(chǎn)生時(shí)并不能直接認(rèn)定為擬尋求越境轉(zhuǎn)移，否則將與《公約》的精神、原則相違背，授予廢物產(chǎn)生設(shè)施的許可也就無從談起，這一點(diǎn)將與下面要談到的廢物處置能力評(píng)估涉及的廢物處置許可區(qū)分開。

第三，通過締約方會(huì)議決議作出安排較為可行。國(guó)際環(huán)境條約在簽訂之初，囿于當(dāng)時(shí)社會(huì)背景、各國(guó)環(huán)保意識(shí)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及各國(guó)家利益集團(tuán)之間的博弈等原因，在諸多問題上都留有余地，也存在立法空白。因此，需要通過后期的締約方會(huì)議就《公約》存在的問題、需要發(fā)展的規(guī)則與設(shè)立的機(jī)構(gòu)進(jìn)行商定，視需要審議和通過議定書等事項(xiàng)。針對(duì)廢物信息披露問題，可以通過締約方會(huì)議決議的方式對(duì)加快建設(shè)電子通知書系統(tǒng)、構(gòu)建廢物清單跟蹤機(jī)制等作出安排。

廢物清單跟蹤機(jī)制的目的在于追蹤廢物越境轉(zhuǎn)移這一過程，通過廢物識(shí)別碼進(jìn)行全球范圍的跟蹤。實(shí)現(xiàn)廢物清單跟蹤的載體是在《公約》網(wǎng)站上建立電子通知書系統(tǒng)，采用統(tǒng)一格式標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用電子數(shù)據(jù)系統(tǒng)方式，實(shí)現(xiàn)危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移和關(guān)聯(lián)信息同步化，(5)具體的操作由廢物的產(chǎn)生者或出口者在《公約》網(wǎng)站上主動(dòng)填寫通知清單與轉(zhuǎn)移文件，完成后可直接選擇網(wǎng)站中需要通知的相關(guān)國(guó)家主管當(dāng)局(包括出口國(guó)與進(jìn)口國(guó))的聯(lián)系方式進(jìn)行通知，并抄送一份給廢物的進(jìn)口者或處置者，有關(guān)主管當(dāng)局的回復(fù)可通過網(wǎng)站直接傳達(dá)也可由相關(guān)主管當(dāng)局自行傳達(dá)，只有在回復(fù)“同意”的前提下才可生成廢物識(shí)別碼。在節(jié)約時(shí)間成本的同時(shí)有助于信息收集與交換，為秘書處履行《公約》規(guī)定的職能提供便利。考慮到相關(guān)交易與資料的機(jī)密性，通過《公約》網(wǎng)站填寫的通知書與轉(zhuǎn)移文件，可以由廢物的產(chǎn)生者或出口者選擇性公開，供大眾查閱。這將在很大程序上增加廢物信息披露的透明度，起到一定的監(jiān)督效果。

實(shí)際上，在《公約》締約方第二次會(huì)議上通過的BC-II/18號(hào)決定中，締約方大會(huì)就要求秘書處建立《公約》電子信息管理系統(tǒng)，此后《公約》網(wǎng)站得以形成。2016年，為了改進(jìn)《公約》第6條即事先知情同意程序主要規(guī)定條款的執(zhí)行與遵守情況，促進(jìn)實(shí)施和遵守《公約》，《公約》的遵約委員會(huì)發(fā)起了以電子方式處理通知和轉(zhuǎn)移文件的工作建議。(6)UNEP/CHW/CC.12/11/Add.2.2018年，締約方大會(huì)第13次會(huì)議審議了使用電子辦法開展通知書和轉(zhuǎn)移文件工作的可行性，并要求秘書處編寫一份有關(guān)于如何推進(jìn)以電子方式處理通知和移動(dòng)文件的備選辦法的文件。締約方大會(huì)第14次會(huì)議第BC-14/11號(hào)決定中，請(qǐng)各締約方和其他各方在2019年9月30日之前，向秘書處提供關(guān)于其在開發(fā)和實(shí)施電子系統(tǒng)以交換貨物和廢物移動(dòng)信息或控制貨物和廢物移動(dòng)方面的經(jīng)驗(yàn)信息，并請(qǐng)秘書處在資源允許情況下就此編寫一份報(bào)告，供不限成員名額工作組第十二次會(huì)議審議。目前，由于各國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)做法的不同，建立電子通知書與轉(zhuǎn)移文件控制系統(tǒng)的工作仍處于資料收集與經(jīng)驗(yàn)分享階段，系統(tǒng)建設(shè)任重道遠(yuǎn)。

