李翔

（中國原子能科學研究院，北京 102413）

2017年，科技部、中央編辦、人力資源社會保障部專門印發(fā)了《關于中央級科研事業(yè)單位章程制定工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），旨在推動中央級科研事業(yè)單位創(chuàng)新管理機制、完善法人治理結構、健全現(xiàn)代科研院所制度、提升科技創(chuàng)新能力，指出“科研事業(yè)單位章程是科研事業(yè)單位管理運行、開展科研活動的基本準則”。隨著依法治國戰(zhàn)略部署的深入推進，完善和制定企業(yè)內容的章程成為貫徹依法治企、依法治院的重要舉措。本文將以實施領導體制改革的某中央級科研事業(yè)單位制定章程的經(jīng)驗作為參考，從3個層面、5個維度來介紹科研事業(yè)單位章程的思考和構建。

1. 3個層面正確認識章程的內在精神和意義

科研事業(yè)單位在制定內部章程時不僅要結合自身實際情況展開，還應先從3個層面認識到科研事業(yè)單位章程的內在精神和重要意義，為章程的構建奠定正確的政治方向和價值觀念。

（1）科研事業(yè)單位章程是單位內部最重要的法律文件。章程不僅是現(xiàn)代公司制度的基石和治理的基礎，也是科研事業(yè)單位創(chuàng)新管理機制、完善法人治理結構的重要基石，是推進深化體制改革、參與市場經(jīng)濟活動的基本規(guī)則依據(jù)。與公司章程涉及各股東的意愿和權益不同，科研事業(yè)單位的章程體現(xiàn)的是舉辦單位的設立目的，或者說是國家?guī)в幸欢ǖ墓嫘再|的意愿，也是符合法律法規(guī)下的一種約定形式?？蒲惺聵I(yè)單位的章程是內部的最高綱領性文件、是內部的“憲法”和“法治核心”。

（2）科研事業(yè)單位章程是推動科研院所治理和改革，構建院所治理生態(tài)的重要手段。黨的十九屆四中全會提出，完善科技創(chuàng)新體制機制，將科技創(chuàng)新治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重點之一，對新時期形勢下我國科技創(chuàng)新治理體系發(fā)展提出了新的更高要求及奮斗方向。但是長期以來國家創(chuàng)新體系協(xié)同能力不足，科研人員開展原創(chuàng)性科技創(chuàng)新的積極性尚未充分激發(fā)，大學和科研機構，特別是中央級科研事業(yè)單位的治理結構與功能不能有效匹配。因此，科研事業(yè)單位作為核科技創(chuàng)新發(fā)展的主力軍，深入推進科技創(chuàng)新治理體系和科研院所治理能力的現(xiàn)代化，大力推進體制機制改革，完善科研院所法人治理結構，首先就需要加強頂層設計，制定較為完善的頂層制度文件，逐步建立較為完備的院所治理生態(tài)，激發(fā)科技創(chuàng)新力。

（3）科研事業(yè)單位章程是推進院所依法治理的關鍵點。不少科研事業(yè)單位和科研院所成立時間較早，雖然各項管理制度眾多，但缺少系統(tǒng)性的基礎規(guī)范，以經(jīng)驗替代制度，院所治理結構混亂，內部改革無“章法”可依，無法深入推進。因此，首先要通過《章程》將科研事業(yè)單位和院所的管理納入一個統(tǒng)一的綱領性文件，確定院所內部的“憲法”，發(fā)揮頂層設計作用，成為各級管理規(guī)章制度的依據(jù)。

與公司制度體現(xiàn)股東的利益相比，科研事業(yè)單位的章程更加突出體現(xiàn)黨的領導，與高校章程相比，科研事業(yè)單位的章程的內容更加注重科技創(chuàng)新機制的運行和發(fā)展。因此，科研事業(yè)單位的章程應成為推進院所治理、解決沖突和矛盾、推動改革和發(fā)展的最終依據(jù)，應成為推進依法治院，規(guī)范治理的關鍵點[1]。

2. 5個維度進行《章程》的結構設計

科研事業(yè)單位章程主要從以下5個維度考慮法人治理結構，構建符合科研事業(yè)單位實際的章程文本，并在此基礎上構建制度體系。

2.1 黨的領導是原則

“黨的領導原則”是三部委《指導意見》要求科研事業(yè)單位制定章程遵守的重要原則之一，“把黨的領導、黨的建設貫穿章程制定全過程，加強領導和政治把關，確保黨的建設內容得到充分體現(xiàn)”。同時要求章程要明確黨組織或黨組發(fā)揮領導核心作用，統(tǒng)一領導本單位工作，健全議事規(guī)則和決策程序，提高議事決策水平。

因此在實踐中，科研院所章程的編制應依據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨章》和黨的十八大、十九大精神和習近平新時代中國特色社會主義思想，把黨的領導、黨的建設貫穿章程制定全過程，將院所黨組織內嵌到院所治理結構中，在章程中對黨組織在院所治理結構中的法定地位予以明確和落實，并優(yōu)化黨委的決策機制，真正體現(xiàn)黨的領導地位。

