陳永生 李 婧

（1.中山大學信息管理學院，廣東廣州，510006；2.中山大學大數(shù)據(jù)研究院，廣東廣州，510006）

2021年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（下文簡稱“全國《規(guī)劃》”）。浙江省、陜西省早于全國《規(guī)劃》公布了本省的“十四五”檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃。截至2022年9月17日，有22個省級《“十四五”檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（下文簡稱“省級《規(guī)劃》”）在全國《規(guī)劃》印發(fā)后陸續(xù)公布，這引起了檔案界的廣泛關(guān)注。目前我國有關(guān)“十四五”規(guī)劃的研究主要以分析解讀［1-2］為主，文本比較［3］的相關(guān)研究較少。而文本比較分析有利于更深層次地把握規(guī)劃內(nèi)容與結(jié)構(gòu)，其要求在準確定位文本性質(zhì)的基礎(chǔ)上科學選擇文本分析方法。

從概念角度看，政策往往規(guī)定了必須實現(xiàn)的任務(wù)，一般以回應(yīng)經(jīng)濟、政治或社會問題為最終目的，廣義而言，發(fā)展規(guī)劃也屬于政策的重要組成。而政策工具即是連接政策任務(wù)與政策行動的中間“鏈條”，在政策文本研究中發(fā)揮著重要作用。政策工具一詞與政府計劃、行政工具等概念相比，具有更強的普適性，也適用于機構(gòu)團體等執(zhí)行主體。因此，將發(fā)展規(guī)劃納入政策工具的研究范疇具有堅實的理論依據(jù)。同時，政策工具理論的引入使得發(fā)展規(guī)劃的文本分析能夠更好地著眼于規(guī)劃具體執(zhí)行與操作層面，更加關(guān)注多主體間的互動過程，進而以政策工具的科學選擇促進政策目標的高效實現(xiàn)。

本文嘗試收集全國《規(guī)劃》和除港澳臺地區(qū)外的31個省級《規(guī)劃》，獲取途徑為各省檔案信息網(wǎng)或其他官方網(wǎng)站。截至2022年9月17日，獲得正式公布的全國《規(guī)劃》文本1份，省級《規(guī)劃》文本24份，未在社會面檢索到剩余7個省級地區(qū)的《規(guī)劃》全文，僅檢索到部分地區(qū)有關(guān)的新聞報道。省級《規(guī)劃》全文的公布同規(guī)劃印發(fā)的相關(guān)報道相比具有明顯滯后性（收集狀況見文末［4］）。

1 政策工具視域下檔案事業(yè)“十四五”發(fā)展規(guī)劃文本分析框架

政策工具類型的劃分標準具有多樣性。較為典型的劃分方式有Hood［5］提出的NATO模型、Schneider和Ingram［6］的“五類型”劃分、Howlett和Ramesh［7］的“三類型”劃分等。為更加科學合理地分析文本內(nèi)容及結(jié)構(gòu)特征，本文以政策工具理論自愿型、混合型、強制型三類型劃分方式為基礎(chǔ)，結(jié)合檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的特點，以全國《規(guī)劃》為參考，設(shè)計了“政策結(jié)構(gòu)—政策工具”規(guī)劃文本分析框架（見圖1）。

圖1 “政策結(jié)構(gòu)—政策工具”規(guī)劃文本分析框架

1.1 規(guī)劃結(jié)構(gòu)分析

規(guī)劃結(jié)構(gòu)分析是指比較各省級《規(guī)劃》與全國《規(guī)劃》的編寫結(jié)構(gòu)。具體思路為：以全國《規(guī)劃》為參照，對省級《規(guī)劃》文本結(jié)構(gòu)特點進行總結(jié)，對可能存在的問題展開討論。

1.2 規(guī)劃內(nèi)容分析

本文將政策工具的“三類型”劃分方式與《規(guī)劃》指導性特點結(jié)合，將文本內(nèi)容分為自愿型、任務(wù)型以及混合型三類。

（1）自愿型文本

自愿型指較少受到發(fā)布單位的影響，所完成的目標盡管是期望中的目標，具有一定態(tài)度傾向性，但不完成該目標也在情理之中。完成該目標更多是被看作一種先發(fā)的嘗試或經(jīng)驗的總結(jié)，它是一種可選擇的目標，一般以“鼓勵”“引導”“探索”等詞為標志。

