王辰陽　蘭天鳴

10月，上海城管執(zhí)法隊(duì)員在閔行區(qū)引導(dǎo)外賣員有序停車（王辰陽/攝）

曾幾何時，處罰是老百姓印象中行政執(zhí)法單位最常用的管理方式。近年來，隨著政府“放管服”改革的推進(jìn)和優(yōu)化營商環(huán)境的努力，越來越多的處罰事項(xiàng)被取消、調(diào)整，行政處罰的實(shí)施也越來越精細(xì)化。

《瞭望東方周刊》在上海采訪調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)靥剿鲗?shí)施輕微違法行為依法不予行政處罰已三年有余，城管部門對輕微違法行為采用“處罰與教育相結(jié)合”的處理方式，強(qiáng)化教育、指導(dǎo)當(dāng)事人改正并依法不予行政處罰。當(dāng)城管不再“一罰了之”，行政執(zhí)法進(jìn)一步展現(xiàn)出溫情和溫度。

2022年8月12日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于取消和調(diào)整一批罰款事項(xiàng)的決定》，取消公安、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域29個罰款事項(xiàng)，調(diào)整交通運(yùn)輸、市場監(jiān)管領(lǐng)域24個罰款事項(xiàng)。

清單共明確了12項(xiàng)不予行政處罰的輕微違法事項(xiàng)，涉及市容環(huán)衛(wèi)、文明施工、房產(chǎn)經(jīng)紀(jì)管理等方面，主要是對一些社會危害性較輕的違法行為在首次被發(fā)現(xiàn)、及時改正且沒有造成危害后果的情況下不予行政處罰。

8月16日，上海市舉行新聞發(fā)布會，發(fā)布上海市《關(guān)于全面推行輕微違法行為依法不予行政處罰的指導(dǎo)意見》，宣布在前期探索實(shí)踐的基礎(chǔ)上，全市全面推行輕微違法行為依法不予行政處罰。

據(jù)發(fā)布會介紹，自2019年3月上海推出國內(nèi)首份省級輕微違法行為依法不予行政處罰清單以來，上海已推出14份清單，覆蓋市場監(jiān)管、交通運(yùn)輸、文化市場等10個領(lǐng)域；其中，城管領(lǐng)域是備受關(guān)注的領(lǐng)域之一。

2020年4月底，上海城管部門就城管領(lǐng)域輕微違法行為依法不予行政處罰清單向社會公開征求意見。2020年8月，上海市城市管理行政法局、上海市司法局聯(lián)合出臺《上海市城市管理輕微違法違規(guī)行為免罰清單》（以下簡稱《城管清單》），這也是城管領(lǐng)域國內(nèi)首個省級輕微違法行為依法不予行政處罰清單。

清單共明確了12項(xiàng)不予行政處罰的輕微違法事項(xiàng)，涉及市容環(huán)衛(wèi)、文明施工、房產(chǎn)經(jīng)紀(jì)管理等方面，主要是對一些社會危害性較輕的違法行為在首次被發(fā)現(xiàn)、及時改正且沒有造成危害后果的情況下不予行政處罰。

例如，施工單位未按照要求設(shè)置施工銘牌，單位或個人占用道路、廣場從事經(jīng)營性車輛清洗活動，房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)擅自對外發(fā)布房源信息等違法行為，首次被發(fā)現(xiàn)、及時改正且未造成危害后果的，不予行政處罰。

此外，清單還設(shè)置了兜底條款，明確清單中尚未納入但符合法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的不予行政處罰情形的輕微違法行為同樣不予行政處罰。

2020年9月1日，上海市松江區(qū)城管執(zhí)法局岳陽街道中隊(duì)執(zhí)法隊(duì)員開出了首張輕微違法行為不予行政處罰決定書。

執(zhí)法隊(duì)員8月25日發(fā)現(xiàn)，一家從事機(jī)動車維修、保養(yǎng)的店鋪有店員正在沿街道路上幫客戶清洗車輛，執(zhí)法隊(duì)員現(xiàn)場對該店負(fù)責(zé)人進(jìn)行了批評教育、責(zé)令其改正，并對該行為立案調(diào)查；8月30日，執(zhí)法隊(duì)員再次檢查，確認(rèn)當(dāng)事人已完成改正；此外，該店鋪是第一次出現(xiàn)這種違法行為，此次行為也未造成危害后果；9月1日，執(zhí)法隊(duì)員依據(jù)行政處罰法相關(guān)規(guī)定和《城管清單》，開具了不予行政處罰決定書。