應單獨設立章節(jié)明確堅持中國共產(chǎn)黨的領導，明確領導體制，明確黨的領導，納入黨委、紀委、工會、黨支部等內容，確保黨在科研事業(yè)單位內部 “發(fā)揮領導核心作用”，在法人治理的章節(jié)中，嵌入黨組織在法人治理的決策、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)發(fā)揮的作用。在實施黨委領導下院長負責制的科研事業(yè)單位，應明確“三重一大”決策主體為院所黨委會，規(guī)定黨委會的主要決策事項，在人力資源章節(jié)中要明確“堅持黨管干部、黨管人才原則，在選人用人中發(fā)揮黨組織主導作用”，在章程的制定和修訂環(huán)節(jié)，同樣要體現(xiàn)黨在章程制定和修訂的最終的決策作用?？偟膩碚f，要把黨的領導貫穿整個章程。

2.2 實行黨委領導下院長負責制是前提

目前，國家在部門事業(yè)單位推行領導體制改革，部分科研事業(yè)單位正在嘗試推進或實施黨委領導的院長負責制的領導體制。除了應在章程中明確中國共產(chǎn)黨的領導，還應明確單位的領導體制為“實行黨委領導下的院長負責制”，納入單位的最高綱領，為其實施和推進奠定基本法律地位。同時，領導體制改革的推進又為科研事業(yè)單位章程的制定確立了前提和方向。

從職責上來看，可以在章程中明確黨委統(tǒng)一領導工作，黨委書記擔任院法定代表人，院長在院黨委領導下，全面負責院科研、生產(chǎn)、經(jīng)營、行政管理工作。

從決策體系設置上來看，明確單位的黨委會是最高決策機構，而不再是前置研究的角色，是“三重一大”事項決策主體，明確黨委會議研究決定的事項范圍。黨委會在不違反法律法規(guī)強制性規(guī)定的前提下遵循一定的原則，將章程賦予其職權中的部分事項決策權授予行政領導，并將具體事項內容形成權責清單。行政議事決策機構在單位黨委的領導下，貫徹黨和國家的路線、方針、政策及法律法規(guī)，組織實施黨委有關決議，研究處理科研、生產(chǎn)、經(jīng)營、管理等重要行政管理工作。

以實施黨委領導下院長負責制的領導體制改革為前提，并通過章程這樣的最高綱領予以明確，黨組織在法人治理的決策、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)發(fā)揮作用，把加強黨的全面領導和完善院所治理相統(tǒng)一，這樣的設置既符合法人治理將決策權、經(jīng)營權與監(jiān)督權相分離的本質要求，又滿足了黨對于國家科研事業(yè)單位的有力領導和政治保障。

2.3 構建院所治理體系，完善法人治理結構是目的

科研事業(yè)單位的章程要涵蓋決策權體系、組織管理、執(zhí)行管理、分級管理等基礎內容，這些基礎內容相互銜接和補益，最終構建和體現(xiàn)院所治理體系的基本框架結構，并成為院所治理的重要支撐依據(jù)。

科研事業(yè)單位與公司制度下董事、監(jiān)事、高級管理人員組成的治理結構是有所不同的。因此，要在章程的結構設計上考慮到幾點，一是法人治理的內容要涵蓋決策權體系。二是組織管理的內容要大體包括機構管理和行政管理事項，機構管理要體現(xiàn)科研院所內部的分級管理體制，而行政管理事項要基本涵蓋科研、生產(chǎn)、經(jīng)營的各個管理體系和內容。三是黨的領導、監(jiān)督要始終貫穿法人治理和組織管理的環(huán)節(jié)，體現(xiàn)決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權的相互分離、協(xié)調運行，明確這三者主體的權責和邊界。章程最終要起到引領院所治理體系的構建，完善法人治理結構的重要目的。

2.4 設置學術委員會是創(chuàng)新

學術委會對于大學是重要的機構組織，對于科研事業(yè)單位而言，學術委員會（科學技術委員會）是院所治理的關鍵環(huán)節(jié)，應在學術或科研領域發(fā)揮重要作用。通過章程完善學術委員會（科學技術委員會）的關鍵點在于：一是維護組織獨立性。必須是獨立地、不受任何外界干擾地從學術和科研立場做出獨立的決定。二是加強日常操作性工作。學術委員會（科學技術委員會）不應成為一個只是履行程序責任的機構，而應在科研事務決策中發(fā)揮領導性和主導性作用。三是其依據(jù)章程而產(chǎn)生。通過章程體現(xiàn)其特有的性質和獨立地位，表明其是獨立于決策機構而產(chǎn)生的，從根本上維護學術委員會（科學技術委員會）的獨立性。四是將其職責嵌入學術管理流程。需要從職責定義上進行考慮和設計，將學術委員會（科學技術委員會）職責嵌入學術或科研管理的流程中，體現(xiàn)其在學術或科研領域重要環(huán)節(jié)的決定和主導作用。