（2）任務(wù)型文本

規(guī)劃類文本不具有明顯強制性，其更多是對未來發(fā)展整體性、方向性、長期性問題的考慮、愿望與計劃，而所謂“考慮”“愿望”“計劃”則并不意味著在當前階段必須完全被實現(xiàn)。因此，“任務(wù)型”由政策工具理論中的“強制型”演變而來，其強制的意味相對弱化，但相較于自愿型，其“目的性”意味又顯濃郁。因此，任務(wù)型更多受到發(fā)布單位的影響，所完成的目標大多是預期中的目標。一般情況下，若出于某些原因未能完成該目標則被認為是規(guī)劃落實的缺失；當然，未完成目標但依舊能被接受的情況也并未被完全排除在外。“建立”“能夠”“達到”等詞作為動詞，均指達到某種程度。其后跟隨限定條件，即對“某種程度”的具體說明，具有明確的預期任務(wù)指向性?！皯?yīng)當”一詞的含義則較為復雜，常用來表示一種將然的可能性，而非被用來描述一種已然的實際狀況。但在政策法律術(shù)語環(huán)境中，“應(yīng)當”之后往往跟隨一種積極正面的描述，所以在對政策法律進行解讀時用“應(yīng)當”來表述確定性、命令性（與禁止性相對應(yīng)）的指引要求，但與“必須”“一定”相比依舊具有一定彈性。［8］因此，本文將“建立”“能夠”“達到”“應(yīng)當”等詞作為任務(wù)型文本的表現(xiàn)特征。

（3）混合型文本

混合型文本兼具自愿型和任務(wù)型文本的特征。盡管受到規(guī)劃發(fā)布單位的影響，但對目標最終完成的結(jié)果并未作出明確要求，更多是一種對未來發(fā)展方向及著力點的聚焦。“推進”“促進”“提升”等詞指在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進一步采取行動，使事物朝著一定方向運動，更強調(diào)整體發(fā)展的方向與過程，對最終結(jié)果的指向較為模糊。因此，本文將“推進”“促進”等詞作為混合型文本的表現(xiàn)特征。

2 全國及省級《規(guī)劃》文本結(jié)構(gòu)分析與內(nèi)容分析

相對而言，“主要任務(wù)”與“保障措施”兩部分是規(guī)劃較為核心的內(nèi)容。使用NVivo軟件對25份規(guī)劃的核心內(nèi)容進行手動編碼，部分編碼由作者兩人共同完成，編碼結(jié)果具有一致性，效度較高。

2.1 文本概述

詞頻分析能夠從整體上把握規(guī)劃的制定狀況。全國《規(guī)劃》的詞頻分析如圖2，矩形面積大小與該詞出現(xiàn)的頻次正相關(guān)。整體而言，“十四五”期間全國《規(guī)劃》以相關(guān)法規(guī)制度、標準規(guī)范的頂層設(shè)計及基礎(chǔ)業(yè)務(wù)工作部署為兩大核心目標。在制度規(guī)范方面，關(guān)注健全檔案法規(guī)體系，完善檔案標準體系，強調(diào)電子檔案的規(guī)范化管理。在基礎(chǔ)業(yè)務(wù)工作方面，強調(diào)檔案資源的開發(fā)利用，充分發(fā)揮檔案服務(wù)民生的職責；重點加強檔案信息化建設(shè)，要求利用多種形式，采取多種手段推進檔案資源的利用服務(wù)；關(guān)注高新技術(shù)在檔案事業(yè)中的應(yīng)用，積極與高等學校合作，建立重點實驗室；穩(wěn)步推進電子文件單套制歸檔工作，加快檔案資源數(shù)字化轉(zhuǎn)型；重視檔案實體安全與檔案數(shù)字資源安全；重視檔案保護與開發(fā)等。

