張濤

（河南大學 馬克思主義學院，河南 開封 475001）

2021年10月24日，中共中央、國務院印發(fā)《關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》，確立了我國碳達峰、碳中和的“1+N”政策框架。10月26日，國務院在前述意見的基礎上印發(fā)的《2030年前碳達峰行動方案》（以下簡稱《行動方案》）中指出，在未來10年內(nèi)碳達峰將貫穿經(jīng)濟社會發(fā)展的各個方面，并重點要求做好“碳達峰十大行動”。這是我國碳達峰、碳中和政策體系日漸完善的標志?！缎袆臃桨浮穼τ谥攸c行業(yè)、重點領域明確了碳達峰指標，為其低碳轉型提供了方向指引。實現(xiàn)碳中和、推動碳達峰與我們每個人的生活息息相關，是我國應對氣候變化的政策根基。

《行動方案》實施的基本原則

就在格拉斯哥氣候大會召開前夕，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署發(fā)布的最新版《排放差距報告》中指出，當前全球減排行動的動力極為不足，各國上報的減排數(shù)據(jù)遠遠低于《巴黎協(xié)定》中控溫1.5℃的要求。按照這樣的趨勢發(fā)展下去，到21世紀末期全球平均氣溫將會上升2.7℃，顯然偏離了《巴黎協(xié)定》設定的目標。面對全球形勢日漸嚴峻的氣候問題，有效地控制碳排放需要各個國家的共同努力。我國近年來在氣候政策制定中體現(xiàn)了強烈的雄心，在格拉斯哥氣候大會召開之前出臺《行動方案》，為格拉斯哥氣候談判奠定了堅實的基礎。

應對氣候變化是人類共同的挑戰(zhàn)，一方面需要大量的資金、技術、人才等資源，需要相關政策的支持；另一方面還需要協(xié)調(diào)好各行業(yè)、各區(qū)域、各地域所面對的不同稟賦，以更好地實現(xiàn)統(tǒng)籌兼顧。我國借助于社會主義的制度優(yōu)勢，通過全國“一盤棋”來充分調(diào)動各方的積極性，全力實現(xiàn)2030年之前碳達峰的目標。在堅持“全國一盤棋”的情況下，按照分類實施的原則，結合各地域、各行業(yè)、各領域的實際情況來逐步完成碳達峰的目標。這是因為，在最近一年實現(xiàn)碳達峰、碳中和的實踐中，我國部分地區(qū)出現(xiàn)了運動式的“減碳”苗頭，對國家政策的執(zhí)行出現(xiàn)了一定程度的偏差。2021年7月30日中共中央政治局會議提出了“要堅持全國一盤棋，糾正運動式減碳”的要求。因此，就《行動方案》而言，堅持全國一盤棋，加強頂層設計成為其首要原則，同時也在正文中提出了上下聯(lián)動推進地方出臺碳達峰方案，充分體現(xiàn)了兼顧、協(xié)調(diào)的基本原則。

在統(tǒng)籌兼顧之外，“重點突破”也是《行動方案》實施的重要原則。在推進碳達峰過程中，必將對經(jīng)濟社會發(fā)展造成較大的影響，因此《行動方案》提出了推進重點領域、重點行業(yè)及有條件的地方率先實現(xiàn)達峰。重點領域主要是指碳排放量較大的工業(yè)領域；在重點領域中，如煤炭，要在“十四五”期間嚴格控制煤炭消費的增長，在“十五五”期間逐步減少；有條件的地區(qū)，主要是指京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域要通過全面推進經(jīng)濟社會發(fā)展的綠色轉型來實現(xiàn)碳達峰，以及在綠色經(jīng)濟發(fā)展較好的城市及工業(yè)園區(qū)率先實現(xiàn)碳達峰。

同時，“雙輪驅(qū)動”也是《行動方案》實施的重要原則。所謂的“雙輪驅(qū)動”是指要充分發(fā)揮政府和市場機制的共同作用，打造新型的應對氣候變化舉國體制，發(fā)揮各類市場主體的創(chuàng)新能力。其主要表現(xiàn)在，《行動方案》不僅對工業(yè)、能源、交通運輸、城鄉(xiāng)建設等重點領域設置了明確的低碳化轉型目標，提出了這些領域綠色低碳轉型的技術創(chuàng)新要求，并以法律法規(guī)健全及經(jīng)濟政策完善來予以保障。同時，《行動方案》還強調(diào)要利用好全國碳市場、用能權交易市場、電力交易市場等市場機制來對市場主體予以激勵和約束，確保政府和市場機制在實現(xiàn)碳達峰進程中的活力。

