周 成，錢再見

“全過程人民民主”是習(xí)近平同志提出的源于中國民主政治發(fā)展實(shí)踐的新概念，是中國特色社會(huì)主義人民民主的最新理論創(chuàng)新成果，充分彰顯了我國人民當(dāng)家作主的本質(zhì)與核心。它不僅實(shí)現(xiàn)了過程民主和成果民主、程序民主和實(shí)質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統(tǒng)一，還發(fā)展成為世界政治文明的最新實(shí)踐和典范，是一種全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，[1]顯著超越了西方發(fā)達(dá)資本主義國家所謂的“自由民主”。

作為一種全新的民主發(fā)展形態(tài)，進(jìn)一步加強(qiáng)理論闡釋和實(shí)踐探索顯得尤為必要和迫切。要全面準(zhǔn)確地把握全過程人民民主的價(jià)值，就必須要厘定其價(jià)值理念、制度載體及其行動(dòng)實(shí)踐等多元邏輯要件的本質(zhì)內(nèi)涵及其互動(dòng)關(guān)系。毋庸置疑，全過程人民民主的價(jià)值體系、制度體系和行動(dòng)體系，是全過程人民民主的核心邏輯要素，三者有機(jī)統(tǒng)一、相互促進(jìn)、相互支撐，共同推動(dòng)全過程人民民主的發(fā)展。建構(gòu)“價(jià)值—制度—行動(dòng)”這一概念性分析框架（圖1），不僅能夠?yàn)槿^程人民民主提供質(zhì)量與效率保障，也為充分理解全過程人民民主提供了有效的話語闡釋，有利于凸顯全過程人民民主的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，同時(shí)還能豐富和促進(jìn)全過程人民民主的理論發(fā)展?！皟r(jià)值—制度—行動(dòng)”是全過程人民民主理論體系的基本政治邏輯，從“價(jià)值—制度”的互動(dòng)關(guān)系來看，價(jià)值維度是對(duì)全過程人民民主在目標(biāo)取向上提出的要求，而制度維度則是全過程人民民主價(jià)值實(shí)現(xiàn)的功能載體?！爸贫取袆?dòng)”兩個(gè)要素呈現(xiàn)的則是全過程人民民主“制度化”的結(jié)果及其實(shí)踐效能，制度維度為行動(dòng)維度提供了行為規(guī)范和指向，而行動(dòng)則是制度的具體實(shí)踐安排?！皟r(jià)值—行動(dòng)”則表征全過程人民民主的價(jià)值引領(lǐng)與行動(dòng)實(shí)現(xiàn)方式，是“價(jià)值—制度—行動(dòng)”框架中多元要素互動(dòng)的“二次扎口”，有助于再次審視和發(fā)現(xiàn)全過程人民民主的行動(dòng)實(shí)踐是否偏離既定的民主價(jià)值取向，從而及時(shí)診斷制度執(zhí)行過程中的弊端并予以矯正。

圖1 基于“價(jià)值—制度—行動(dòng)”的全過程人民民主分析框架

一、人民主體地位：全過程人民民主的價(jià)值取向

價(jià)值取向是發(fā)展全過程人民民主的邏輯起點(diǎn)，反映的是中國民主政治發(fā)展的主觀愿望及其對(duì)過去、現(xiàn)在和未來的根本看法。價(jià)值取向作為一個(gè)前提性條件，決定了全過程人民民主應(yīng)該如何發(fā)揮作用，更能夠表征中國政治發(fā)展在表達(dá)和實(shí)現(xiàn)愿望過程中體現(xiàn)出來的意義和追求。從價(jià)值的目的性來看，它關(guān)系到全過程人民民主制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)取向，更決定了行動(dòng)實(shí)踐的評(píng)價(jià)尺度。因此，研究全過程人民民主的首要任務(wù)就是要回答價(jià)值取向的問題，進(jìn)而為后續(xù)的制度設(shè)計(jì)和行動(dòng)實(shí)踐提供基本遵循和方向指引。