圖2 全國《規(guī)劃》矩陣樹狀結(jié)構(gòu)圖

省級《規(guī)劃》的詞頻統(tǒng)計如圖3。省級《規(guī)劃》的高頻關(guān)鍵詞與全國《規(guī)劃》相近，二者在整體內(nèi)容上具有較高相似性。這充分體現(xiàn)出全國《規(guī)劃》作為我國檔案事業(yè)發(fā)展“指向燈”的重要作用，鮮明顯示出各省級區(qū)域?qū)θ珖兑?guī)劃》的積極響應(yīng)，但同時也不利于凸顯省級區(qū)域性規(guī)劃的發(fā)展重點。

圖3 省級《規(guī)劃》矩陣樹狀結(jié)構(gòu)圖

2.2 結(jié)構(gòu)分析

對25份規(guī)劃核心內(nèi)容的結(jié)構(gòu)進行比較發(fā)現(xiàn)，上海市與浙江省并未遵循全國《規(guī)劃》“四個體系+兩個模塊”的篇章結(jié)構(gòu)對本地《規(guī)劃》進行布局，與全國《規(guī)劃》具有明顯結(jié)構(gòu)差異。上海市將《規(guī)劃》分為服務(wù)中心大局、加大開放力度、數(shù)字賦能、檔案特色、檔案工作基礎(chǔ)、檔案安全管理、人才隊伍建設(shè)七部分；浙江省將《規(guī)劃》分為服務(wù)中心大局、法治建設(shè)、智慧檔案、民生檔案、平安檔案、活力檔案、基層檔案工作七部分。其余各省與全國《規(guī)劃》具有較高的結(jié)構(gòu)一致性，基本由“四個體系+多個模塊”構(gòu)成。全國《規(guī)劃》及其余22份省級《規(guī)劃》結(jié)構(gòu)的進一步分析見圖4。

圖4 《規(guī)劃》結(jié)構(gòu)分析

在主要內(nèi)容方面，22份省級規(guī)劃皆涵蓋“四個體系”及信息化建設(shè)；各省份對人才隊伍建設(shè)的定位不同，除福建省、云南省將人才隊伍建設(shè)的有關(guān)內(nèi)容歸入保障措施部分外，其余20省都將人才隊伍建設(shè)納入《規(guī)劃》主要任務(wù)之中；部分地區(qū)對科技創(chuàng)新、合作交流也具有較高關(guān)注。就保障措施而言，天津市采用了“一段式”的論述形式，其余地區(qū)大多分為組織領(lǐng)導、經(jīng)費保障、檢查評估等，對保障措施的論述更為細化；部分省級區(qū)域也充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，積極尋求“十四五”期間檔案事業(yè)的特色發(fā)展之路。如：福建省將文化特色置于主要任務(wù)中提出，加強僑批檔案的開發(fā)與保護，深入挖掘海絲文化、媽祖文化等。安徽省、湖北省將檔案服務(wù)中心工作單獨提出，強化“十四五”期間檔案為政治經(jīng)濟社會服務(wù)、為社會公眾服務(wù)的使命職責。

規(guī)劃的結(jié)構(gòu)布局是該地區(qū)檔案事業(yè)發(fā)展布局的重要體現(xiàn)，行文結(jié)構(gòu)差異體現(xiàn)各地區(qū)檔案事業(yè)發(fā)展的側(cè)重點。上海市與浙江省的《規(guī)劃》更側(cè)重于具體工作，地方特色顯著；其余各省則更關(guān)注檔案工作的整體協(xié)同發(fā)展，體系化管理與發(fā)展的思想更為明顯?？傮w而言，除上海市與浙江省外，各省《規(guī)劃》與全國《規(guī)劃》的結(jié)構(gòu)差異并不顯著。高度的結(jié)構(gòu)一致性更像一把“雙刃劍”：一方面，保持結(jié)構(gòu)高度一致更易于地方規(guī)劃與全國規(guī)劃“對標”，將地方規(guī)劃發(fā)展方向與我國未來對檔案事業(yè)發(fā)展的總體部署緊密結(jié)合，一定程度上保證了我國檔案事業(yè)發(fā)展的區(qū)域平衡，增強了地方《規(guī)劃》對全國《規(guī)劃》的響應(yīng)；另一方面，結(jié)構(gòu)的高度一致易造成地方規(guī)劃內(nèi)部“失焦”。區(qū)域性《規(guī)劃》與全國《規(guī)劃》的編制思路理應(yīng)有所差異，不同地區(qū)的檔案事業(yè)發(fā)展狀況也各有不同。結(jié)構(gòu)的一致在一定程度上對規(guī)劃內(nèi)容的地方特色彰顯造成了限制，不利于突出地方檔案事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵任務(wù)與自身特點。