最后，“風險防范”也是《行動方案》實施的重要原則。推進碳達峰行動就意味著要推動能源結構、產(chǎn)業(yè)結構改革，這對經(jīng)濟社會發(fā)展將產(chǎn)生巨大影響，如何在改革過程中保持經(jīng)濟社會發(fā)展的穩(wěn)定，如何保障國家能源、產(chǎn)業(yè)鏈、糧食等安全，是碳達峰行動需要關注的重點問題。鑒于此，中央提出了“先立后破”的方案，即保障存量和增量的動態(tài)平衡。例如在能源領域，通過新能源增量先立，再有序取代落后的煤電產(chǎn)能，避免因減排過程中產(chǎn)生的過度限電對經(jīng)濟社會發(fā)展造成不良影響。同時，也要防止金融機構的過度反應，避免金融資產(chǎn)短期內(nèi)對煤電項目“斷貸”而造成經(jīng)濟危機?？梢姡谔歼_峰過程中，控制碳排放量極為重要，但也要明確經(jīng)濟社會發(fā)展的底線及國家安全的意義，必須要突出風險防控的重要性。

《行動方案》規(guī)劃的十大行動

《行動方案》作為我國未來10年推進碳達峰工作的總體規(guī)劃，提出了實現(xiàn)碳達峰的十大行動，包括43條主要內(nèi)容，對經(jīng)濟社會發(fā)展的各個領域做了全面、細致的量化，對“十四五”“十五五”期間的重點領域政策細分和明確提供了強有力的指引。從對十大行動的各條內(nèi)容分析看，國家對于碳達峰工作的主次做了具體的安排。其中，能源是最為重要，也是最關鍵的領域，《行動方案》中的第一、第二條均涉及能源領域，分別對能源結構轉變、消費強度及總量控制等做了安排。第三、第四、第五條涉及具體的產(chǎn)業(yè)，其中第三條主要關注工業(yè)領域的碳達峰，第四條關注城鄉(xiāng)建設領域的碳達峰，第五條是交通領域碳達峰的相關安排。第六至九條是碳達峰工作中的其他問題，如發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、推進綠色低碳技術創(chuàng)新、增加碳匯等。第十條是對碳達峰行動的總體安排。

從《行動方案》的目標看，碳達峰的進程意味著單位GDP碳排放的逐步減少。在2020年12月的氣候雄心峰會上，習近平主席就提出到2030年單位GDP碳排放強度在2005年基礎上下降65%的目標。碳排放強度是衡量碳達峰及經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的重要指標。為了保障碳排放強度的下降，十大行動中對非化石能源消費比重、單位GDP能源能耗、產(chǎn)業(yè)結構轉型等多個方面進行了部署。按照生態(tài)環(huán)境部2021年6月份披露的數(shù)據(jù)，截至2020年年末，我國單位GDP的碳排放在2005年基礎上已經(jīng)下降至48.4%，超過了《巴黎協(xié)定》中我國提出的40%～45%的承諾。2021年中央財經(jīng)大學綠色金融研究院通過歷史數(shù)據(jù)對我國碳排放強度目標下降的路徑進行了測算，發(fā)現(xiàn)在未來10年內(nèi)我國碳排放強度能夠以每年4%的速度下降，且在“十四五”期間的降幅要高于“十五五”期間。

就能源領域而言，能源結構的綠色化轉型，即可再生能源對于化石能源的替代是《行動方案》中重點關注的問題之一。這方面的工作主要集中在四個方面：一是逐步減少煤炭的使用；二是大力發(fā)展非化石能源，如風電、光伏、核能等；三是控制石油消費的增長，以先進的生物液體燃料取代傳統(tǒng)燃油，并鼓勵天然氣消費；四是大力建設與新能源相互配套的電力系統(tǒng)。從煤炭消費的角度而言，我國煤炭消費的總量目前還處于上升階段，《行動方案》中要求“十四五”期間實現(xiàn)達峰，到“十五五”期間逐漸減少?；诖耍弘姷奈磥戆l(fā)展，應在保障能源安全的情況下，減量優(yōu)化、供熱改造、重點行業(yè)減少用煤量并禁止使用散煤是其主要趨勢。

