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        北京市實(shí)施農(nóng)藥經(jīng)營許可制度的實(shí)踐與思考

        2022-11-17 05:08:42孫國強(qiáng)楊衛(wèi)東潘洪吉李常平
        農(nóng)藥科學(xué)與管理 2022年8期

        孫國強(qiáng),許 波,楊衛(wèi)東,潘洪吉,李常平

        (北京市農(nóng)藥檢定所,北京 100029)

        農(nóng)藥作為重要的農(nóng)業(yè)投入品,一直是社會各界關(guān)注的焦點(diǎn)。近年來,在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和北京市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的統(tǒng)籌部署下,市各級農(nóng)藥管理部門真抓實(shí)干,全面實(shí)施檢打聯(lián)動,進(jìn)一步加強(qiáng)對農(nóng)藥市場的抽檢和查處力度,使農(nóng)藥市場秩序持續(xù)好轉(zhuǎn),逐步走向健康發(fā)展道路。然而,由于法律、執(zhí)法人員、監(jiān)管對象、環(huán)境等多種因素在不斷發(fā)生變化,農(nóng)藥市場隨之呈現(xiàn)出一些新問題。2017年《農(nóng)藥管理條例》修訂后,農(nóng)藥經(jīng)營實(shí)行了許可制度,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部出臺了《農(nóng)藥經(jīng)營許可管理辦法》,北京市從2018年開始實(shí)施農(nóng)藥經(jīng)營許可,對申請者進(jìn)行審核發(fā)證。目前已取得農(nóng)藥經(jīng)營許可證的農(nóng)藥經(jīng)營者共計803家,農(nóng)藥經(jīng)營者的類型有:單純進(jìn)出口原藥、原藥+制劑的貿(mào)易公司、大型上市公司、中型批發(fā)零售企業(yè)、專門從事滅鼠和衛(wèi)生害蟲的公司、統(tǒng)防統(tǒng)治兼農(nóng)藥經(jīng)營的公司以及村鎮(zhèn)級的零售門店。在經(jīng)營方式、人員結(jié)構(gòu)及技術(shù)水平、經(jīng)營場地、設(shè)備設(shè)施等方面存在巨大差異,在實(shí)施《農(nóng)藥經(jīng)營許可管理辦法》過程中既要嚴(yán)格把關(guān),又要因地制宜,實(shí)施好農(nóng)藥經(jīng)營許可制度,對助推我市農(nóng)藥市場健康發(fā)展起到了重要的作用。

        1 實(shí)施農(nóng)藥經(jīng)營許可前,農(nóng)藥市場存在的主要問題

        1.1 經(jīng)營人員農(nóng)藥相關(guān)知識不足 2018年以前,我市農(nóng)藥經(jīng)營單位最低保持在1 000家以上,最多達(dá)到1 396余家,其中90%以上為個體經(jīng)營戶,高中以下學(xué)歷人員占80%以上,90%的經(jīng)營人員不具有農(nóng)藥、農(nóng)學(xué)和植保專業(yè)的學(xué)習(xí)經(jīng)歷,缺乏科學(xué)用藥的知識,以追求利潤為第一目標(biāo),對進(jìn)貨的來源不能很好的控制,甚至愿意從一些游商手中購買明顯低于市場價格的假劣產(chǎn)品;對什么是合格標(biāo)簽,什么是不合格標(biāo)簽,既不清楚也根本不予考慮;農(nóng)藥質(zhì)量難以有效保障。大部分農(nóng)藥經(jīng)營單位缺乏對農(nóng)藥使用者指導(dǎo)的能力和服務(wù)意識,盲目推薦用藥的現(xiàn)象十分普遍,給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全帶來了一定的潛在風(fēng)險。