從本質(zhì)上看，民主的本意是“人民的權(quán)力”，循此思路，民主的價(jià)值取向則應(yīng)是一切有利于有效施行“人民的權(quán)力”方式的總和。全過程人民民主正是基于這種民主價(jià)值取向，為人民提供了一切可以提供的方式，便于人民行使自己的權(quán)力，這充分體現(xiàn)了人民的主體地位。中國共產(chǎn)黨自成立以來，一直將人民民主視為中國政治發(fā)展的生命，現(xiàn)在更是通過全鏈條、全方位、全覆蓋的全過程人民民主建設(shè)，將人民民主貫穿于黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行革命、建設(shè)和改革的全過程。[2]除此之外，中國共產(chǎn)黨在治國理政的全過程中也充分體現(xiàn)了人民主體地位，盡最大可能回應(yīng)人民群眾的差異化利益訴求和多樣化價(jià)值偏好。為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)人民主體地位，中國共產(chǎn)黨正在全面推動(dòng)全過程人民民主的制度化、規(guī)范化和程序化發(fā)展。[3]（p33）首先，全過程人民民主的制度化發(fā)展不僅充分體現(xiàn)了人民意志，更通過不斷發(fā)展和豐富人民當(dāng)家作主等制度體系，來踐行人民主體地位的價(jià)值理念；其次，全過程人民民主的規(guī)范化充分保障了人民權(quán)益，通過建立健全規(guī)范化的民主運(yùn)行和行動(dòng)實(shí)踐機(jī)制，不斷提高人民行使權(quán)力的組織化水平，充分保障了人民民主權(quán)益；最后，全過程人民民主的程序化為民主參與和政治參與提供了基礎(chǔ)條件，它不僅構(gòu)成了民主議事的邏輯前提，更有利于支持和促進(jìn)民主履職與依法履職。

全過程人民民主將人民主體地位作為其價(jià)值取向，正是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政宗旨的具體表現(xiàn)。中國共產(chǎn)黨將人民視為歷史的創(chuàng)造者，更把人民視為黨和國家發(fā)展的根本力量。在治國理政的過程中，中國共產(chǎn)黨牢牢堅(jiān)持以人民為中心的價(jià)值取向，始終秉承立黨為公、執(zhí)政為民，全心全意為人民服務(wù)的理念。作為中國民主政治發(fā)展的最新形態(tài)，全過程人民民主的價(jià)值取向就是要牢牢堅(jiān)持人民主體地位，并將其作為黨和國家一切活動(dòng)的根本遵循和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，所有方針政策都應(yīng)該緊緊圍繞“為了人民、依靠人民、由人民共享”的人民主體地位至上原則來展開。

二、“1+3”制度體系：全過程人民民主的制度載體

制度是民主政治的一個(gè)重要變量，常被視作為推進(jìn)民主政治發(fā)展的核心議題，也始終被認(rèn)定為政治學(xué)研究的樞紐和要津。在“價(jià)值—制度—行動(dòng)”框架中，制度作為全過程人民民主價(jià)值取向的邏輯延續(xù)，關(guān)系到制度功能的合法性問題。哈貝馬斯曾指出“任何一種政治系統(tǒng)，如果它不抓住合法性，那么，它就不可能永久地保持住群眾（對(duì)它所持有的）忠誠心”。[4]（p264）循此思路，合法性問題應(yīng)該也必然成為民主政治發(fā)展的底層邏輯。從全過程人民民主的發(fā)展場(chǎng)域來看，制度載體的本質(zhì)是在價(jià)值取向的基礎(chǔ)上，構(gòu)建一整套能夠體現(xiàn)“人民主體地位”的行動(dòng)安排。在亨廷頓看來，這些政治制度或行動(dòng)安排應(yīng)該是“穩(wěn)定的、有價(jià)值的、反復(fù)出現(xiàn)的行為模式（Institutions are‘stable，valued and recurring patterns of behaviour’）”，[5]（p12）能夠影響行動(dòng)者的策略選擇和偏好形成。[6]（p43）在此基礎(chǔ)上，就能夠保障行動(dòng)實(shí)踐既能按照制度指向的路線行進(jìn)，更充分遵循了全過程人民民主的價(jià)值取向。