“當(dāng)知道不用行政處罰的時候，我的心才終于放下來?！边@家店鋪負(fù)責(zé)人說，“政府工作這么人性化，我們也會認(rèn)真配合（管理），努力提升守法意識?！?/p>

上海市城管執(zhí)法局局長徐志虎表示，出臺《城管清單》是上海城管部門優(yōu)化營商環(huán)境的重要舉措，目前實(shí)施的1.0版清單涵蓋了城管部門處罰頻次較高的執(zhí)法領(lǐng)域，未來還會推出2.0版，并持續(xù)擴(kuò)展優(yōu)化。城管領(lǐng)域?qū)嵤┹p微違法行為依法不予行政處罰，給予了市場主體包容空間，加上城管隊(duì)員的教育、指導(dǎo)，將切實(shí)幫助市場主體依法合規(guī)發(fā)展，提升生產(chǎn)經(jīng)營者的獲得感和感受度。

據(jù)介紹，上?！冻枪芮鍐巍?.0版正在起草中。

如今，“輕微違法行為依法不予行政處罰，執(zhí)法有溫度”，已成為上海城管等部門的執(zhí)法特色，全面推行輕微違法行為依法不予行政處罰也成為我國《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025年）》的明確要求。追溯起來，這項(xiàng)工作從最初在個別領(lǐng)域突破創(chuàng)新，到多領(lǐng)域拓展實(shí)施，再到現(xiàn)在全面普遍推行，經(jīng)歷了一個探索和打磨的過程。

“2019年初，我們?nèi)ラL寧調(diào)研，很多中小企業(yè)提出‘執(zhí)法單位對較輕的違法行為能否不要上來就處罰、給予企業(yè)改正機(jī)會和一定包容空間’。這些企業(yè)提到的違法行為大多是無心之失，企業(yè)很愿意改正；被處罰后，企業(yè)不僅經(jīng)濟(jì)受損，還會背上‘信用污點(diǎn)’，對未來發(fā)展造成阻礙?！鄙虾Ｊ兴痉ň謭?zhí)法監(jiān)督處處長于曉瓊接受《瞭望東方周刊》采訪時表示，為了解決這個問題，上海在全國率先開展輕微違法行為依法不予行政處罰探索。

“起初，我們把企業(yè)希望不罰違法行為收集在一起，逐項(xiàng)研究。經(jīng)過深入研究，我們綜合行政處罰法和單行法的規(guī)定，提出了‘依據(jù)行政處罰法輕微違法行為不予行政處罰制度，實(shí)施不予處罰’的路徑，并針對‘處罰法規(guī)定較為原則，一線執(zhí)法人員不會實(shí)施、不敢實(shí)施’的問題，提出了‘對違法行為逐一精細(xì)劃分，依據(jù)行政處罰法輕微違法不予處罰制度明確不罰的具體標(biāo)準(zhǔn)，形成清單，供一線執(zhí)法隊(duì)員具體實(shí)施’的解決方案，進(jìn)而推出了國內(nèi)首份省級輕微違法行為依法不予行政處罰清單。這其實(shí)是一種精細(xì)化執(zhí)法的體現(xiàn)?！庇跁原傉f。

據(jù)于曉瓊回憶，首份清單推出后受到市場主體、行業(yè)協(xié)商商會、執(zhí)法單位和部分人大代表、政協(xié)委員等一致好評。隨后，上海不斷拓展，陸續(xù)推出了10個領(lǐng)域的清單，用清單架起法定輕微違法不予處罰制度和執(zhí)法實(shí)踐之間的橋梁，使原則化、不易操作的法律制度變?yōu)橐撞僮鞯囊?guī)則，進(jìn)而能落地實(shí)施、惠及企業(yè)和社會。

她表示：“需要說明的是，輕微違法行為依法不予行政處罰，實(shí)質(zhì)是行政處罰法相關(guān)規(guī)定在上海的落地落實(shí)。不予行政處罰的違法行為必須符合處罰法明確的一系列條件，并不是企業(yè)的任何違法行為都可以被包容，更不代表執(zhí)法隊(duì)員可以隨意不處罰?！?/p>

9月3日，上海，黃浦城管南京路步行街中隊(duì)加強(qiáng)了沿街商廈樓宇戶外廣告牌的檢查，嚴(yán)查安全隱患，防患于未然

近日，上海黃浦的城管執(zhí)法隊(duì)員發(fā)現(xiàn)，某餐廚廢棄油脂收運(yùn)公司因人員變動而未及時辦理新簽訂收運(yùn)合同的備案。執(zhí)法隊(duì)員指出后，該公司立即整改、在限期內(nèi)完成了備案。鑒于該公司是首次出現(xiàn)這種違法行為，其行為也未造成危害后果，城管執(zhí)法隊(duì)員對該公司負(fù)責(zé)人批評教育后，作出了不予行政處罰決定。

