李 森 王雨晴 王翰林

內(nèi)容提要：黨的十八大特別是十八屆三中全會以來，我國政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革經(jīng)過謀劃布局、全面展開、深化完善三個階段有序推進(jìn)，依據(jù)改革時間表，完成了主要基本公共服務(wù)政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分，取得了明顯改革成效，為新時期進(jìn)一步深化政府間事權(quán)和支出責(zé)任改革積累了豐富的經(jīng)驗。

黨的十八大特別是十八屆三中全會以來，財稅體制改革全面發(fā)力、多點突破、縱深推進(jìn)，取得了明顯成效，現(xiàn)代財政制度框架基本確立①財政部新聞辦公室：《財政部負(fù)責(zé)同志出席中共中央宣傳部新聞發(fā)布會介紹財稅改革與發(fā)展有關(guān)情況文字實錄》，http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/202205/t20220517_3811138.htm。。政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革也經(jīng)過謀劃布局、全面展開和深化完善三個階段有序推進(jìn)，取得了明顯成效，但仍是財政改革最難啃的硬骨頭（馬海濤等，2020）。在新的歷史時期深化政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，需要系統(tǒng)總結(jié)黨的十八大以來政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的歷程、成效和經(jīng)驗。

一、黨的十八大以來政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革歷程

（一）謀劃布局階段

改革開放以來，我國中央與地方財政關(guān)系經(jīng)歷了從高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支到 “分灶吃飯” 、包干制，再到分稅制的變化，財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分逐漸明確。但隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制框架的逐步構(gòu)建、完善，相較于政府職能實現(xiàn)向有限政府、有效政府、服務(wù)政府、法治政府的轉(zhuǎn)變，我國政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革還相對滯后，在一定程度上還存在不清晰、不合理、不規(guī)范等問題。因此，必須積極推進(jìn)政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革（馬海濤，2019）。

政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革是涉及面廣、影響因素多的復(fù)雜系統(tǒng)工程。黨的十八大以來，中央細(xì)致謀劃布局，使政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革有序推進(jìn)。2012年黨的十八大報告指出要 “加快改革財稅體制，健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制” 。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了適度加強中央事權(quán)和支出責(zé)任的改革重點。2014年6月中共中央政治局審議通過的《深化財稅體制改革的總體方案》進(jìn)一步明確了深化財稅體制改革的思路原則、主要任務(wù)和時間安排，并從收入劃分、事權(quán)與支出責(zé)任劃分兩大方面，進(jìn)行了細(xì)致的布局規(guī)劃。

2016年國務(wù)院頒布《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕49號，以下簡稱《指導(dǎo)意見》），打破了長期以來按照行政隸屬關(guān)系劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任的思路，強調(diào)按照公共產(chǎn)品和服務(wù)的種類、性質(zhì)（受益范圍），并結(jié)合不同級次政府的性質(zhì)及比較優(yōu)勢劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任，真正開始了市場經(jīng)濟(jì)條件下政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分的改革進(jìn)程?！吨笇?dǎo)意見》提出了改革的總體要求和應(yīng)遵循的五大原則；明確了事權(quán)劃分改革內(nèi)容及支出責(zé)任劃分依據(jù)，并對省以下政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分提出了新的要求?？傮w看，《指導(dǎo)意見》思路清晰、目標(biāo)任務(wù)明確，并針對具體的改革內(nèi)容及事權(quán)和支出責(zé)任劃分任務(wù)確定了改革時間表：2016年選取國防、外交等基本公共服務(wù)領(lǐng)域率先啟動財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革。2017-2018年總結(jié)相關(guān)領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革經(jīng)驗，在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、交通運輸?shù)然竟卜?wù)領(lǐng)域取得突破性進(jìn)展。2019-2020年，基本完成主要領(lǐng)域改革，形成中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的清晰框架。相對以前的政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，《指導(dǎo)意見》首次列出具體的改革時間表，有助于避免政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分因工作任務(wù)繁重、改革難度大而出現(xiàn)長期停滯、舉步維艱的局面，便于在短時間取得突破。