在全過程人民民主價(jià)值理念的作用下，制度載體通過制度結(jié)構(gòu)和功能，不僅充分彰顯了制度本身的人民主體地位，而且有效形成了“制度—價(jià)值”雙向互動(dòng)閉環(huán)。從本質(zhì)上說，全過程人民民主價(jià)值維度為制度提供了基本遵循，能促進(jìn)制度維度更好地實(shí)現(xiàn)價(jià)值的目標(biāo)取向。黨的十九屆六中全會(huì)也明確指出，要積極發(fā)展全過程人民民主，健全全面、廣泛、有機(jī)銜接的人民當(dāng)家作主制度體系。[7]（p39）從邏輯構(gòu)成來看，我國全過程人民民主的制度體系應(yīng)該包括人民代表大會(huì)制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度等。[8](p39-42)在這種“1+3”的制度體系中，人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)我國全過程人民民主最重要的制度載體，更是促進(jìn)人民民主參與和彰顯人民主體地位的根本制度。這既是由人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度所決定的，也是由人民代表大會(huì)制度是全過程人民民主的集中體現(xiàn)所決定的。作為全過程人民民主的重要制度載體，人民代表大會(huì)制度本身就具有深刻的“人民主體性”價(jià)值意蘊(yùn)，以至于所有制度的功能載體在價(jià)值判斷、價(jià)值選擇、價(jià)值實(shí)現(xiàn)和價(jià)值創(chuàng)造過程中，無不充分回應(yīng)“人民主體地位”的價(jià)值取向。換言之，人民代表大會(huì)制度充當(dāng)了發(fā)展全過程人民民主的制度保障，并將其蘊(yùn)含的“人民主體地位”的價(jià)值取向貫穿到一系列制度體系的持續(xù)完善和發(fā)展過程中，從而進(jìn)一步踐行全過程人民民主的價(jià)值理念。從結(jié)構(gòu)功能主義的視角來看，人民代表大會(huì)制度為我國全過程人民民主提供了基礎(chǔ)性的結(jié)構(gòu)關(guān)系和功能秩序，實(shí)現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨執(zhí)政意志和人民意志的統(tǒng)一、國家地位和人民地位的統(tǒng)一以及政黨價(jià)值和人民價(jià)值的統(tǒng)一。這樣就能有效回應(yīng)人民的利益訴求和價(jià)值偏好，為人民行使合法權(quán)利提供法治層面的制度保障，真正踐行人民主體地位的價(jià)值理念。同時(shí)，人民代表大會(huì)制度的這種結(jié)構(gòu)功能還會(huì)反作用于全過程人民民主的價(jià)值取向，促使制度主體反思和審視制度功能載體是否遵循了人民主體地位的根本價(jià)值取向，至此，形成了“制度—價(jià)值”二元要素的互動(dòng)閉環(huán)。

在“制度—行動(dòng)”的互動(dòng)過程中，主要回答的是以人民代表大會(huì)制度為主的全過程人民民主制度體系是如何指引、規(guī)范和塑造行動(dòng)實(shí)踐的。不管是新制度主義還是舊制度主義，制度與行動(dòng)的關(guān)系一直都是制度研究的重要議題，[9]（p42-43）在霍爾和泰勒看來，制度和行動(dòng)之間的關(guān)系問題是必須揭示的基礎(chǔ)性問題。[10]（p936-957）也就是說，對(duì)全過程人民民主制度的分析定然離不開對(duì)行動(dòng)實(shí)踐的審視，全過程人民民主的行動(dòng)結(jié)果也與制度息息相關(guān)。從兩者的互動(dòng)關(guān)系來看，制度維度是全過程人民民主實(shí)踐的起點(diǎn)，更是其行動(dòng)偏好的判斷基礎(chǔ)，完善的制度體系能夠保證黨和國家一系列政治行動(dòng)的民主化，暢通民主權(quán)利和民意表達(dá)的行動(dòng)渠道，這樣才能真正鞏固和發(fā)展人民主體地位，踐行全過程人民民主的價(jià)值理念。而行動(dòng)則是集體或個(gè)體在特定場(chǎng)域和環(huán)境下的一個(gè)“制度性”的作用結(jié)果，是在制度規(guī)范框架內(nèi)，有效推動(dòng)以人民代表大會(huì)制度為代表的“1+3”制度體系落實(shí)的一系列微觀行動(dòng)安排。

三、選舉協(xié)商決策管理監(jiān)督：全過程人民民主的行動(dòng)實(shí)踐

全過程人民民主的行動(dòng)實(shí)踐，既是集體或個(gè)體在內(nèi)化制度規(guī)范后的具體行為，也是實(shí)現(xiàn)人民主體地位這一價(jià)值取向下的特定行為模式。所有行動(dòng)者的價(jià)值偏好和行動(dòng)取向都遵循“價(jià)值—行動(dòng)—制度”的多向互動(dòng)機(jī)制，換言之，所有的民主行動(dòng)環(huán)節(jié)不僅是制度通過制約與激勵(lì)等指向性的規(guī)范對(duì)人們發(fā)揮影響的結(jié)果，也是集體或個(gè)體在踐行“人民主體地位”價(jià)值取向下的一種可預(yù)期的行為表現(xiàn)。

