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        中小學教育糾紛處置困境及破局探究
        ——以“某教育糾紛多元調(diào)處中心”為例

        2022-11-17 04:13:58楊波冉樺高丹麗
        中小學校長 2022年9期
        關(guān)鍵詞:糾紛當事人程序

        □楊波 冉樺 高丹麗

        教育是關(guān)系國計民生的大事,教育糾紛應(yīng)急處置如有不慎,極易演變成社會輿情事件。由于在中小學就讀的學生絕大部分是未成年人,中小學出現(xiàn)的教育糾紛,更需要在事發(fā)第一時間從源頭上科學介入并進行處置。同時,在中小學教育糾紛解決的過程中,糾紛當事人往往不希望糾紛的解決導致雙方和諧關(guān)系的破裂,以尋求協(xié)商、友好的方式去化解矛盾,更傾向于采取對抗性弱、程序便捷、效率高、成本低的糾紛解決方式。因此,絕大多數(shù)中小學教育糾紛,可以跳出傳統(tǒng)維權(quán)成本較高、公開審判、程序繁雜的司法訴訟解決機制,引入相對私密、程序簡單、成本較低的多元化專業(yè)解決機制,實現(xiàn)經(jīng)濟效果、社會效果的和諧統(tǒng)一。

        一、中小學教育糾紛解決機制現(xiàn)狀

        中小學教育糾紛多元調(diào)解處置機制,是指在中小學教育糾紛解決過程中,綜合運用現(xiàn)存的法律糾紛解決方式和途徑,以其各自獨特的作用和特征,使糾紛當事人不同訴求得到反饋的一系列措施。

        從當前我國法律法規(guī)結(jié)構(gòu)體系來看,中小學教育糾紛多元化法律解決機制主要有家校協(xié)商、行政調(diào)解、行政申訴、民事訴訟四種形式。

        中小學教育糾紛從主體類型劃分,可以分為學生(或家長)與學校的糾紛、教師(或家屬)與學校的糾紛兩大類。學生(或家長)與學校的糾紛,主要是指學生人身損害賠償糾紛和其他權(quán)利糾紛;教師(或家屬)與學校的糾紛,主要指人事爭議糾紛和其他糾紛。

        針對不同的糾紛類型,適用不同的糾紛解決處置方式。學生遭受的人身損害賠償糾紛,可根據(jù)《中華人民共和國民法典》《學生傷害事故處理辦法》等相關(guān)規(guī)定,選擇家校協(xié)商、教育主管部門申訴、民事訴訟等糾紛解決方式;其他糾紛類型可以綜合選擇校內(nèi)協(xié)商、校內(nèi)申訴、人民調(diào)解、教育行政調(diào)解、教育行政申訴、民事訴訟等糾紛解決途徑進行解決。教師與學校之間的人事爭議糾紛的解決,應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國勞動法》等相關(guān)規(guī)定,選擇校內(nèi)協(xié)商、校內(nèi)申訴、勞動仲裁、勞動監(jiān)察部門投訴等糾紛解決方式。[1]

        二、中小學教育糾紛解決機制存在的問題

        (一)校園申訴制度發(fā)力不足

        《中華人民共和國教育法》明確規(guī)定,受教育者有申訴的權(quán)利。這為建立健全中小學生校內(nèi)申訴制度提供了法制基礎(chǔ)和政策保障,但是法律法規(guī)層面尚未有關(guān)于申訴制度具體程序性內(nèi)容的規(guī)定,如學生校內(nèi)申訴的受理機構(gòu)及其成員構(gòu)成、申訴事由與申訴時效、申訴處理程序等。這就導致申訴制度在校園糾紛解決中難以發(fā)揮應(yīng)有的作用,往往導致校園傷害、校園霸凌、教師體罰學生等行為無法得到及時、有效地處置,不利于學生的權(quán)益保護和相關(guān)教育糾紛的化解。

        (二)人民調(diào)解機制不夠健全

        校園教育糾紛的人民調(diào)解工作機制存在不足。一是教育糾紛人民調(diào)解缺少專門的調(diào)解制度,調(diào)解人員專業(yè)性不高,且人數(shù)不穩(wěn)定;二是缺少規(guī)范化的操作程序制度,糾紛調(diào)解程序隨意性較大;三是調(diào)解缺少經(jīng)費保障制度支撐;四是調(diào)解結(jié)果權(quán)威性和認可度低。教育糾紛人民調(diào)解工作機制的不健全,也是導致糾紛當事人不相信調(diào)解、不愿意調(diào)解的重要原因。