(二)設(shè)立廢物處置許可機(jī)構(gòu)

關(guān)于廢物處置能力評(píng)估問題，前述分析中指出其主要依據(jù)進(jìn)口國(guó)的自主評(píng)估輔之以出口國(guó)的事先審查。在現(xiàn)實(shí)案例中，這兩種方式并不能保證可以準(zhǔn)確無誤地評(píng)估進(jìn)口國(guó)的實(shí)際廢物處置能力，因?yàn)檫@需要依靠各締約方善意履行《公約》規(guī)定的義務(wù)，而這種“善意”往往容易被經(jīng)濟(jì)利益等因素壓垮。因此，引入第三方中立機(jī)構(gòu)對(duì)進(jìn)口國(guó)實(shí)際廢物處置能力評(píng)估尤為重要。目前，《公約》項(xiàng)下設(shè)立了秘書處和遵約委員會(huì)，目的是為了便于《公約》的實(shí)施與促進(jìn)各締約國(guó)遵約。秘書處的主要職能包括為締約國(guó)會(huì)議作出安排，接收和傳遞與廢物處置場(chǎng)地、設(shè)施以及科學(xué)技術(shù)相關(guān)的信息，與國(guó)際機(jī)構(gòu)、各締約國(guó)聯(lián)絡(luò)點(diǎn)和主管當(dāng)局溝通協(xié)調(diào)等，其扮演的是一個(gè)協(xié)調(diào)者、聯(lián)絡(luò)者以及信息收集與傳遞者的角色。雖然，《公約》第16條提到，秘書處可以在接到請(qǐng)求時(shí)為締約國(guó)的廢物處置能力和場(chǎng)所評(píng)估提供援助，但基于請(qǐng)求而提供的援助案例少之又少，且也僅限于“援助”，并不會(huì)對(duì)廢物處置能力的評(píng)估和潛在的廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置提供任何監(jiān)督。此外，《公約》遵約委員會(huì)也無法針對(duì)廢物處置能力的評(píng)估進(jìn)行有效監(jiān)督。與其他許多國(guó)際環(huán)境協(xié)定遵約機(jī)制類似，《公約》遵約機(jī)制采取的是非對(duì)抗、預(yù)防性、靈活性、非強(qiáng)制性及兼顧成本效益的方針，遵約委員會(huì)實(shí)際上沒有強(qiáng)制執(zhí)行《公約》規(guī)定、對(duì)不遵守締約方采取懲罰性措施的權(quán)力。委員會(huì)的權(quán)限僅限于向不遵守《公約》的締約方提出不具約束力的建議，說明需要采取哪些步驟來確保遵約，并向締約方大會(huì)提出其認(rèn)為不遵約締約方需要采取的其他措施的建議，而這很容易因各締約方不愿提交自身或有關(guān)聯(lián)締約方不遵約情況的提案而受限。從第六屆締約方大會(huì)會(huì)議確立設(shè)置遵約委員會(huì)以來，締約方大會(huì)收到秘書處或各締約方提交的遵約困難的提案屈指可數(shù)。另外，長(zhǎng)期以來，《公約》資金短缺一直影響著秘書處與遵約委員會(huì)的有效運(yùn)行。因此，針對(duì)廢物處置能力的評(píng)估問題，可在《公約》框架下設(shè)立審查機(jī)構(gòu)，賦予該機(jī)構(gòu)審查、監(jiān)督廢物處置設(shè)施的權(quán)限。