習(xí)近平總書記指出：“社會(huì)主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實(shí)踐。”[11]（p64）“民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”是全過程人民民主行動(dòng)實(shí)踐的五個(gè)具體環(huán)節(jié)，[1]各個(gè)環(huán)節(jié)相互獨(dú)立，但又相輔相成。全過程人民民主的行動(dòng)實(shí)踐是一種全過程的行動(dòng)實(shí)踐，指稱的正是“人民主體地位”貫通到治國理政的方方面面，貫通于政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和生態(tài)“五位一體”建設(shè)過程中，更貫通成了“最廣泛、最真實(shí)、最管用的社會(huì)主義民主”。[12]

全過程人民民主的實(shí)踐行動(dòng)是一個(gè)系統(tǒng)工程。首先要充分遵循人民主體地位，落實(shí)“行動(dòng)—價(jià)值”的依附發(fā)展；其次要協(xié)同推進(jìn)“行動(dòng)—制度”的雙向優(yōu)化。具體來看：一要充分踐行人民主體地位的價(jià)值理念。追根溯源，發(fā)展全過程人民民主的根本目的就是將人民視為治國理政最重要、最堅(jiān)實(shí)、最廣泛的根本力量，一切為了人民、依靠人民、服務(wù)人民，也只有這樣，才能充分踐行“人民主體地位”的價(jià)值理念，才能確保人民在選舉、協(xié)商、決策、管理和監(jiān)督過程中發(fā)揮重要作用，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)民主發(fā)展和政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一。二是強(qiáng)化制度落實(shí)并反哺于制度優(yōu)化，現(xiàn)有的“1+3”全過程人民民主制度體系是行動(dòng)實(shí)踐的規(guī)范性指引，五個(gè)具體行動(dòng)實(shí)踐環(huán)節(jié)都要致力于制度體系的落實(shí)，同時(shí)更要注重在行動(dòng)實(shí)踐的過程中，通過發(fā)現(xiàn)問題來探索制度的優(yōu)化，推動(dòng)制度的不斷發(fā)展和完善。

四、全過程人民民主政治邏輯下的發(fā)展進(jìn)路

在全過程人民民主“價(jià)值—制度—行動(dòng)”的政治邏輯框架內(nèi)，未來的發(fā)展進(jìn)路主要包括加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、實(shí)行依法民主以及擴(kuò)大民主參與。通過三者有機(jī)結(jié)合、協(xié)同推進(jìn)，有利于更好地踐行全過程人民民主的價(jià)值理念，落實(shí)其制度體系，并保障其行動(dòng)實(shí)踐效果。

首先是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。全過程人民民主的根本保證就是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)是全過程人民民主價(jià)值、制度與行動(dòng)互動(dòng)發(fā)展的基本遵循。這既是由“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的政治發(fā)展模式?jīng)Q定的，更是由中國共產(chǎn)黨是“以人民為中心”的政黨所決定的。第一，“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”是中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政需要堅(jiān)持的重大政治原則，[13](p15)因此，理所應(yīng)當(dāng)成為全過程人民民主未來發(fā)展的政治原則與堅(jiān)強(qiáng)保障。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是全過程人民民主行動(dòng)實(shí)踐必須始終堅(jiān)持，以及在任何情況和任何時(shí)候都不能動(dòng)搖的重大原則。作為世界民主政治發(fā)展的新典范，全過程人民民主的實(shí)踐也反過來證明了中國共產(chǎn)黨的“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的正確性與科學(xué)性。因此，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，不僅是發(fā)展全過程人民民主的根本保證，更是推動(dòng)中國民主政治進(jìn)步的根本動(dòng)力。第二，“以人民為中心”是全過程人民民主的價(jià)值取向。人民性是馬克思主義政黨的根本屬性，[14](p49)更是中國共產(chǎn)黨治國理政的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。黨的領(lǐng)導(dǎo)和全過程人民民主的價(jià)值取向都是“以人民為中心”。不斷加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，并將其貫穿于全過程人民民主的各個(gè)環(huán)節(jié)，定然能夠?qū)崿F(xiàn)全過程人民民主的價(jià)值追求，推動(dòng)全過程人民民主的制度執(zhí)行，暢通全過程人民民主的行動(dòng)實(shí)踐。換言之，黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該貫穿于全過程人民民主的根本制度、基本制度和其他各項(xiàng)制度的執(zhí)行過程中，這樣才能確保不同制度的有效配套與銜接，也有利于打通從“制度—價(jià)值”以及“制度—行動(dòng)”的發(fā)展通道，促進(jìn)全過程人民民主行動(dòng)實(shí)踐的制度化水平和現(xiàn)實(shí)性效果。