        (三)行政調(diào)解制度不夠明確

        《學生傷害事故處理辦法》對調(diào)解范圍、調(diào)解主體、申請調(diào)解主體、申請調(diào)解的程序、調(diào)解時限、調(diào)解程序、調(diào)解結(jié)果等內(nèi)容做出了規(guī)定,但在調(diào)解的實體和程序方面仍有待進一步細化。這就導致實踐中,教育行政調(diào)解制度在學生傷害事故糾紛解決上,實踐性不強、功能性不高。在中小學教育糾紛中,大多數(shù)糾紛當事人不愿意申請行政調(diào)解,而是更傾向于以“校鬧”方式表達訴求。

        (四)行政申訴制度有待完善

        《中華人民共和國教師法》第39 條和《中華人民共和國教育法》第43 條,分別明確了教師和學生的行政申訴制度。但是,行政申訴制度與校園申訴制度同樣存在不足,其執(zhí)行和實施方面的規(guī)定較為籠統(tǒng)。目前,教育糾紛各種處置機制存在諸多不足與缺陷,導致教育糾紛發(fā)生后難以找到一條現(xiàn)實可行的解決路徑,而解決路徑的缺失,往往導致更無序、更混亂的局面,付出更多的經(jīng)濟代價、造成社會資源的浪費。

        三、中小學教育糾紛解決機制探究

        (一)借鑒國外成熟的教育糾紛解決機制

        就中小學教育糾紛處置而言,可選擇的無外乎司法途徑、行政途徑和民間途徑。但就中國的實際情況而言:一是司法系統(tǒng)本身面臨案多人少的困局,將大量教育糾紛訴諸法院系統(tǒng)處理,無疑加重法院負擔,也與目前我國提倡的“訴源治理”不相契合;二是教育行政部門本身肩負繁冗的行政事務(wù),無暇提供教育糾紛常態(tài)化處置公共服務(wù)。因此,通過民間途徑完成教育糾紛的源頭治理,更具有現(xiàn)實意義。而國外一些國家和地區(qū)的教育糾紛解決機制,已經(jīng)經(jīng)歷了一個長期探索、發(fā)展和成熟的過程,積累了豐富的理論與實踐經(jīng)驗,我國的教育糾紛民間解決機制可以參考、借鑒。[2]

        1.構(gòu)建“先內(nèi)后外”的教育糾紛解決程序機制

        例如,可借鑒法國的“先內(nèi)后外”的教育糾紛解決模式,在建立教育糾紛解決機制時,由教育系統(tǒng)內(nèi)部糾紛解決制度和外部第三方糾紛解決制度共同構(gòu)成,在規(guī)則上一般遵循“先內(nèi)后外”的程序。教育系統(tǒng)內(nèi)部糾紛解決制度應(yīng)當公示公告,并主動在教育系統(tǒng)中普遍適用。內(nèi)部程序出現(xiàn)糾紛無法化解的情況時,通過規(guī)定程序,由第三方糾紛解決機構(gòu)介入處置。

        2.構(gòu)建“先民間后官方”的教育糾紛解決程序機制

        例如,可借鑒美國的非官方解決或裁定教育糾紛經(jīng)驗,構(gòu)建由第三方糾紛解決機構(gòu)先對教育糾紛進行調(diào)解的程序機制,并對調(diào)解結(jié)果進行司法確認。如果第三方糾紛解決機構(gòu)不能使當事人達成和解,當事人可以再提起司法解決程序。

        (二)構(gòu)建教育糾紛解決機制

        1.引入第三方教育糾紛解決機構(gòu)化解矛盾糾紛

        由于當下校內(nèi)申訴制度、行政申訴制度難以有效化解矛盾,同時現(xiàn)有調(diào)解制度解決問題效率低下、調(diào)解結(jié)果認可度低,而教育糾紛需要的是一個合法、合理、高效、有溫度、可執(zhí)行的解決方案。因此,建立一個教育糾紛當事人相互信任、不產(chǎn)生實際利益沖突、能快速有效解決矛盾糾紛、調(diào)解結(jié)果具有權(quán)威性的第三方教育糾紛解決機構(gòu),顯得尤為重要。