總之，黨的十八大以來，經(jīng)過細(xì)致、周密的謀劃布局，深化中央與地方政府事權(quán)劃分和支出責(zé)任改革的議題逐步明朗，進(jìn)一步調(diào)整和合理劃分中央與地方事權(quán)被明確為全面深化改革、全面依法治國和加快建成小康社會進(jìn)程的重要途徑和內(nèi)容（黃君潔、王靜雯，2018）。

（二）全面展開階段

以2016年國務(wù)院頒布的《指導(dǎo)意見》為基礎(chǔ)，2018年2月，為全面貫徹落實黨的十九大精神，進(jìn)一步提高各級政府提供基本公共服務(wù)的能力和水平，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（國發(fā)〔2018〕6號，以下簡稱《改革方案》），提出了事權(quán)和支出責(zé)任劃分的四條基本原則，明確了力爭到2020年逐步建立起權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、標(biāo)準(zhǔn)合理、保障有力的基本公共服務(wù)制度體系和保障機(jī)制的改革目標(biāo)，將涉及人民群眾基本生活和發(fā)展需要且由中央與地方共同承擔(dān)支出責(zé)任的8大類18項基本公共服務(wù)作為基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)，并明確規(guī)定了中央與省級政府所應(yīng)承擔(dān)的支出比例。這一方案是具體的、定量的、可操作的，使我國政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分自改革以來第一次超出了只是進(jìn)行原則性界定的窠臼，實現(xiàn)了質(zhì)的飛躍。因此，《改革方案》是加快建立現(xiàn)代財政制度的重要舉措，是分領(lǐng)域財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的重要引領(lǐng)，是我國深化財政體制改革、劃分事權(quán)與支出責(zé)任工作全面展開的重要體現(xiàn)。

2018年7月，中央全面深化改革委員會第三次會議審議通過了《關(guān)于建立健全基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的指導(dǎo)意見》（2018年12月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)），該文件與2016年的《指導(dǎo)意見》相銜接，按照 “誰的財政事權(quán)誰承擔(dān)支出責(zé)任” 的原則，確定了基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央和地方支出責(zé)任及承擔(dān)方式，使支出責(zé)任劃分趨于制度化、法治化和規(guī)范化。

2019年10月，黨的十九屆四中全會審議通過《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，要求健全發(fā)揮中央和地方兩個積極性的體制機(jī)制，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系，形成穩(wěn)定的各級政府事權(quán)、支出責(zé)任和財力相適應(yīng)的制度和工作體系；適當(dāng)加強中央事權(quán)，減少并規(guī)范中央和地方共同事權(quán)。

為貫徹落實黨的十九大和歷次重要會議精神，國務(wù)院辦公廳又相繼出臺了醫(yī)療衛(wèi)生、科技、教育、交通運輸、生態(tài)環(huán)境、公共文化、自然資源和應(yīng)急救援領(lǐng)域的中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的具體改革方案（見表1）。

表1 中央層面有關(guān)事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的文件統(tǒng)計

與此同時，各省級政府也紛紛效仿中央政府的規(guī)定和做法，先后出臺了170個文件對省以下各級政府間主要基本公共服務(wù)的事權(quán)劃分及支出責(zé)任分擔(dān)比例予以規(guī)定（見表2）。

表2 省級政府有關(guān)財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的文件統(tǒng)計

雖然國務(wù)院辦公廳出臺的《改革方案》及后續(xù)出臺的具體改革方案，包括各省級政府效仿中央做法出臺的各項具體規(guī)定，多數(shù)僅涉及 “現(xiàn)有管理體制和政策比較清晰，以人員或家庭為補助對象或分配依據(jù)” 的基本公共服務(wù)，但涵蓋范圍不斷拓寬，制度化、規(guī)范化程度不斷提高，越來越多的基本公共服務(wù)在中央政府與省級政府以及省以下各級政府間明確劃分了支出責(zé)任分擔(dān)比例。這是黨的十八大以來政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革所取得成果的具體和集中體現(xiàn)，相對以前的原則性劃分具有里程碑式的重大意義。