國(guó)際上只有少部分國(guó)際條約規(guī)定了相關(guān)機(jī)構(gòu)能夠進(jìn)行審查監(jiān)督，比如依據(jù)《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》設(shè)立的在南極海域管理生物資源的多邊機(jī)構(gòu)——南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)，其能夠指定觀察員和檢查員并按照委員會(huì)設(shè)立的條款與條件，在該公約適用的區(qū)域內(nèi)對(duì)從事海洋生物資源科學(xué)研究或捕撈活動(dòng)的船舶進(jìn)行觀察檢查，(7)參見《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》第24條。而與危險(xiǎn)廢物處置設(shè)施審查監(jiān)督聯(lián)系最為密切的，當(dāng)屬國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)能夠依申請(qǐng)對(duì)各國(guó)的核設(shè)施進(jìn)行的審查監(jiān)督，(8)參見《國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)規(guī)約》第3條。這從區(qū)域性公約《巴馬科公約》將放射性物質(zhì)納入危險(xiǎn)廢物范疇的做法可窺一斑。由此可見，依申請(qǐng)對(duì)核設(shè)施進(jìn)行的審查監(jiān)督機(jī)制具有重要借鑒意義。(9)Lisa Widawsky, “In My Backyard: How Enabling Hazardous Waste Trade to Developing Nations Can Improve the Basel Convention's Ability to Achieve Environmental Justice”, Environmental Law，2008,38(2), pp.577-626.除此之外，結(jié)合《防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋公約》關(guān)于傾倒許可與附件“黑白名單”的規(guī)定，以及各個(gè)國(guó)家國(guó)內(nèi)法目前普遍采取的廢物處置許可制度做法，在賦予該機(jī)構(gòu)擁有審查監(jiān)督權(quán)限的基礎(chǔ)上，再賦予其能夠決定并授予越境轉(zhuǎn)移廢物處置者許可證的權(quán)限。

為了避免干涉各國(guó)國(guó)內(nèi)的危險(xiǎn)廢物管理，這種授權(quán)許可不要求針對(duì)每一起越境轉(zhuǎn)移，授權(quán)許可范圍也僅限于《公約》規(guī)定的締約國(guó)進(jìn)口的危險(xiǎn)廢物處置，并不涉及各締約國(guó)國(guó)內(nèi)的廢物處置問題。申請(qǐng)程序由擬從事越境轉(zhuǎn)移廢物處置貿(mào)易的處置者，向該機(jī)構(gòu)申請(qǐng)審核廢物處置許可，并由機(jī)構(gòu)工作人員根據(jù)申請(qǐng)材料或?qū)嵉乜疾熳鞒?。許可內(nèi)容包括廢物設(shè)施處置等級(jí)，處置廢物范圍、種類，以及處置廢物的管理標(biāo)準(zhǔn)與具體程序等。許可期限以及到期后的延長(zhǎng)可由該機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際情況決定或由《公約》直接規(guī)定。在許可期限內(nèi)，審查機(jī)構(gòu)可根據(jù)《公約》規(guī)定的權(quán)限定期對(duì)處置設(shè)施、場(chǎng)地等進(jìn)行檢查和監(jiān)督，也可以根據(jù)締約國(guó)提供的情報(bào)、資料等行使其審查權(quán)限。考慮到《公約》資金問題對(duì)于該機(jī)構(gòu)運(yùn)行的影響，在《公約》資金緊缺的情況下，除設(shè)立初期依靠各締約國(guó)捐款外，可通過許可證收費(fèi)方式來維持整個(gè)機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)。

(三)完善賠償責(zé)任相關(guān)規(guī)定，促成賠償責(zé)任議定書生效

關(guān)于責(zé)任主體認(rèn)定、責(zé)任定性以及賠償問題，《公約》應(yīng)針對(duì)性地完善相關(guān)規(guī)定，促成賠償責(zé)任議定書的生效，以此保障事先知情同意程序的有效運(yùn)行。