上海復(fù)工復(fù)產(chǎn)后，很多小微企業(yè)有人員變動、工作銜接不暢等情況，一切正在加快恢復(fù)中。輕微違法行為依法不予行政處罰，有利于促進(jìn)各行各業(yè)加速回暖恢復(fù)。

上海市黃浦區(qū)城管執(zhí)法局相關(guān)負(fù)責(zé)人對《瞭望東方周刊》表示：“有了《城管清單》，我們的執(zhí)法方式由過去的以罰促管，轉(zhuǎn)變?yōu)榕u教育、指導(dǎo)示范優(yōu)先。執(zhí)法人員對違法行為人的教育、指導(dǎo)，有助于其真正理解、遵守法律要求、不再重犯，同時也促進(jìn)了監(jiān)管領(lǐng)域的良性互動，實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法效果與社會管理效果的雙贏。”

值得關(guān)注的是， 2022年8月31日，滬、蘇、浙城管部門聯(lián)合發(fā)布了三地城管領(lǐng)域“首違不罰”清單，內(nèi)容涉及生活垃圾、占道經(jīng)營等多個方面。這意味著城管執(zhí)法在更寬廣的地域、以更統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施輕微違法行為依法不予行政處罰。

《瞭望東方周刊》采訪了解到，截至2022年8月，上海市城管部門已適用清單對240余家市場主體的輕微違法行為實(shí)施不予行政處罰，若以單行法罰款限額粗略計算，減免罰款金額超過200萬元。清單的實(shí)施，實(shí)實(shí)在在地為企業(yè)紓困解難，對企業(yè)的困難做減法、對營商環(huán)境優(yōu)化做加法，取得了積極的成效。

在輕微違法行為依法不予行政處罰的實(shí)踐中，上海城管部門發(fā)現(xiàn)，無論大型公司還是小微企業(yè)都非常珍惜這個“改正”機(jī)會，積極改正、避免再犯。這項(xiàng)包容審慎監(jiān)管舉措使市場主體不會因無意之過、無心之失，導(dǎo)致財務(wù)負(fù)擔(dān)加重、信用受損，為其提供了更加包容的市場環(huán)境。

行政處罰法要求，實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)。危害輕者輕罰，危害重者重罰。這也是行政處罰“公平原則”的體現(xiàn)。對違法行為進(jìn)行精細(xì)劃分，對符合法定條件的輕微違法行為不予行政處罰，是“過罰相當(dāng)”原則和精細(xì)化執(zhí)法要求的深化落實(shí)，也體現(xiàn)了執(zhí)法部門包容審慎監(jiān)管、柔性執(zhí)法的新形象，讓執(zhí)法既合法又合情合理，更好地實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法目的。

法律專業(yè)人士認(rèn)為，輕微違法行為依法不予行政處罰清單本質(zhì)上屬于行政處罰裁量基準(zhǔn)，傳統(tǒng)的裁量基準(zhǔn)側(cè)重于罰種選擇、罰款幅度細(xì)化等，但幾乎沒有明確不予處罰的具體情形，清單的出現(xiàn)填補(bǔ)了這一空白。同時，實(shí)踐中執(zhí)法人員對當(dāng)事人的教育指導(dǎo)，不僅幫助其有效改正，而且很多當(dāng)事人還舉一反三、主動采取措施避免其他不合規(guī)行為，有的企業(yè)甚至因此明確專人梳理法律要求、定期更新經(jīng)營注意事項(xiàng)，有助于法治建設(shè)深化。

上海市司法局局長陸衛(wèi)東在全面推行輕微違法行為依法不予行政處罰的發(fā)布會上表示，為保障不予行政處罰的標(biāo)準(zhǔn)合法、合理、科學(xué)、規(guī)范，上海在清單制定程序方面作了嚴(yán)格要求。清單制定要遵守《上海市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》的各項(xiàng)要求，履行聽取意見、公開征詢社會公眾意見、合法性審核、制定機(jī)關(guān)辦公會議審議決定等一系列程序，要充分征求行政相對人代表、行業(yè)協(xié)會商會、專家、法律顧問等意見，還要通過“一網(wǎng)通辦”向社會公開，依法備案審查。

“總之，輕微違法不予行政處罰要同時符合一系列法定條件，只有在保障公共利益和經(jīng)濟(jì)社會秩序的前提下，在法律框架內(nèi)，才能不予行政處罰。”陸衛(wèi)東說。