2.3 內(nèi)容分析

由于上海市、浙江省與全國《規(guī)劃》在編寫體例方面差異較大，不宜對其內(nèi)容按照“四個體系+多個模塊”進行重新劃分。因此，本文僅將剩余23份規(guī)劃按照“內(nèi)容結(jié)構(gòu)—推進力度”兩個維度進行層級編碼。部分編碼內(nèi)容列舉如表1。

表1 編碼示例

本文首先分別計算各體系模塊中三種政策工具類型所包含的參考點數(shù)及占比。但由于表述差異導致的規(guī)劃篇幅差異，相同語義難以被相近長短的句子表達；同時，規(guī)劃中除三種政策工具文本外，不可避免地還存在“其他”內(nèi)容，直接以文字覆蓋率作為比較參數(shù)缺乏一定合理性。所以，此處對占比的計算方式進行重新設(shè)計，即以句子為單位，占比=該省《規(guī)劃》各體系模塊中各類型政策工具出現(xiàn)的頻次/該省各體系模塊中所有類型政策工具總數(shù)×100%。

根據(jù)“政策結(jié)構(gòu)—政策工具”規(guī)劃文本二維分析框架，本文使用字母作為區(qū)域簡稱，將文本內(nèi)容占比進行歸類并排序，最終得到全國及省級《規(guī)劃》政策工具類型二維分析結(jié)果，部分結(jié)果如圖5，用以明確各省與全國《規(guī)劃》、各省《規(guī)劃》間的內(nèi)容分布異同情況。

圖5 全國及各省級《規(guī)劃》政策工具類型二維分析結(jié)果（部分）

將所有省級《規(guī)劃》文本視為整體，其與全國《規(guī)劃》文本內(nèi)容的比較情況見圖6。綜合來看，省級《規(guī)劃》信息化模塊與人才模塊的文本占比與全國《規(guī)劃》相比差異不大。信息化模塊除自愿型文本占比高于全國《規(guī)劃》外，其余類型的文本占比都與全國《規(guī)劃》相近，省級《規(guī)劃》相比于全國《規(guī)劃》而言，其對信息化建設(shè)的嘗試性舉措較多；人才建設(shè)模塊混合型文本占比高于全國《規(guī)劃》，自愿性文本低于全國《規(guī)劃》，二者任務(wù)型文本占比相近。就科技創(chuàng)新與合作交流模塊而言，僅有部分地區(qū)將其納入主要任務(wù)之中，省級《規(guī)劃》對這兩者的重視程度較低，相較省級《規(guī)劃》“四個體系”及其他模塊，科技創(chuàng)新模塊與合作交流模塊的任務(wù)型文本占比明顯降低。在科技創(chuàng)新模塊中，以混合型文本為主，任務(wù)型文本為輔，自愿型文本占比較小；與省級《規(guī)劃》各部分內(nèi)容相比，合作交流模塊的混合型文本占比最大，與全國《規(guī)劃》相近，任務(wù)型文本占比較小，沒有明顯的自愿型文本，以長遠布局為主。

圖6 全國《規(guī)劃》與省級《規(guī)劃》文本內(nèi)容比較

不同推進力度的文本在各個體系模塊中的占比反映出不同地區(qū)對該體系模塊發(fā)展的態(tài)度。總體而言，全國《規(guī)劃》對治理體系、資源體系、安全體系、信息化建設(shè)及人才隊伍建設(shè)、科技創(chuàng)新、合作交流以積極推進發(fā)展的舉措為主，以鼓勵引導的舉措為輔；對利用體系的鼓勵引導多于其他體系模塊；對信息化建設(shè)、人才建設(shè)關(guān)注度較高，對合作交流的關(guān)注度相對較低。從任務(wù)型文本占比來看，省級《規(guī)劃》對資源體系、安全體系關(guān)注度最高，對合作交流關(guān)注度最低；整體體現(xiàn)出以全國《規(guī)劃》為參照，結(jié)合自身特色的編寫方式；各部分內(nèi)容中混合型文本占比最高，其次是任務(wù)型文本，自愿型文本占比最低，且混合型文本與任務(wù)型文本占比差異較大。在文字表述方面，省級《規(guī)劃》與全國《規(guī)劃》也具有較高相似性，易對地方檔案事業(yè)發(fā)展關(guān)鍵問題的“聚焦”造成一定影響。