        1.2 不合格農(nóng)藥向生物農(nóng)藥轉(zhuǎn)移 在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全高度重視的大背景下,各地都大力發(fā)展有機(jī)、綠色和無公害農(nóng)產(chǎn)品,對生物農(nóng)藥的需求有了較大提升。由于生物農(nóng)藥產(chǎn)品的特性、價格及對使用技術(shù)要求較高等因素的影響,在實(shí)際生產(chǎn)中見效較慢,價格又相對較高。由于生物農(nóng)藥的速效性相對較差,很難短時間內(nèi)顯示出防治效果,推廣起來有很大難度,因此一些不法企業(yè)打著生物農(nóng)藥的幌子,非法添加某些化學(xué)成分以達(dá)到速效和高效的效果,給農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全帶來極大隱患。近年來,這種違規(guī)行為逐漸引起農(nóng)業(yè)部門的高度重視,政府加大了對生物農(nóng)藥的監(jiān)管力度,開展了生物農(nóng)藥專項整治行動,但當(dāng)前市場仍不樂觀。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2015年、2016年、2017年和2018年通報的全國監(jiān)督抽查數(shù)據(jù)顯示,生物農(nóng)藥的不合格率為96.2%、77.8%、42.3%和45.3%,其主要不合格原因是生物農(nóng)藥中非法添加了高毒農(nóng)藥克百威或高效化學(xué)農(nóng)藥氯蟲苯甲酰胺、高效氯氟氰菊酯等其他農(nóng)藥成分。

        1.3 打擦邊球產(chǎn)品屢禁不止 在農(nóng)藥市場上以各種伴侶方式銷售的現(xiàn)象花樣百出,如有以贈品方式銷售的;有兩種或幾種農(nóng)藥連體銷售的;捆綁銷售的等形式,這些農(nóng)藥很有可能其中至少有一種農(nóng)藥存在問題的。在2014年農(nóng)業(yè)部回復(fù)湖北省農(nóng)業(yè)廳《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于擅自修改農(nóng)藥標(biāo)簽和贈送過期農(nóng)藥適用法律問題的函》中提到了捆綁銷售適用的法律,但是在實(shí)際處罰過程中由于捆綁或連體銷售,對其中某一個不合格產(chǎn)品的價格難以界定,導(dǎo)致違法所得無從計算,對案件進(jìn)一步查處造成困難,當(dāng)前對此類情況仍舊缺乏有效的查處手段,也是這種現(xiàn)象屢禁不止的主要原因之一。

        1.4 銷售本地?zé)o適用作物農(nóng)藥有隱患 我國農(nóng)藥管理實(shí)行登記制度,經(jīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部登記的農(nóng)藥均可在市場上銷售,而不同的農(nóng)藥具有不同的登記作物和適用范圍,超范圍使用是農(nóng)藥法律法規(guī)所不允許的。但是在市場檢查中經(jīng)常出現(xiàn)此類產(chǎn)品,例如,在北京銷售僅登記在柑橘上的農(nóng)藥,這些農(nóng)藥售出后可能會超范圍使用,但對農(nóng)藥經(jīng)營單位的經(jīng)營行為,執(zhí)法部門卻缺乏監(jiān)管的依據(jù)和手段,只能進(jìn)行法律法規(guī)的宣傳,指出可能造成的后果,提醒其增加自我保護(hù)的意識,避免因盲目推薦,產(chǎn)生藥害、效果不好等情況而遭到農(nóng)藥使用者索賠的情況發(fā)生。同時,通過為其列舉國內(nèi)及我市近年來發(fā)生的實(shí)際案例,并明確告知《農(nóng)藥管理條例》《農(nóng)藥經(jīng)營許可管理辦法》中都明確規(guī)定,“農(nóng)藥經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)向購買人詢問病蟲害發(fā)生情況并科學(xué)推薦農(nóng)藥,必要時應(yīng)當(dāng)實(shí)地查看病蟲害發(fā)生情況,并正確說明農(nóng)藥的使用范圍、使用方法和劑量、使用技術(shù)要求和注意事項,不得誤導(dǎo)購買人。”因此,農(nóng)藥經(jīng)營者盲目推薦行為不僅違法,還會對使用者的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全帶來一定的安全隱患。