續(xù)表

（三）深化完善階段

雖然2018年后各省級政府對省以下政府間主要基本公共服務(wù)的事權(quán)劃分及支出責(zé)任分擔(dān)比例出臺了系列規(guī)定，但我國較多的地方政府級次（四級地方政府）及明顯存在的地區(qū)差異使得我國省以下政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分仍然是薄弱環(huán)節(jié)。為進(jìn)一步優(yōu)化財政體制及深化完善政府間事權(quán)和支出責(zé)任改革，2022年6月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財政體制改革工作的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2022〕20號）下發(fā)，要求加快推進(jìn)省以下各級財政事權(quán)劃分進(jìn)程，根據(jù)基本公共服務(wù)受益范圍、信息管理復(fù)雜程度等事權(quán)屬性，適度強化省級財政事權(quán)，將直接面向基層、由基層政府提供更為便捷有效的基本公共服務(wù)界定為市縣級事權(quán)，在強調(diào)按照政府間財政事權(quán)劃分合理確定省以下各級財政支出責(zé)任的同時，差別化確定不同區(qū)域的市縣級財政支出責(zé)任，逐步推進(jìn)同一市縣不同領(lǐng)域的財政支出責(zé)任分擔(dān)比例統(tǒng)一，從而針對省以下政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分的特殊性，提出了系統(tǒng)的改革目標(biāo)、思路，并明確了改革的任務(wù)和方法。2022年7月，財政部召開視頻會議，研究部署推進(jìn)省以下財政體制改革具體工作，相關(guān)改革舉措正在貫徹落實中。

二、黨的十八大以來政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革成效

（一）央地政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革成效

依據(jù)《指導(dǎo)意見》給出的改革時間表，2018年的《改革方案》完成了主要基本公共服務(wù)中央政府與地方政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分。在2018-2020年，國務(wù)院辦公廳又相繼出臺了對醫(yī)療衛(wèi)生、科技、教育、交通運輸、生態(tài)環(huán)境、公共文化、自然資源和應(yīng)急救援領(lǐng)域的中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的具體改革方案，方案中確定的中央與省共同事權(quán)的支出分擔(dān)比例如表3所示。

表3 中央與地方共同承擔(dān)事權(quán)的支出分擔(dān)比例

（二）省以下政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革成效

為貫徹落實中央關(guān)于推進(jìn)財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的改革部署，各省級政府為推動基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，進(jìn)一步提高政府提供基本公共服務(wù)的能力和水平，均在國務(wù)院辦公廳印發(fā)《改革方案》后，結(jié)合自身實際情況出臺了一系列與中央文件精神一致的有關(guān)整體公共服務(wù)和某些特定公共服務(wù)財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的改革措施，其中，天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、上海、安徽、山東、廣東、廣西、陜西以及浙江所出臺的事權(quán)及支出責(zé)任劃分改革措施較為全面與細(xì)致，涉及的特定公共服務(wù)數(shù)量達(dá)6項以上（見表2）?？傮w看，目前各省已基本完成主要領(lǐng)域省以下事權(quán)和支出責(zé)任的劃分工作，形成了財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的清晰框架。各省級政府的共同事權(quán)支出分擔(dān)辦法及分擔(dān)比例如表4所示。

表4 各省份基本公共服務(wù)省以下支出責(zé)任分擔(dān)比例

續(xù)表

續(xù)表

三、黨的十八大以來政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革的成功經(jīng)驗

（一）先橫后縱、夯實基礎(chǔ)