新能源是《行動方案》中重點關注的問題。對于太陽能發(fā)電和風電，《行動方案》要求“全面推進”；對于水電，開發(fā)的原則是因地制宜；對于核電，應在保障安全的前提下有序發(fā)展。另外，生物質(zhì)能、地熱能、潮汐能、溫差能等發(fā)電及開發(fā)利用也有所關注，這些領域也將會成為未來10年積極探索的主要領域。國家能源局10月份的數(shù)據(jù)顯示，截至2021年第3季度，我國太陽能發(fā)電和風電的總計裝機容量達到了5.8億千瓦，距離《行動方案》中要求的2030年風電、太陽能發(fā)電裝機總容量達到12億千瓦的目標尚有較大的差距。按照這個目標計算，未來10年，風電、太陽能發(fā)電的裝機容量必須每年保持8.5%以上的增速。同時，水電在“十四五”“十五五”期間應分別增長4 000萬千瓦的裝機容量，唯有如此才能夠達到《行動方案》的要求。

《行動方案》在能源轉型章節(jié)中明顯體現(xiàn)出氣候轉型的思路，要求石油消費保持在合理區(qū)間，支持有序引導天然氣的使用范圍，以及繼續(xù)支持頁巖氣、煤層氣、致密油氣等非常規(guī)化能源的開發(fā)利用。作為傳統(tǒng)燃油的替代品，如生物液體燃料、可持續(xù)航空燃料也得到了《行動方案》的大力支持。為了匹配新能源在發(fā)電系統(tǒng)中比例的增長，《行動方案》對于新能源的儲能系統(tǒng)建設也提出了明確的要求。其中到2025年新能源儲能裝機容量達到3 000萬千瓦以上，到2030年抽水式蓄能電站的裝機容量達到1.2億千瓦以上。

就工業(yè)領域而言，《行動方案》除了在節(jié)能增效環(huán)節(jié)提到要持續(xù)推動鋼鐵、有色金屬、建筑材料、化工石化等行業(yè)開展低碳改造之外，還對這些行業(yè)的碳達峰行動進行了詳細的規(guī)劃?？傮w思路就是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，加快淘汰落后產(chǎn)能。其中，鋼鐵行業(yè)應嚴格執(zhí)行產(chǎn)能置換，嚴禁新增產(chǎn)能并淘汰落后產(chǎn)能；有色金屬行業(yè)應嚴格執(zhí)行產(chǎn)能置換，嚴格控制新增產(chǎn)能；建材行業(yè)應加強產(chǎn)能置換的監(jiān)管，嚴禁新增水泥熟料、平板玻璃產(chǎn)能；石化化工行業(yè)應優(yōu)化產(chǎn)能布局，嚴格項目準入機制，不同的行業(yè)有不同的側重，但均提到了控制產(chǎn)能及嚴格準入。從我國當前工業(yè)產(chǎn)能利用率看，《行動方案》要求上述相關行業(yè)產(chǎn)能的利用率處于2020年的85%以下，從2021年前三個季度看，均保持在2020年的70%～80%之間，出現(xiàn)了輕度的產(chǎn)能過剩問題。因為工業(yè)領域是碳排放的主要領域，淘汰落后產(chǎn)能，推進工業(yè)產(chǎn)能的結構優(yōu)化，是我國碳達峰工作的基本思路。此外，《行動方案》還對工業(yè)領域碳達峰行動設置了明晰的量化指標，即到2025年，國內(nèi)原油一次性加工能力控制在10億噸之內(nèi)，主要工業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)能的利用率提升至80%以上。按照中石化經(jīng)濟技術研究院發(fā)布的《2021年中國能源化工產(chǎn)業(yè)發(fā)展報告》看，2020年我國一次性原油加工能力達到了8.9億噸，產(chǎn)能過剩超過1億噸。隨著各地煉油企業(yè)產(chǎn)能的提升，產(chǎn)能過剩問題將更加突出。該報告還顯示，2019年全國煉油行業(yè)產(chǎn)能利用率約為74%，明顯低于82%的世界平均水平。因此，加快化解石化化工行業(yè)的產(chǎn)能是實現(xiàn)碳達峰工作的重要保障。