        1.5 追根溯源難以實(shí)現(xiàn) 在農(nóng)藥市場監(jiān)督抽查中的抽檢產(chǎn)品確認(rèn)環(huán)節(jié),標(biāo)稱生產(chǎn)企業(yè)否認(rèn)為其產(chǎn)品的情況屢見不鮮。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2015年、2016年、2017年和2018年監(jiān)督抽查數(shù)據(jù)顯示,檢出假農(nóng)藥分別占不合格農(nóng)藥的48.4%、59.1%、63.0%和67.2%。其中90%以上被生產(chǎn)企業(yè)認(rèn)定為假冒自己的產(chǎn)品,其中不乏有的企業(yè)知道產(chǎn)品確認(rèn)非常困難,明知是自己生產(chǎn)的產(chǎn)品也予以否認(rèn)。由于監(jiān)管工作實(shí)行屬地管理,使監(jiān)管部門對外埠企業(yè)缺乏有效的監(jiān)管手段,加之存在一定的地方保護(hù),協(xié)調(diào)配合不夠,核查起來非常困難,造成對這種假冒企業(yè)的打擊力度不夠。經(jīng)營臺賬形同虛設(shè),盡管監(jiān)管部門一直想辦法要求經(jīng)營單位建立臺賬,但實(shí)際能夠按要求登記臺賬的卻很少,加之缺乏有效的處罰手段,給追根溯源帶來困難。

        2 實(shí)施農(nóng)藥經(jīng)營許可制度,為解決問題提供了抓手

        2017年《農(nóng)藥管理條例》修訂后,農(nóng)藥經(jīng)營實(shí)行許可制度,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部出臺了《農(nóng)藥經(jīng)營許可管理辦法》(以下稱為《辦法》),對農(nóng)藥經(jīng)營單位的人員、場地、設(shè)施、服務(wù)等進(jìn)行了規(guī)范,對有效解決當(dāng)前農(nóng)藥市場的一些問題起到積極作用,讓農(nóng)藥執(zhí)法人員做到了心中有數(shù),扭轉(zhuǎn)了過去只能靠檢查發(fā)現(xiàn)才能掌握農(nóng)藥經(jīng)營店的被動局面。

        2.1 對農(nóng)藥經(jīng)營人員提出明確要求 《辦法》要求農(nóng)藥經(jīng)營人員應(yīng)具有農(nóng)學(xué)、植保、農(nóng)藥等相關(guān)專業(yè)中專以上學(xué)歷或者專業(yè)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)五十六學(xué)時以上的學(xué)習(xí)經(jīng)歷,熟悉農(nóng)藥管理規(guī)定,掌握農(nóng)藥和病蟲害防治專業(yè)知識,能夠指導(dǎo)安全合理使用農(nóng)藥的經(jīng)營人員。目前,我市已取得農(nóng)藥經(jīng)營許可證的單位共計803家,其中609人是經(jīng)過專業(yè)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)組織的五十六學(xué)時的培訓(xùn),通過考核拿到培訓(xùn)證書。盡管五十六學(xué)時的培訓(xùn)不可能讓經(jīng)營者在各方面知識上有太大的提高,但在培訓(xùn)內(nèi)容中特別強(qiáng)調(diào)了違法經(jīng)營處罰情形,明確新實(shí)施的《農(nóng)藥管理條例》加大了處罰的力度,對經(jīng)營人員提高法律法規(guī)意識,注重學(xué)習(xí)安全合理使用農(nóng)藥知識起到了警示和促進(jìn)。

        2.2 營業(yè)場所和倉儲場所的要求 《辦法》中明確規(guī)定,農(nóng)藥經(jīng)營店必須有不少于三十平方米的營業(yè)場所和不少于五十平方米的倉儲場所,并與其他商品、生活區(qū)域、飲用水源有效隔離;兼營其他農(nóng)業(yè)投入品的,應(yīng)當(dāng)具有相對獨(dú)立的農(nóng)藥經(jīng)營區(qū)域。這一條件的設(shè)立將過去經(jīng)營條件不合格的一批小散亂的單位予以淘汰,提高了農(nóng)藥經(jīng)營的門檻,改善了經(jīng)營環(huán)境,從另一方面也促使企業(yè)做好經(jīng)營活動。

        2.3 臺賬制度的要求 《辦法》中明確規(guī)定,農(nóng)藥經(jīng)營店必須有可追溯電子信息碼掃描識別設(shè)備和用于記載農(nóng)藥購進(jìn)、儲存、銷售等電子臺賬的計算機(jī)管理系統(tǒng)。把進(jìn)銷存電子臺賬作為經(jīng)營許可審批的一項重要內(nèi)容,并且對不執(zhí)行臺賬制度的行為,條例》設(shè)定了相應(yīng)的處罰條款,一旦實(shí)施處罰,將吊銷《農(nóng)藥經(jīng)營許可證》,處罰力度相當(dāng)大,對實(shí)現(xiàn)農(nóng)藥經(jīng)營可追溯管理提供了保障,對凈化和整治市場起到重要作用。