廣義的財政分權(quán)包括橫向分權(quán)和縱向分權(quán)兩個維度。所謂橫向分權(quán)是指市場與政府職權(quán)范圍劃分，涉及市場與政府關(guān)系的處理與協(xié)調(diào)，重在從整體意義上界定政府的職權(quán)范圍。所謂縱向分權(quán)是指政府財政權(quán)力在不同級次政府間的劃分，重在明確界定不同級次政府財政的職權(quán)范圍。實現(xiàn)兩個維度分權(quán)的結(jié)合是提高公共產(chǎn)品供給效率和公共需要滿足程度的有效途徑（馬萬里，2013）。明晰劃分政府間事權(quán)的基礎(chǔ)條件是準(zhǔn)確界定政府整體意義上的事權(quán)，此之謂 “內(nèi)外有別、上下分明” （孫開，2004）。實現(xiàn)財政橫向分權(quán)借助公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的區(qū)分似乎并不困難，但由于大部分產(chǎn)品是混合產(chǎn)品，而且隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，政府與市場、社會的邊界還會隨之變動（王湘軍、李雪茹，2019），公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品的性質(zhì)會不斷變化，所以即便是在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，市場與政府關(guān)系的處理和協(xié)調(diào)仍是沒有徹底解決的棘手難題（楊志勇，2016）。這構(gòu)成政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分所必須面對的約束條件。因此，無論是從邏輯上講，還是從實踐角度考察，劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任首先需要界定清楚政府作為一個整體所應(yīng)承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任，即事權(quán)劃分的基礎(chǔ)是政府與市場、政府與社會關(guān)系的合理確定（王浦劬，2016）。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出： “經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府與市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用” ，這為理順市場與政府關(guān)系指明了方向。黨的十八大以來，我國通過深化行政審批制度改革，進(jìn)一步簡政放權(quán)，合理確定政府提供基本公共服務(wù)的范圍和方式，將應(yīng)由市場或社會承擔(dān)的事務(wù)，交由市場主體或社會力量承擔(dān)；政府職能定位不清，財政包攬過多及財政承擔(dān)不夠的現(xiàn)象逐步得到糾正。事實上通過深化橫向財政分權(quán)改革，理順了市場與政府的關(guān)系，較好地解決了政府的 “越位” 和 “缺位” 問題，明確了政府作為整體所應(yīng)承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任，從而為深化財政縱向分權(quán)改革，合理劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任夯實了基礎(chǔ)和前提，采取的是 “先橫后縱” 思路。

（二）自上而下、扎實推進(jìn)

在政府劃分為中央政府和地方政府兩大級次而地方政府又劃分為若干級次的前提下，財政體制設(shè)計自然也就包括央地財政體制和省以下財政體制兩大組成部分。由于央地財政體制設(shè)計決定了地方政府整體意義上的職權(quán)范圍，所以央地政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分是地方政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分的起點（寇明風(fēng)，2015）。一般來說，全國性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品的劃分構(gòu)成設(shè)計央地財政體制的基本依據(jù)。但是，由于受益范圍超出地方政府轄區(qū)，但又不足以覆蓋全國的區(qū)域性公共產(chǎn)品大量存在，其資源配置權(quán)應(yīng)由中央政府還是地方政府掌握抑或由二者共同掌握需要具體問題具體分析，所以央地財政體制設(shè)計并非輕而易舉。從這個意義上講，推進(jìn)政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，首先需要著手央地財政體制的設(shè)計和改革工作，即從思路上講應(yīng)該是 “自上而下” 。

2016年國務(wù)院出臺的《指導(dǎo)意見》要求堅持財政事權(quán)由中央決定；2018年國務(wù)院出臺的《改革方案》把 “堅持財政事權(quán)劃分由中央決定” 作為五大基本原則之一，都體現(xiàn)的是 “自上而下” 的改革思路，即劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任首先要由中央對央地政府間事權(quán)和支出責(zé)任予以劃分。2018年的《改革方案》對8大類18項基本公共服務(wù)明確界定了中央與省級政府所應(yīng)承擔(dān)的支出比例，此后國務(wù)院辦公廳又先后就醫(yī)療衛(wèi)生、科技、教育、交通運輸、生態(tài)環(huán)境、公共文化、自然資源、應(yīng)急救援領(lǐng)域央地政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分下發(fā)具體改革方案。在中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和積極帶動下，各省級政府也先后出臺170個文件對省以下各級政府間主要基本公共服務(wù)的分擔(dān)比例做出了明確規(guī)定（見表2），其中整體性事權(quán)和支出責(zé)任劃分文件36個，特定公共產(chǎn)品和服務(wù)事權(quán)和支出責(zé)任劃分文件134個，完成了時間表所規(guī)定的主要基本公共服務(wù)政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革任務(wù)。我國政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革之所以能穩(wěn)步開展，與采取自上而下、扎實推進(jìn)的改革思路有直接關(guān)系。