3 結(jié)論與建議

不同層級規(guī)劃的角色定位理應(yīng)具有差異。全國《規(guī)劃》與省級《規(guī)劃》相比，其站位更高，是對我國檔案事業(yè)最全面、最宏觀的發(fā)展部署，具有較強的普適性；相對而言，省一級的規(guī)劃則應(yīng)更側(cè)重于地區(qū)協(xié)調(diào)，具有較強的實施性?；诙呓Y(jié)構(gòu)及內(nèi)容兩方面的異同，本文為進一步明確省級《規(guī)劃》的角色定位及規(guī)劃的編制提供一些建議。

3.1 強化政策工具組合協(xié)同，保障規(guī)劃順利推行

現(xiàn)有的大部分“十四五”規(guī)劃除利用體系外，各部分內(nèi)容呈現(xiàn)混合型文本占比高于任務(wù)型文本、自愿型文本占比最低的分布特點，對不同參與主體的權(quán)責及預期工作目標的劃分較為模糊。運用政策工具理論制定規(guī)劃，能夠加強規(guī)劃的科學性與可執(zhí)行性，而政策工具的使用應(yīng)堅持綜合運用的原則，充分發(fā)揮各類型政策工具的互補性。既要明確不同主體所適用的主要政策工具類型，也需兼顧不同類型政策工具間的協(xié)調(diào)互補。從參與主體角度而言，檔案事業(yè)發(fā)展過程中所面臨的問題可大致歸納為兩類：一是檔案部門管理問題，二是社會力量調(diào)動問題。

機構(gòu)改革后，檔案主管部門與其他檔案部門間的權(quán)責關(guān)系得到進一步區(qū)分。在具體工作實踐中也需進一步明確各主體的職責分工，完善工作機制，充分發(fā)揮黨管檔案的優(yōu)勢。新時代的檔案治理應(yīng)由各級檔案主管部門統(tǒng)籌規(guī)劃，多元主體合作，協(xié)同發(fā)展。在此背景下，多主體的協(xié)同治理也易形成相互錯位、越位、重疊、推諉等問題。針對上述潛在問題，一方面應(yīng)在規(guī)劃中明確各主體權(quán)責，如：深圳市設(shè)置了主要任務(wù)與責任分工表，將各項任務(wù)明確落實至具體單位。盡管該市規(guī)劃不屬于省級規(guī)劃，但在權(quán)責劃分方面為各地區(qū)樹立了良好典范。另一方面，對檔案部門而言，應(yīng)以任務(wù)型工具為主，混合型工具為輔，依據(jù)實際發(fā)展需求，適當應(yīng)用自愿型工具。使用任務(wù)型工具更有利于壓實職責，使用混合型工具有利于提升檔案部門積極性，使用自愿型工具有利于為未來發(fā)展提供工作思路。

新《檔案法》明確指出“國家鼓勵社會力量參與和支持檔案事業(yè)的發(fā)展”。與檔案部門相比，社會力量參與具有更大的不確定性及自主性，因此，針對社會力量應(yīng)以自愿型工具為主，混合型工具為輔。采用自愿型工具，通過鼓勵、激勵等方式增強社會力量參與檔案事業(yè)發(fā)展的積極性，推動檔案市場健康發(fā)展、培育多元主體參與格局；采用混合型工具對市場資源配置等加以調(diào)節(jié)，構(gòu)建良好的外部發(fā)展環(huán)境等。

各地區(qū)在制定規(guī)劃時可借助政策工具理論，建立健全“政策工具箱”，針對不同參與對象采用與之相適應(yīng)的政策工具，并明確各政策工具的適用條件、使用范圍等。綜合運用各類型政策工具，強化其組合協(xié)同，充分發(fā)揮出政策工具間的互補性，合理安排規(guī)劃內(nèi)容，保障規(guī)劃順利推行。