其次是實(shí)行依法民主。依法治國是我國治國理政的基本方略，對(duì)于全過程人民民主而言，只有不斷推動(dòng)和發(fā)展民主的法制化進(jìn)程，才能真正充分實(shí)現(xiàn)全過程人民民主的價(jià)值。換言之，全過程人民民主的法制化是人民民主權(quán)利發(fā)揮的基本保障，離開了法制的基本保障，全過程人民民主就會(huì)偏離正確的發(fā)展方向，甚至失去其合法性地位，如此，其行動(dòng)實(shí)踐不僅無法體現(xiàn)人民的主體地位，更不能發(fā)揮民主政治發(fā)展的應(yīng)然價(jià)值。因此，不能脫離法制來空洞地談?wù)撊^程人民民主。不管是從歷史還是現(xiàn)實(shí)來看，全過程人民民主都必須在法治軌道上運(yùn)行，這樣才能充分發(fā)揮其制度優(yōu)勢(shì)和治理功能。[15](p5-10)通過依法治國和全過程人民民主的有機(jī)結(jié)合，可以更好地推動(dòng)中國民主政治的發(fā)展，并在立法、執(zhí)法和司法等活動(dòng)中，真正踐行人民主體地位的價(jià)值理念，促進(jìn)民主和法治的協(xié)同發(fā)展。比如在立法過程中，全過程人民民主的行動(dòng)實(shí)踐可以貫穿立法參與、立法論證、立法聽證、立法評(píng)估等所有環(huán)節(jié)，使其真正成為覆蓋法律活動(dòng)全過程的民主政治參與實(shí)踐。同樣，在民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督這五個(gè)具體環(huán)節(jié)中，也需要法制化的全方位融入，這樣才能保障全過程人民民主主體的全過程參與能力。法制化是從制度上對(duì)全過程人民民主行動(dòng)實(shí)踐環(huán)節(jié)進(jìn)行的基本保障，更是真正實(shí)現(xiàn)人民全過程履職的邏輯前提。因此，全過程人民民主必須依法實(shí)行，將全過程人民民主與法治進(jìn)行有機(jī)融合，將有助于全過程人民民主真正貫穿國家生活和社會(huì)生活的全過程，進(jìn)而有效發(fā)揮人民群眾的創(chuàng)造性和主動(dòng)性，切實(shí)保障人民當(dāng)家作主的民主權(quán)利。

最后是擴(kuò)大民主參與。全過程人民民主的旨?xì)w定然是參與導(dǎo)向下的實(shí)踐民主，公民積極有序的政治參與定然是全過程人民民主的本質(zhì)追求。只有堅(jiān)持和擴(kuò)大人民積極有序的政治參與，才能將全過程人民民主的價(jià)值和制度轉(zhuǎn)化為行動(dòng)實(shí)踐，而不是僅僅停留在制度化文本中。全過程人民民主是全國人民對(duì)政治生活全方位、全過程、全鏈條參與下的民主形式，因此，唯有堅(jiān)持和擴(kuò)大人民有序政治參與，才有利于切實(shí)發(fā)揮全過程人民民主的作用，彰顯全過程人民民主的優(yōu)勢(shì)。[16]（p76-78）在全過程人民民主發(fā)展的過程中，既需要推進(jìn)人民政治參與的有序化與規(guī)范化，使得民主參與成為一種踐行人民主體地位價(jià)值、落實(shí)“1+3”制度體系的有效形式；也需要營造一種參與型的民主政治氛圍，全面提高公民的政治認(rèn)同感，強(qiáng)化公民的民主政治參與意識(shí)；更需要進(jìn)一步推進(jìn)政務(wù)公開，政務(wù)信息公開與公民知情權(quán)是夯實(shí)民主參與的重要基礎(chǔ)，也只有如實(shí)、客觀公布政務(wù)信息，才能有利于發(fā)揮民主代表參政議政的價(jià)值，確保全過程人民民主的參與效果。

結(jié)語

從本質(zhì)上看，全過程人民民主充分體現(xiàn)了人民主體地位的價(jià)值理念，在這種價(jià)值取向下，以人民代表大會(huì)制度為代表的“1+3”制度體系不斷作用于“民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”這五個(gè)具體環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)了全過程人民民主的良性互動(dòng)發(fā)展。加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、實(shí)行依法民主以及擴(kuò)大民主參與是全過程人民民主政治邏輯下的重要發(fā)展進(jìn)路。