（三）由易到難、有序展開

公共產(chǎn)品受益范圍具有多樣性，而政府級次卻是有限的，我國政府級次較多，但也只有五級。因此，政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分必然受政府級次有限性和公共產(chǎn)品受益范圍多樣性矛盾的制約（李森，2017）。對大多數(shù)公共產(chǎn)品而言，其受益范圍都難以與某級政府轄區(qū)范圍完全吻合。這類公共產(chǎn)品在政府間劃分事權(quán)和支出責(zé)任難度相對要大；而那些受益范圍與某級政府轄區(qū)范圍吻合，或是雖然不完全吻合，但偏離幅度不大的公共產(chǎn)品，在政府間劃分事權(quán)和支出責(zé)任的難度相對要小。從應(yīng)然意義上講，政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分應(yīng) “先易后難、有序展開” 。

2018年國務(wù)院頒布的《改革方案》指出：根據(jù)《指導(dǎo)意見》，結(jié)合《國務(wù)院關(guān)于印發(fā) “十三五” 推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃的通知》（國發(fā)〔2017〕9號），將涉及人民群眾基本生活和發(fā)展需要、現(xiàn)有管理體制和政策比較清晰、由中央與地方共同承擔(dān)支出責(zé)任、以人員或家庭為補助對象或分配依據(jù)、需要優(yōu)先和重點保障的主要基本公共服務(wù)事項，首先納入中央與地方共同財政事權(quán)范圍，暫定為8大類18項。之所以這樣做，是因為這些基本公共服務(wù)事權(quán)和支出責(zé)任劃分本來就相對明確，現(xiàn)在量化確定央地間的支出分擔(dān)比例，可以使事權(quán)和支出責(zé)任劃分進(jìn)一步明晰化，但是，還有大量現(xiàn)有管理體制和政策不完全清楚，補助對象、分配依據(jù)不明確的事權(quán)和支出責(zé)任需要劃分。從這個意義上講，對8大類18項公共服務(wù)所進(jìn)行的支出責(zé)任劃分只是做了相對容易做、難度不是太大的工作，對政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分而言，未來依然任重而道遠(yuǎn)。而采取 “先易后難、有序展開” 思路劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任，是在條件尚未完全成熟時盡快推進(jìn)改革進(jìn)程的理性選擇，是很值得總結(jié)的成功經(jīng)驗。

（四）取其精華、創(chuàng)新發(fā)展

根據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍來劃分政府間的事權(quán)和支出責(zé)任，做到不同級次政府、同一級次不同地方政府提供的公共產(chǎn)品的受益范圍能與其轄區(qū)范圍吻合，是政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分的理想狀態(tài)。美國財政學(xué)家奧茨認(rèn)為，在這一狀態(tài)下，政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)具有信息優(yōu)勢，其對民眾偏好更為熟悉和了解，有利于合理確定公共產(chǎn)品供給水平和資金籌措方式，他稱之為公共產(chǎn)品供給的 “完美對應(yīng)” ；阿爾波特·布雷頓將這種政府轄區(qū)范圍與公共產(chǎn)品消費群體范圍的對稱稱為 “完美映射” ；曼庫爾·奧爾森則概括為 “財政對等原則” （奧茨，2012）。一般認(rèn)為，研究公共產(chǎn)品的層次性可找出公共產(chǎn)品與各級政府職責(zé)和行為目標(biāo)的內(nèi)在聯(lián)系（盧洪友，1998）；從分析公共產(chǎn)品的受益范圍入手，對公共產(chǎn)品做多個層次劃分，是市場經(jīng)濟(jì)條件下探討政府職責(zé)劃分的必然要求（李齊云，2003）；公共產(chǎn)品的屬性是劃分中央政府和地方政府事權(quán)的基本依據(jù)（王浦劬，2016）。但是，公共產(chǎn)品受益范圍多樣性與層級制政府架構(gòu)下政府級次有限性之間的矛盾，決定在層級制政府間劃分事權(quán)，總會有相當(dāng)部分的公共產(chǎn)品和服務(wù)的受益范圍難以做到與特定級次政府的轄區(qū)范圍完全吻合。在這樣的約束條件下，可行的選擇是遵循 “就近一致” 原則。在此基礎(chǔ)上，對受益范圍介于上下級政府轄區(qū)范圍中間地帶的公共產(chǎn)品，可考慮成立 “FOCJ” （Functional Overlapping Competitive Jurisdiction）。受益范圍小于最基層政府轄區(qū)的公共產(chǎn)品應(yīng)具體問題具體分析確定合適的供給主體（李森、彭田田，2021）?？傊?，公共產(chǎn)品受益范圍理論是財政聯(lián)邦制理論的精華，也歷來為我國財政學(xué)者所推崇。