具體而言，在責(zé)任主體的認(rèn)定上，《公約》第2條對(duì)“出口者”和“出口國(guó)”的定義應(yīng)該得到細(xì)化，“出口者”是指在出口國(guó)管轄下安排危險(xiǎn)廢物與其他廢物出口的任何人，包括實(shí)際營(yíng)運(yùn)人、控制人；“出口國(guó)”指的是危險(xiǎn)廢物與其他廢物越境轉(zhuǎn)移起始或預(yù)定起始的締約國(guó)，同時(shí)，在無法確認(rèn)危險(xiǎn)廢物與其他廢物越境轉(zhuǎn)移起始或預(yù)定起始的締約國(guó)，或越境轉(zhuǎn)移起始或預(yù)定起始的區(qū)域不在任何國(guó)家管轄或控制下時(shí)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定對(duì)實(shí)際“出口者”具有實(shí)質(zhì)性管轄權(quán)的締約國(guó)為出口國(guó)。在責(zé)任的定性與賠償問題上，議定書之所以遲遲未生效，主要問題在于發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于議定書某些條款的分歧：其一，議定書第4條的嚴(yán)格賠償責(zé)任并非真正意義上的“嚴(yán)格”，該條款實(shí)際上僅要求通知者或出口者承擔(dān)處置者接管有關(guān)危險(xiǎn)廢物與其他廢物之前發(fā)生的損害賠償責(zé)任，對(duì)于處置者接管廢物之后發(fā)生的損害賠償責(zé)任只字未提。該規(guī)定容易導(dǎo)致一個(gè)問題，即廢物的出口國(guó)并不需要確保廢物的進(jìn)口國(guó)有足夠的廢物處置設(shè)施，僅需雇傭一家公司進(jìn)行通知，就能達(dá)到將廢物處置引發(fā)的環(huán)境壓力與成本負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移給廢物進(jìn)口國(guó)的目的。該規(guī)定是在某種程度上鼓勵(lì)廢物的出口，與《公約》精神相違背。其二，議定書第3條第7款的規(guī)定不明確，容易產(chǎn)生歧義，造成各種制度的拼湊適用。其三，議定書第12條賠償金未規(guī)定最高限額且過于嚴(yán)苛，同時(shí)，附件B按照噸位確定最低責(zé)任賠償金限額并不合理。(10)國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局污染控制司：《危險(xiǎn)廢物環(huán)境管理與安全處置——巴塞爾公約全書》，化學(xué)工業(yè)出版社2002年版，第229頁。針對(duì)處置者接管廢物前后的責(zé)任承擔(dān)問題，議定書可參照《公約》關(guān)于非法運(yùn)輸再進(jìn)口責(zé)任的規(guī)定，以過錯(cuò)認(rèn)定來確定責(zé)任承擔(dān)，即當(dāng)損害結(jié)果是因?yàn)橥ㄖ邜阂怆[瞞、誤導(dǎo)所引發(fā)的，通知者或出口者仍應(yīng)對(duì)處置者接收廢物后的損害后果承擔(dān)賠償責(zé)任，具體責(zé)任的大小應(yīng)根據(jù)錯(cuò)誤嚴(yán)重程度來劃分。針對(duì)議定書第3條第7款規(guī)定不明確的問題，主要在于如何判定根據(jù)《公約》第11條締結(jié)的雙邊、多邊或區(qū)域協(xié)定，對(duì)于遭受損害者提供的有力保護(hù)充分滿足或超過了本議定書的目標(biāo)，在無任何標(biāo)準(zhǔn)的情況下，該條款容易成為逃避承擔(dān)議定書責(zé)任的借口。因此，對(duì)于充分滿足或超過的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)細(xì)化，增加具體責(zé)任承擔(dān)形式、范圍、時(shí)效以及賠償額度限制。針對(duì)是否需要設(shè)置賠償金最高限額，以及最低限額如何確定的問題，危險(xiǎn)廢物造成的環(huán)境與人身損害往往是重大且不可逆的，不設(shè)定最高限額有助于保護(hù)受害者利益，最大限度實(shí)現(xiàn)公平正義；但最低限額以噸位為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判定確實(shí)不妥，應(yīng)根據(jù)實(shí)際危險(xiǎn)性加以評(píng)估。

五、結(jié) 論

事先知情同意程序是國(guó)際環(huán)境法中的一項(xiàng)重要制度。這一制度本質(zhì)上是要保證締約方國(guó)家的自主決定權(quán)，保障進(jìn)口國(guó)在危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移中的“意思自治”，讓各國(guó)自主決定其可以接受的風(fēng)險(xiǎn)水平。影響事先知情同意程序運(yùn)行的關(guān)鍵在于廢物信息的披露、廢物處置能力的評(píng)估以及責(zé)任的認(rèn)定上。關(guān)于廢物信息的披露問題，可以通過加快《公約》電子通知書系統(tǒng)建設(shè)，構(gòu)建廢物清單跟蹤機(jī)制來彌補(bǔ)執(zhí)行過程的不足。在廢物處置能力評(píng)估問題上，可以在《公約》框架下專門設(shè)立一個(gè)審查機(jī)構(gòu)，賦予該機(jī)構(gòu)審查、監(jiān)督廢物處置設(shè)施，以及授予越境轉(zhuǎn)移廢物處置者許可證的權(quán)力。在責(zé)任承擔(dān)方面，則需要對(duì)于充分滿足或超過的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化，不設(shè)定賠償額度上限，增加具體責(zé)任承擔(dān)形式、范圍、時(shí)效以及賠償額度的規(guī)定。