        2.第三方教育糾紛解決機構(gòu)應(yīng)具備專業(yè)性

        教育糾紛有其特殊性,引入的第三方教育糾紛解決機構(gòu)應(yīng)具有如下專業(yè)性:一是調(diào)解制度的專業(yè)性。專業(yè)的調(diào)解制度能夠增強糾紛處理結(jié)果的說服力,同時,結(jié)合學校、教育環(huán)境配套設(shè)置專業(yè)的教育調(diào)解流程,讓糾紛當事人從一開始就獲得信賴感。二是調(diào)解人員的專業(yè)性。教育糾紛所涉及的問題,往往并不是法官依據(jù)法律做出裁判所能徹底解決的,更多的是需要疏通當事人的心理痛點。因此,調(diào)解人員宜由教育、心理、應(yīng)急等多領(lǐng)域的專業(yè)人員構(gòu)成。

        3.第三方教育糾紛解決機構(gòu)應(yīng)具備權(quán)威性

        第三方教育糾紛解決機構(gòu)應(yīng)當以維護教育秩序、法治人文關(guān)懷為指導思想,以自愿、合法、合理為原則,以事實為依據(jù),居中調(diào)解,促使當事各方得到滿意的調(diào)解結(jié)果,通過調(diào)解過程塑造出調(diào)解行為的權(quán)威性。此外,調(diào)解結(jié)果應(yīng)當從程序上得到人民法院的確認,通過調(diào)解結(jié)果的可執(zhí)行性,增強調(diào)解行為的權(quán)威性。

        四、教育多元調(diào)處機制的建立

        (一)機制介紹

        在有關(guān)教育主管部門和司法部門的牽頭下,經(jīng)過探索與總結(jié),某教育糾紛多元調(diào)處中心(簡稱“中心”)成立,截止目前已累計調(diào)處教育糾紛76 件次。以此“中心”為實例,介紹教育糾紛多元調(diào)處機制及其在教育領(lǐng)域糾紛處置中的調(diào)解流程。

        “中心”為民辦非企業(yè)單位,在調(diào)解方式上,賦予當事人更廣泛的選擇權(quán),當事人可選擇“中心”調(diào)解、實地調(diào)解、遠程在線調(diào)解等方式,實現(xiàn)調(diào)解場景的多元化,最大限度地保障當事人的權(quán)利。在調(diào)解模式上,根據(jù)糾紛難易程度設(shè)置調(diào)解員和調(diào)解庭兩種模式,以充分實現(xiàn)對當事人程序或?qū)嶓w權(quán)益的保護。

        “中心”的建立及運行離不開全國性、區(qū)域性法學專家及法律實務(wù)、教育(校長/園長)、保險、心理健康、家庭教育、新聞輿情等專家智庫的支持;調(diào)解員這一角色充分吸收教育、法院、檢察院、律師、保險、信訪、應(yīng)急、穩(wěn) 定、安 全、心 理、檢 測、公證、輿情等各類權(quán)威(實務(wù))專家,讓不同領(lǐng)域內(nèi)的專家參與到教育糾紛的調(diào)解和化解中,實現(xiàn)終局糾紛化解。

        此外,“中心”以專業(yè)調(diào)解為基礎(chǔ),根據(jù)需求還可開展教育糾紛風險評估、教育風險防控培訓、教育法律糾紛調(diào)處人才培養(yǎng)基地、教育矛盾(風險)排查、教育風險指標(指數(shù))發(fā)布、保險服務(wù)綠色通道、教育危機專項處置及教育風控數(shù)據(jù)發(fā)布等業(yè)務(wù),實現(xiàn)以糾紛調(diào)處帶動糾紛預警、由個案解決到普遍警示的更大社會效益。

        “中心”根據(jù)多年探索,形成體系化、規(guī)范化的調(diào)解流程,具體調(diào)解流程如下。

        一是發(fā)生爭議:教育糾紛發(fā)生之后,當事人之間無法自行協(xié)商解決或?qū)W校難以協(xié)調(diào)解決。

        二是申請調(diào)解:當事人自愿向“中心”申請調(diào)解或法院分配相關(guān)案件到“中心”進行調(diào)解。

        三是組織召開評估會:“中心”根據(jù)案件復雜程度,可在專家管理庫中遴選3 名以上單數(shù)的專家組成評估委員會,對案件進行評估,出具專業(yè)評估意見作為各方調(diào)解的基礎(chǔ)與參考。