就城鄉(xiāng)建設領域而言，《行動方案》主要關注的是建筑行業(yè)的綠色化發(fā)展，包括建筑能效水平的提升、建筑用能結構的優(yōu)化及農(nóng)村建筑用能的低碳化轉型。中國建筑節(jié)能協(xié)會的數(shù)據(jù)顯示，2018年，全國建筑行業(yè)的碳排放量占全國碳排放總量的51.3%，其中建材生產(chǎn)行業(yè)碳排放量占比為28.3%，建筑施工階段的碳排放量占比為1%，建筑運行階段的碳排放量占比為21.9%?？梢?，城鄉(xiāng)建設過程中的采購、施工、運行等過程對全國碳排放的影響較大?！缎袆臃桨浮芬蟮?025年城鎮(zhèn)新建建筑必須執(zhí)行綠色建筑標準。另外，在建筑用能方面要求城鎮(zhèn)建筑到2025年使用可再生能源的比重達8%，新建的公共建筑、廠房屋頂?shù)裙夥采w率超過50%，但對于農(nóng)村建筑的低碳化轉型并未設置明確目標。同時，《行動方案》對于海綿城市建設等問題也提出了相應的要求。

就交通運輸領域而言，《行動方案》要求加快形成綠色低碳的交通運輸方式，包括運輸工具裝備的低碳轉型、綠色化交通體系的構建、綠色交通基礎設施建設等。就運輸工具裝備低碳轉型而言，方案要求積極擴大電力、氫能、天然氣、生物液體燃料等清潔能源在交通領域的應用，到2030年新增的以清潔能源作為動力的交通工具占比應達到40%。中國汽車工業(yè)協(xié)會的數(shù)據(jù)顯示，2021年前三個季度，新能源汽車的銷售量不斷增加，到8月份，新能源汽車在汽車銷售總量中的占比達到了17%，逐步接近2021年5月國務院辦公廳印發(fā)的《新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2021—2035年）》設置的2025年銷售占比20%的目標。《行動方案》要求，到2030年，新能源汽車的銷售量在汽車銷售總量中的占比達40%。按照當前的趨勢看，新能源汽車的發(fā)展速度比預想的更快，因此交通運輸領域的碳達峰前景可期。

除了上述幾個重點領域之外，《行動方案》還特別提到了循環(huán)經(jīng)濟在碳達峰工作中的地位，明確了產(chǎn)業(yè)園區(qū)、固體廢物利用等行業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的要求。實際上，碳達峰、碳中和的進程就是經(jīng)濟社會發(fā)展低碳化、綠色化的進程，通過資源的循環(huán)利用，以及推動低碳科技創(chuàng)新、倡導全民低碳行動等來全方位實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展的轉型。

《行動方案》實施的意義和建議

推進碳達峰、實現(xiàn)碳中和是新時代黨中央統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個戰(zhàn)略大局的重要決策，也是解決我國長期以來經(jīng)濟社會發(fā)展中環(huán)境約束問題的重要路徑，更是履行國家承諾，展現(xiàn)負責任大國形象的基本舉措?！缎袆臃桨浮返挠“l(fā)，標志著我國將碳達峰、碳中和納入生態(tài)文明建設的整體布局之中，對于拓寬生態(tài)文明的內(nèi)涵具有現(xiàn)實意義。

推進碳達峰工作有利于實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，是推動經(jīng)濟社會綠色低碳轉型的重要方式。長期以來，我國工業(yè)、能源等領域存在著“大生產(chǎn)、大消耗、大排放”的特征，社會生產(chǎn)模式及消費模式也具有“高排放、高能耗”屬性?！缎袆臃桨浮分忻鞔_指出，要通過促進產(chǎn)業(yè)結構、交通結構、能源結構的轉型來推進經(jīng)濟社會發(fā)展方式的綠色化，從而構建綠色循環(huán)低碳經(jīng)濟體系。在百年未有之大變局的背景下，我國正在實施高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略，落實好碳達峰的《行動方案》，有助于構建新發(fā)展格局，能夠確保經(jīng)濟社會發(fā)展更具持續(xù)性。同時，推進碳達峰工作有助于減少主要污染物及溫室氣體排放，確保減污與降碳的協(xié)同增效，并減緩極端氣候的影響，提升生態(tài)系統(tǒng)的服務能力。

推進碳達峰工作能夠完善我國參與全球氣候治理機制，展示負責任大國的形象。氣候變化是當前人類面對的一個最大挑戰(zhàn)，因污染物、碳排放具有跨境轉移屬性，應對氣候變化需要國際合作。我國作為最大的發(fā)展中國家，將碳達峰、碳中和納入生態(tài)文明建設體系中，并力爭在2030年之前實現(xiàn)碳達峰，到2060年前實現(xiàn)碳中和，充分體現(xiàn)了我國與世界各國一起應對氣候變化的決心。