3.2 科學管理各項目標，推動規(guī)劃穩(wěn)步落實

各地區(qū)對具體任務(wù)的安排具有較為明顯的差異。除黑龍江、貴州、湖南等9個地區(qū)外，我國省級《規(guī)劃》大多將任務(wù)型目標以工程或?qū)诘男问絾为毩谐?，在體例上與全國《規(guī)劃》一致。如：山東省提出6項重點工程；廣東省設(shè)置5個主題12條任務(wù)；浙江省設(shè)置8個專欄任務(wù)，并附有相關(guān)名詞解釋等。此外，部分地區(qū)還對任務(wù)指標的屬性進行了劃分。北京市設(shè)置了主要指標表，將指標屬性歸為預期性；云南將指標屬性分為約束性與預期性。

規(guī)劃的本質(zhì)是基于現(xiàn)實情況對未來發(fā)展問題的拆解，即對未來發(fā)展目標預先的部署，以目標的逐步達成推動檔案事業(yè)整體向上發(fā)展。規(guī)劃目標管理的合理性、科學性與規(guī)劃執(zhí)行效果息息相關(guān)，其目標管理的層級劃分需更加細化，方向性與任務(wù)性兼具，能力所及與奮力追求兼顧。一方面，方向性與任務(wù)性是從宏觀微觀的角度對目標進行的劃分。對方向性的宏觀目標不需要過多明確的量化指標，而對于任務(wù)性的微觀目標則需要更為明確的量化指標，以此作為任務(wù)完成度的判斷標準。另一方面，能力所及與奮力追求是從難易程度的角度對目標進行的劃分，規(guī)劃理應(yīng)既有未來五年能夠完成的約束性任務(wù)，也有力求實現(xiàn)的預期性任務(wù)。

此外，大部分省級《規(guī)劃》與全國《規(guī)劃》在結(jié)構(gòu)與內(nèi)容上一脈相承，結(jié)構(gòu)一致性與內(nèi)容相似度總體較高。行文結(jié)構(gòu)作為區(qū)域性檔案事業(yè)內(nèi)在發(fā)展邏輯及發(fā)展策略的重要體現(xiàn)，各地區(qū)在規(guī)劃編制過程中應(yīng)打通頂層設(shè)計與底層邏輯，戰(zhàn)略引領(lǐng)與實際操作兼顧，從結(jié)構(gòu)及內(nèi)容兩方面突顯區(qū)域發(fā)展特色與發(fā)展重點，依據(jù)本區(qū)域檔案事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及未來投入力度對目標屬性進行明確劃分，將各項任務(wù)指標落實至有關(guān)單位機構(gòu)，切實推動規(guī)劃各項任務(wù)穩(wěn)步完成。

習近平總書記對檔案工作的重要批示充分體現(xiàn)了黨和國家對檔案事業(yè)的重視與期望。檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃是對現(xiàn)階段檔案事業(yè)發(fā)展狀況的深刻復盤與全面分析，也是對未來發(fā)展方向與目標的根本把控。對規(guī)劃文本展開比較，有利于明確未來五年我國檔案事業(yè)發(fā)展的主要任務(wù)，明確各地區(qū)檔案事業(yè)的發(fā)展重點；有利于厘清全國《規(guī)劃》與省級《規(guī)劃》間的關(guān)聯(lián)，明確二者角色定位；有利于加強今后區(qū)域檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃編制的科學性與合理性。因此，本文基于政策工具理論，對全國《規(guī)劃》及省級《規(guī)劃》進行文本分析，首先明確了各省《規(guī)劃》與全國《規(guī)劃》在內(nèi)容、結(jié)構(gòu)方面的差異；其次對現(xiàn)有省級《規(guī)劃》的編制特征進行總結(jié)，從規(guī)劃制定與執(zhí)行兩方面提出強化各類政策工具組合協(xié)同、科學管理各項目標的建議，為進一步明確“十四五”期間各省檔案事業(yè)發(fā)展重點提供參考，為明確區(qū)域性規(guī)劃的角色定位、科學組織規(guī)劃內(nèi)容提供幫助。