        四是參與鑒定:涉及人身損害的案件,“中心”可邀請保險公司與保險經(jīng)紀公司參與,按照有關(guān)保險標準對傷情進行評估鑒定,供當事人參考。

        五是達成調(diào)解合意:當事人經(jīng)調(diào)解,就各方面問題達成一致,形成合意。

        六是制作調(diào)解協(xié)議:“中心”根據(jù)當事人的調(diào)解合意內(nèi)容制作調(diào)解協(xié)議,由雙方簽字(蓋章)確認。

        七是調(diào)解結(jié)束:“中心”組織的調(diào)解成功(簽訂調(diào)解協(xié)議),或雙方在調(diào)解期限內(nèi)無法達成合意的,均視為調(diào)解結(jié)束?!爸行摹睂⒂嘘P(guān)案卷結(jié)案歸檔。調(diào)解失敗的,雙方可再提起司法解決程序。

        八是共同申請司法確認:當事人可將調(diào)解協(xié)議遞交至有管轄權(quán)的法院申請司法確認。

        九是制作司法確認裁定書:人民法院在審查調(diào)解協(xié)議不存在違反法律法規(guī)的情況下,對調(diào)解協(xié)議予以確認,保證調(diào)解協(xié)議的強制執(zhí)行力。

        十是支付賠款:保險公司根據(jù)校方責任險等投保內(nèi)容,按照調(diào)解協(xié)議支付有關(guān)賠付款項。

        (二)處置實例

        “中心”處置的“某小學學生墜樓”案件,集中體現(xiàn)教育糾紛特點及教育糾紛多元調(diào)處機制的處置效益。

        2020 年3 月,某小學發(fā)生學生墜樓致下半身癱瘓事件。因家校針對事件起因及賠償金額有重大分歧,無法自行妥善解決,雙方自愿申請由“中心”居中調(diào)解。

        教育領(lǐng)域?qū)<?、法律領(lǐng)域?qū)<摇⒈kU領(lǐng)域?qū)<医M成評估委員會,對該事件進行評估并出具意見,后由調(diào)解庭根據(jù)評估意見,在法理、情理相融的基礎(chǔ)上,引導家校雙方對學生的傷殘程度進行鑒定。傷殘等級經(jīng)司法鑒定結(jié)果出來后,調(diào)解庭依法組織雙方商定賠償金并簽署調(diào)解協(xié)議書。2021年5 月,家校雙方在“中心”的協(xié)助下,將該調(diào)解協(xié)議書遞交到法院形成司法確認書,保險公司據(jù)此支付賠償款項。

        通過這種調(diào)解機制,家長方及時得到應(yīng)有賠償;學校方一是通過保險解決了“費用出口難”的問題,二是快速、平穩(wěn)化解了糾紛,避免更大輿情的出現(xiàn)。

        (三)社會效益

        我國社會進入新的發(fā)展階段,社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。家長對學校、教師的教育管理行為提出了更高要求,學校教育管理中出現(xiàn)的紛繁復雜的問題往往成為家校之間分歧的根源。家校之間缺乏有效溝通,彼此之間信息孤立,矛盾容易被激化。而根植于我國社會的“厭訴情節(jié)”,以及學生在校期間家校共育的現(xiàn)實需求,在家校矛盾產(chǎn)生后,雙方往往不愿對簿公堂,因此,教育糾紛多元調(diào)處機制也就應(yīng)運而生。

        教育糾紛多元調(diào)處機制的建立,是立足我國國情,跳出傳統(tǒng)司法訴訟程序,又以司法確認為調(diào)解結(jié)果保障的教育糾紛治理新途徑,有利于教育糾紛處置的科學化、程序化、制度化,可有效化解教育糾紛,維護我國改革發(fā)展穩(wěn)定的大局?!爸行摹币猿啥际袨榛c,成功參與處置了具有典型社會影響的教育糾紛案件,實現(xiàn)了良好的社會效益,呵護了教育生態(tài)環(huán)境。

        隨著社會的不斷發(fā)展,教育糾紛當事人的維權(quán)意識也不斷增強。教育糾紛多元調(diào)處機制將在維護當事人正當權(quán)益、維持正常教育教學秩序、助力社會大環(huán)境和諧穩(wěn)定中,發(fā)揮重要作用。

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