2016年的《指導(dǎo)意見》和2018年的《改革方案》都強調(diào)了公共產(chǎn)品受益范圍對政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分的基本制約作用，對不同級次政府所具有的比較優(yōu)勢給予充分肯定，確定了公共產(chǎn)品受益范圍在哪級政府轄區(qū)，就由該級政府承擔(dān)該公共產(chǎn)品供給事權(quán)，并明確規(guī)定 “誰的事權(quán)誰承擔(dān)支出責(zé)任” ，實際上既強調(diào)了要按照公共產(chǎn)品受益范圍來劃分政府間事權(quán)，也強調(diào)了要按照公共產(chǎn)品受益范圍來解決成本分擔(dān)問題，從而既能體現(xiàn)效率原則，也能體現(xiàn)公平原則。吸收、借鑒財政聯(lián)邦制理論的精華并結(jié)合我國具體國情予以創(chuàng)新發(fā)展，是我國政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革得以深入開展的成功經(jīng)驗。

（五）由質(zhì)到量、精準(zhǔn)劃分

政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分涉及面廣、影響因素多，是復(fù)雜系統(tǒng)工程。做好政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分工作需要堅持定性和定量分析相結(jié)合的方法。首先要通過定性分析對政府間事權(quán)和支出責(zé)任應(yīng)如何劃分設(shè)計出規(guī)范性框架，明確改革的目標(biāo)、原則和方向，在此基礎(chǔ)上通過定量分析，對政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分做出精確的量化界定。沒有定性分析，對政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分沒有質(zhì)的認(rèn)識和理解，定量分析就是無源之水、無本之木；沒有定量分析，政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分就會只有理論意義和學(xué)術(shù)性而不具有實踐意義和可操作性。因此，政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分需要由質(zhì)到量、精準(zhǔn)劃分。

黨的十八大以來，我國政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分經(jīng)歷了由質(zhì)到量、精準(zhǔn)劃分的完整過程。黨的十八屆三中全會對改革中央與地方政府關(guān)系提出了明確要求，但還未有清晰具體的實施方案（黃君潔、王靜雯，2018）。2016年國務(wù)院頒布的《指導(dǎo)意見》則從三個方面明確了政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分存在的問題，強調(diào)了五項總體要求和應(yīng)遵循的五大原則，提出了要適度加強中央財政事權(quán)、保障地方政府履行財政事權(quán)和減少并規(guī)范中央與地方共同事權(quán)的基本改革思路，同時制定了政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分的改革時間表，從而大大推進(jìn)了政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分的改革進(jìn)程，但整體看基本還是停留在依靠定性分析所進(jìn)行的原則性劃分階段。2018年國務(wù)院出臺的《改革方案》對8大類18項基本公共服務(wù)首次明確界定了中央與省級政府所應(yīng)承擔(dān)的支出比例，這是具體的、定量的、可操作的，較之以前的原則性劃分實現(xiàn)了一次質(zhì)的飛躍，具有劃時代的重要歷史意義，標(biāo)志著我國的政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分開始從定性的原則性規(guī)定，向?qū)嵤┒康木?xì)化管理的歷史新階段邁進(jìn)。