        2.4 八項規(guī)章制度的要求 《辦法》中明確規(guī)定,農(nóng)藥經(jīng)營單位要建立并執(zhí)行八項規(guī)章制度,有進(jìn)貨查驗、臺賬記錄、安全管理、安全防護(hù)、應(yīng)急處置、倉儲管理、農(nóng)藥廢棄物回收與處置、使用指導(dǎo)等管理制度和崗位操作規(guī)程。八項制度的制定和實(shí)施,對提高農(nóng)藥經(jīng)營單位的整體水平十分重要,其中進(jìn)貨查驗、臺賬記錄制度對防止假冒農(nóng)藥的流入和追根溯源起到至關(guān)重要的作用,可以有效降低假劣農(nóng)藥的流通;使用指導(dǎo)制度進(jìn)一步強(qiáng)化了農(nóng)藥經(jīng)營人的指導(dǎo)責(zé)任義務(wù),避免盲目推薦用藥,不按照標(biāo)簽登記作用推薦用藥,也將承擔(dān)更大索賠風(fēng)險,對科學(xué)合理使用農(nóng)藥起到一定推動的作用。

        3 把好農(nóng)藥經(jīng)營許可關(guān),對保障農(nóng)藥市場健康發(fā)展事半功倍

        《辦法》的實(shí)施,在一定程度上對規(guī)范農(nóng)藥經(jīng)營單位和農(nóng)藥經(jīng)營行發(fā)揮重要作用,如何做到既能把好審批關(guān),又能從為企業(yè)服務(wù)出發(fā),因地制宜的執(zhí)行好農(nóng)藥經(jīng)營許可制度,也是管理部門應(yīng)該積極思考的問題。

        3.1 農(nóng)藥經(jīng)營許可布局規(guī)劃 做好農(nóng)藥經(jīng)營許可布局規(guī)劃,指導(dǎo)農(nóng)藥經(jīng)營許可審批工作。目前,北京市現(xiàn)有農(nóng)藥經(jīng)營許者790家,其中,由北京市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局發(fā)放的經(jīng)營范圍為“農(nóng)藥”的經(jīng)營許可證70家?!掇k法》明確規(guī)定,經(jīng)營限制使用農(nóng)藥的,也就是經(jīng)營許可證上經(jīng)營范圍為“農(nóng)藥”的,應(yīng)該符合省級農(nóng)業(yè)部門制定的限制使用農(nóng)藥的定點(diǎn)經(jīng)營布局,這是相關(guān)法律法規(guī)賦予的職責(zé)。如何做好限制使用農(nóng)藥經(jīng)營定點(diǎn)布局,使之既能滿足生產(chǎn)、生活的需要,又有利于形成良性競爭,促進(jìn)農(nóng)藥市場健康發(fā)展,是需要認(rèn)真研究的問題。

        3.2 制定農(nóng)藥經(jīng)營許可審查細(xì)則很必要 為公平、公正的執(zhí)行農(nóng)藥經(jīng)營許可制度,制定全市統(tǒng)一的農(nóng)藥經(jīng)營許可審查細(xì)則,進(jìn)一步細(xì)化各項要求,例如,農(nóng)藥、農(nóng)學(xué)、植保專業(yè)的學(xué)歷,有關(guān)園藝專業(yè)的學(xué)歷,是否可以視為同等學(xué)歷;農(nóng)藥營業(yè)場所和倉儲場所不在一地,甚至在不同省市如何辦理;出口企業(yè)沒有小包裝,如何設(shè)立農(nóng)藥展示柜等細(xì)節(jié)性的問題很多,只有進(jìn)一步的細(xì)化,將可能出現(xiàn)的問題盡量涵蓋進(jìn)去,才能讓執(zhí)行者有據(jù)可依,降低人為因素的干擾,讓各項制度落到實(shí)處,避免執(zhí)行的尺度不一,給相對人帶來不公,保證全市農(nóng)藥經(jīng)營許可用一把尺子量到底,保證通過的單位都是符合《農(nóng)藥管理條》和《農(nóng)藥經(jīng)營許可管理辦法》規(guī)定的條件。