“十四五”期間是促進經(jīng)濟社會全面綠色化、低碳化轉型，推動生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的關鍵時期。按照《行動方案》的要求，要處理好經(jīng)濟社會發(fā)展與降碳減排、短期成效與中長期任務、整體降低及局部升高之間的關系。同時，按照現(xiàn)有的“1+N”政策體系要求，加快形成能夠節(jié)約資源及保護環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結構、發(fā)展方式及生活方式，全面推動綠色低碳型社會的高質(zhì)量發(fā)展。

因此，各地要盡快制定推進碳達峰的《行動方案》及具體目標。當前，我國部分地區(qū)出現(xiàn)了運動式的降碳趨向，將降碳作為短期內(nèi)的政治任務，未能夠以系統(tǒng)性、長遠性方式來確定本地區(qū)的降碳目標及行動規(guī)劃。在這個過程中，要么用力過猛，出臺了超出本地實際的碳達峰制度安排；要么是認知不足、用力不足，消極對待碳達峰工作。無論是哪種傾向，均是約束碳達峰目標實現(xiàn)的障礙。因此，地方政府、企業(yè)、金融機構等相關主體應就本地、本企業(yè)碳排放情況及資源條件做好系統(tǒng)性的清查，制定好碳達峰的時間表和路線圖，并參照《行動方案》中提到的重點領域和行業(yè)，逐一梳理本地的產(chǎn)業(yè)、資金、技術、能源等實際情況，科學制定本地的碳達峰行動方案。

加速推動能源結構和產(chǎn)業(yè)結構的低碳轉型。能源是我國碳排放最高的行業(yè)，也是關系到工業(yè)、交通等其他行業(yè)碳排放的關鍵要素。在保障能源安全的前提下，要大力發(fā)展清潔能源，加速清潔能源對傳統(tǒng)化石能源的替代，從整體上實現(xiàn)能源體系、能源結構的清潔化。從能源稟賦上看，富煤缺油少氣是基本現(xiàn)實，各地在能源結構優(yōu)化中，一方面要逐步減少煤炭使用，淘汰落后的煤電產(chǎn)能，逐步禁止散煤燃燒，提高煤電能效；另一方面要積極發(fā)展新能源，加快風電、太陽能發(fā)電布局，有條件的地方，在充分進行環(huán)保論證和評估的基礎上適度開發(fā)水電，在確保環(huán)境安全的情況下發(fā)展核電。同時，在新能源發(fā)電占比不斷提高的情況下，要極力保障電網(wǎng)安全，加速構建新能源為主體的發(fā)電、供電和儲能系統(tǒng)，提升電力系統(tǒng)的綜合調(diào)節(jié)功能。對于工業(yè)、建筑、交通等行業(yè)，相關主體也應積極出臺碳達峰方案，從優(yōu)化產(chǎn)能、提升產(chǎn)能利用率、提高建筑能效、推動交通清潔化等方面實施碳達峰，將本行業(yè)的碳排放控制在合理范圍內(nèi)。

大力推進綠色低碳發(fā)展實踐。推進碳達峰和碳中和是一項事關經(jīng)濟社會發(fā)展全方位變革的工作，需要社會各界樹立綠色低碳理念，推動經(jīng)濟社會發(fā)展的全面轉型。就政府部門而言，在貫徹新發(fā)展理念基礎上，拋棄高能耗、高排放帶動經(jīng)濟發(fā)展的固有思維，積極出臺綠色低碳轉型相關政策及措施，同時在行政管理中踐行綠色低碳模式，為全社會做好推動碳達峰的表率。對于企業(yè)而言，要堅持可持續(xù)發(fā)展理念，排放高的企業(yè)要大力推動技術改造，勇于淘汰落后產(chǎn)能，全面推進生產(chǎn)過程的綠色低碳轉型。對于金融機構而言，應出臺可持續(xù)的綠色投資規(guī)則，不斷豐富綠色金融體系的相關產(chǎn)品及服務，在保障金融安全的前提下，為企業(yè)低碳綠色轉型提供融資支持。對于社會大眾而言，要增強節(jié)約和環(huán)保意識，通過抵制過度消費、倡導綠色出行等方式來降低自身的碳足跡，為推動碳達峰做出自身的貢獻。