（六）協(xié)調(diào)推進(jìn)、整體設(shè)計

政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分與政府間轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計是有聯(lián)系的，但二者之間還涉及一個中間環(huán)節(jié)，即政府間財權(quán)和收入的劃分。嚴(yán)格說是政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分與政府間財權(quán)和收入的劃分共同決定了政府間轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計。因此，政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分與政府間財權(quán)和收入劃分以及轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計不能割裂開來。

黨的十八大以來的政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，一直注重與政府間財權(quán)和收入劃分及政府間轉(zhuǎn)移支付制度協(xié)調(diào)推進(jìn)、整體設(shè)計。2016年《指導(dǎo)意見》指出：要加快研究制定中央與地方收入劃分總體方案，推動進(jìn)一步理順中央與地方的財政分配關(guān)系，形成財力與事權(quán)相匹配的財政體制；進(jìn)一步完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度，清理整合與財政事權(quán)劃分不相匹配的中央對地方轉(zhuǎn)移支付，增強財力薄弱地區(qū)尤其是老少邊窮地區(qū)的財力；嚴(yán)格控制引導(dǎo)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類專項轉(zhuǎn)移支付，對保留的專項轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行甄別，屬于地方財政事權(quán)的劃入一般性轉(zhuǎn)移支付。根據(jù)財力狀況劃分事權(quán)和支出責(zé)任除了出于解決財政運作的實際問題、緩解地方政府財政困難的考慮外，根據(jù)公共產(chǎn)品受益范圍劃分事權(quán)和支出責(zé)任難度太大也是一個重要原因。準(zhǔn)確界定某類公共產(chǎn)品的受益范圍并不容易，需要一個長期的漸進(jìn)的過程。公共品的動態(tài)變遷決定了各級政府事權(quán)邊界的動態(tài)游移（馬萬里，2017），而按照2016年《指導(dǎo)意見》要求，政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分必須在規(guī)定時間即2020年完成改革任務(wù)，在這么短的時間內(nèi)對政府間財政分權(quán)問題進(jìn)行一個全方位、系統(tǒng)化的變革，工作任務(wù)之重、難度之大可想而知。一種簡便可行的辦法就是根據(jù)既定的政府間財力劃分格局和轉(zhuǎn)移支付情況來劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任。

分稅制改革后，省以上特別是中央政府財政能力大大增強（黃君潔、王靜雯，2018），在政府間財力分配格局相對集中的條件下，地方政府支出壓力加大，有些支出責(zé)任難以落實。在這樣的條件下劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任，合適的做法是結(jié)合轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計進(jìn)行調(diào)整。正如《改革方案》所指出： “在一般性轉(zhuǎn)移支付下設(shè)立共同財政事權(quán)分類分檔轉(zhuǎn)移支付，原則上將改革前一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付安排的基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財政事權(quán)事項，統(tǒng)一納入共同財政事權(quán)分類分檔轉(zhuǎn)移支付，完整反映和切實履行中央承擔(dān)的基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財政事權(quán)的支出責(zé)任” “對上述共同財政事權(quán)支出責(zé)任地方承擔(dān)部分，由地方通過自有財力和中央轉(zhuǎn)移支付統(tǒng)籌安排” 。顯然，我國中央政府與地方政府間的支出責(zé)任劃分，實際上是把目前中央與地方在8大類18項基本公共服務(wù)的實際支出分擔(dān)比例（轉(zhuǎn)移支付后）以支出責(zé)任界定的形式體現(xiàn)出來，把部分一般性和專項轉(zhuǎn)移支付調(diào)整為共同財政事權(quán)分類分檔轉(zhuǎn)移支付?？傊沿斦w制設(shè)計所包含的三塊內(nèi)容聯(lián)系起來考察，有利于協(xié)調(diào)政府間事權(quán)支出責(zé)任劃分與財權(quán)收入劃分的關(guān)系，有利于優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計，實現(xiàn)理想的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，降低制度運作成本。這既是完善分稅制財政體制的必然要求，也是保證我國政府間事權(quán)和支出劃分改革得以順利推進(jìn)的成功經(jīng)驗。