        3.3 加強(qiáng)審批后的回頭看 加強(qiáng)對行政許可審批后農(nóng)藥經(jīng)營單位的監(jiān)管,對于取得農(nóng)藥經(jīng)營許可證的農(nóng)藥經(jīng)營單位,要實(shí)行事后監(jiān)管。采取定期或不定期的“回頭看”,對取得農(nóng)藥經(jīng)營許可的單位進(jìn)行回訪檢查,對發(fā)現(xiàn)不符合農(nóng)藥經(jīng)營許可條件進(jìn)行責(zé)令整改,對于拒不整改或者整改后仍不符合相關(guān)要求的,由發(fā)證機(jī)關(guān)吊銷農(nóng)藥經(jīng)營許可證。同時,注意收集相關(guān)農(nóng)藥經(jīng)營單位的誠信信息,對存在農(nóng)藥市場抽檢不合格的、對有投訴舉報等的單位,要及時跟進(jìn)核查,保證農(nóng)藥經(jīng)營單位持續(xù)不斷保持農(nóng)藥經(jīng)營許可應(yīng)達(dá)到的條件和要求。

        3.4 充分發(fā)揮農(nóng)藥經(jīng)營者的橋梁作用 農(nóng)藥經(jīng)營者是農(nóng)藥市場中的重要一環(huán),是聯(lián)系農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)藥使用單位和監(jiān)管部門的橋梁和紐帶,也是凈化農(nóng)藥市場的主力軍。作為農(nóng)藥管理部門審批并不是最終目的,應(yīng)把對農(nóng)藥經(jīng)營單位的監(jiān)管作為重要抓手,進(jìn)一步強(qiáng)化對農(nóng)藥經(jīng)營者的服務(wù)和監(jiān)管,打造農(nóng)藥經(jīng)營品牌和標(biāo)桿,通過提高農(nóng)藥經(jīng)營人員的綜合素質(zhì),嚴(yán)格進(jìn)貨查驗制度,倒逼農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)質(zhì)量可靠的產(chǎn)品,對規(guī)范農(nóng)藥市場將起到事半功倍的效果。也可以通過加強(qiáng)對農(nóng)藥經(jīng)營者的宣傳培訓(xùn),不斷提高農(nóng)藥經(jīng)營人員業(yè)務(wù)水平;可以通過樹立示范店等樣板,鼓勵農(nóng)藥經(jīng)營單位向好的樣板看起;出臺相應(yīng)的鼓勵政策,使農(nóng)藥經(jīng)營自覺遵守相關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)范,形成良好的市場秩序,促進(jìn)農(nóng)藥市場的健康發(fā)展。

        3.5 與執(zhí)法監(jiān)管有機(jī)結(jié)合 2020年9月,北京市成立了農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法總隊,加大了對農(nóng)藥市場的監(jiān)管力度,但監(jiān)管與許可由不同的部門負(fù)責(zé),這就要求我們要把農(nóng)藥經(jīng)營許可工作和執(zhí)法工作緊密結(jié)合,不能相互割裂,不能審批只管審批、執(zhí)法只管執(zhí)法,應(yīng)該相互協(xié)調(diào)配合,互通信息,加強(qiáng)溝通,讓行政許可和執(zhí)法監(jiān)管形成合力。

        總之,《農(nóng)藥管理條例》的修訂和《農(nóng)藥經(jīng)營許可管理辦法》的實(shí)施,給農(nóng)藥管理工作帶來了新的發(fā)展機(jī)遇,使農(nóng)藥管理工作向著法治化又邁出了堅實(shí)的一步。當(dāng)然在具體實(shí)施過程中,不可避免的會遇到這樣或那樣的問題和困難,但應(yīng)一切以法律為準(zhǔn)繩,做到依法辦事。同時也應(yīng)因地制宜,以為企業(yè)服務(wù)為宗旨,充分落實(shí)好《農(nóng)藥管理條例》和《農(nóng)藥經(jīng)營許可管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī),一定能夠為北京市農(nóng)藥市場保駕護(hù)航,促進(jìn)農(nóng)藥市場健康發(fā)展。

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