發(fā)揮學術委員會在法人治理環(huán)節(jié)中的重要作用，真正凸顯學術和科研的核心地位，促使科研事業(yè)單位和科研院所的治理回歸到“學術”和“科研”的本位上，這是科研事業(yè)單位和科研院所制定章程的一點創(chuàng)新。

2.5 保障科研事業(yè)單位科技、科研人員的地位和待遇是關鍵

公司章程的制定在于保障公司股東利益和宗旨的實現(xiàn)，對于科研事業(yè)單位和科研院所來說，《章程》制定的宗旨之一在于促進科技創(chuàng)新，推動科學技術發(fā)展，而科技人員是科研事業(yè)單位進行創(chuàng)新發(fā)展的主要力量，科技、科研人員的待遇是科研事業(yè)單位進行院所治理的重要層面，也是科研事業(yè)單位章程制定的關鍵。

在制定章程時，通過以下幾個層面來考慮和設計科技、科研人員的地位和待遇：一是要圍繞“黨管干部，黨管人才”這個原則展開，并將其貫徹在章程之中。二是考慮如何設計薪酬、績效激勵、專家?guī)ь^人制度等方面內容來保障科技、科研人員的權益。三是在科研或科技活動管理環(huán)節(jié)中，可以通過科技成果轉化、獎勵重大科技創(chuàng)新成就來激發(fā)科技人員的創(chuàng)新性與積極性，保護知識產(chǎn)權和科技人員的智力成果。四是設置非行政級別的技術管理崗位來保障科技人員的自主性。五是設置專項工作委員會保障科技人員相關待遇。六是在章程中提出遵守科研倫理、科研道德的要求，鼓勵科技、科研人員誠信合作，弘揚科學精神，履行社會責任[2]。

3.章程貫徹的配套措施

3.1 明確使用范圍

要在章程中明確其適用范圍，明確單位的一切科研、生產(chǎn)、經(jīng)營、管理等活動必須依據(jù)章程來開展。

3.2 制定、修改依法有序，進行備案

不同于公司章程需到工商部門進行備案，對于科研事業(yè)單位的發(fā)布和備案并無明確要求。因此，要在單位自身的章程中進行明確，章程的制定和修改要經(jīng)過設定的程序。

3.3 健全和完善規(guī)章制度體系

科研事業(yè)單位的章程制定發(fā)布后，單位內部要以章程為指引重新梳理內部規(guī)章制度體現(xiàn)，分析和研究現(xiàn)有規(guī)章制度與章程的適配性，開展規(guī)章制度的立、改、廢、釋工作，完善單位內部的規(guī)章制度體系。

3.4 逐漸形成新的管理運行體現(xiàn)

章程正式實施后，要逐步落實和推行章程中明確的管理運行體系，黨組織在法人治理的決策、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)發(fā)揮作用，把加強黨的全面領導和完善院所治理相統(tǒng)一。使章程真正成為科研事業(yè)單位實施領導體制改革的基礎綱領，同時領導體制的深入改革也實現(xiàn)和推動章程的可行化[3]。

4.章程使用成效

4.1 工作成果顯著

實踐中，科研事業(yè)單位章程實施對于院所治理成效、法人治理結構、領導體制改革、科研生產(chǎn)、管理運行等方面都起到了積極的引領作用，具體成效體現(xiàn)在以下幾個方面，第一，堅持黨的領導，再次堅定了科研院所改革必須堅持的政治原則；第二，訴求統(tǒng)一，明確了科研院所參與市場經(jīng)濟活動的基礎條件；第三，依法合規(guī)治理，奠定了法律基礎；第四，決策機構與管理執(zhí)行層領導團結協(xié)作，實現(xiàn)法人其價值最大化；第五，樹立和明確院所文化，鑄造了凝聚科研機構力量的根本保障和強大推動力。

4.2 改變工作方式

科研事業(yè)單位、科研院所章程的制定和實施，提高單位內部改革、運行效率的同，真正通過院所治理機構形成決議后生效執(zhí)行的形式來實現(xiàn)組織運行，這是傳統(tǒng)科研事業(yè)單位最迫切需要改變的一種履職方式。

4.3 院所治理的頂層綱領

科研事業(yè)單位章程的制定是完善院所治理結構，建立高效運行管理機制的一個重要舉措，是事業(yè)單位落實法人自主權的最高依據(jù)，但其推進和制定可遵循的前例不多，也是一個逐漸探索和完善的過程。其最終的意義在于，章程在科研事業(yè)單位內部將發(fā)揮頂層引領作用，科研、生產(chǎn)、經(jīng)營、管理工作等各項工作將在章程的統(tǒng)一指導下納入一個更加完整有序的體系，在規(guī)范與有序中激發(fā)科研事業(yè)的活力與創(chuàng)造力。