劉厚勇 袁欽明 張 瑩

行政爭(zhēng)議訴源治理作為訴源治理的一個(gè)重要領(lǐng)域，其本質(zhì)在于通過(guò)多元化解路徑行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解。在跨區(qū)劃集中管轄背景下，行政訴訟管轄制度改革正穩(wěn)步推進(jìn)。行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)化解工作進(jìn)展如何，呈現(xiàn)有哪些特點(diǎn)，面臨哪些困難，如何構(gòu)建有集中管轄特點(diǎn)的行政訴訟訴源治理平臺(tái)，都值得探索和思考。本文對(duì)重慶S中院轄區(qū)自2015年9月1日實(shí)施集中管轄改革以來(lái)的行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解情況進(jìn)行分析，結(jié)合具體實(shí)踐數(shù)據(jù)，從行政案件集中管轄制度試點(diǎn)后的成效和對(duì)行政訴源治理的影響等方面，對(duì)該制度的運(yùn)行進(jìn)行了研究，以期對(duì)集中管轄改革背景下的行政訴源治理平臺(tái)建設(shè)提出合理建議。

一、集中管轄改革背景下的行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解現(xiàn)狀

任何司法制度的改革都需要實(shí)踐來(lái)檢視。行政案件集中管轄改革自浙江省麗水中級(jí)人民法院于2007年開(kāi)始試行已經(jīng)有十余年。伴隨著司法體制改革中法官員額制的全面推開(kāi)、法院人財(cái)物統(tǒng)管的實(shí)現(xiàn)，以排除行政干預(yù)、維護(hù)司法公正、優(yōu)化司法資源、提升審判隊(duì)伍綜合素質(zhì)為主要價(jià)值目標(biāo)而構(gòu)建的行政案件集中管轄制度，在強(qiáng)調(diào)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解的新背景下的運(yùn)行效果如何？筆者研究發(fā)現(xiàn)，S中院經(jīng)過(guò)近6年的集中管轄改革實(shí)踐，集中管轄制度在排除行政干預(yù)、提高行政審判的公正性和公信力、促進(jìn)法治政府建設(shè)、降低信訪(fǎng)壓力等方面取得了良好的制度成效，但從訴源治理角度分析，而集中管轄給行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)化解帶來(lái)了沖擊和挑戰(zhàn)。

(一)措施便民有效，行政爭(zhēng)議源頭預(yù)防缺位

源頭預(yù)防爭(zhēng)議是訴源治理的第一維度，也是訴源治理最為本質(zhì)的含義。按照常理，集中管轄會(huì)給當(dāng)事人的起訴帶來(lái)地理上的不便，勢(shì)必會(huì)降低法院受理的行政案件數(shù)量，集中管轄后行政案件數(shù)量應(yīng)呈下降趨勢(shì)。那么集中管轄后S中院轄區(qū)受理行政案件數(shù)量如何呢？經(jīng)統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，S中院轄區(qū)在集中管轄以前，五個(gè)基層法院年均受理行政案件總數(shù)在400件左右，但自2015年集中管轄以來(lái)，兩個(gè)集中管轄法院年均受理行政案件總量近500件，受理行政案件數(shù)量大幅上升。這說(shuō)明集中管轄實(shí)施的便民措施有效，充分地保障了當(dāng)事人訴權(quán)的行使，同時(shí)也反映出行政爭(zhēng)議的源頭預(yù)防存在缺位。

(二)案結(jié)事不了情況突出，行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解效果不佳

在行政爭(zhēng)議的化解機(jī)制中，行政訴訟是保障行政相對(duì)人合法權(quán)益的最后一道防線(xiàn)，也是解決行政爭(zhēng)議現(xiàn)實(shí)中的主渠道。行政審判案結(jié)事了是判斷行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解的重要方面，這可以用案件上訴率、調(diào)解率等指標(biāo)衡量。從上訴率看，集中管轄前，該院轄區(qū)基層法院的案件上訴率保持在20%左右，遠(yuǎn)低于全市基層法院同期水平，服判息訴效果較好。但集中管轄后，上訴率快速升高，較集中管轄前上訴率上升了近2倍。2021年，兩個(gè)集中管轄法院的案件上訴率高達(dá)57.66%。從調(diào)解率看，集中管轄前，該院轄區(qū)基層法院的平均調(diào)解率超過(guò)25%，2014年的平均調(diào)解率甚至達(dá)到28.27%；集中管轄后，集中管轄法院年均調(diào)解率下降至21.5%。

(三)行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)率下降，司法與行政良性互動(dòng)弱化

集中管轄前，當(dāng)?shù)胤ㄔ号c行政機(jī)關(guān)的溝通聯(lián)系更為緊密，案件的協(xié)調(diào)化解工作更為順暢。集中管轄后，司法管轄區(qū)域與行政區(qū)劃的分離導(dǎo)致部分行政機(jī)關(guān)參與協(xié)調(diào)處理案件不積極、不主動(dòng)。集中管轄前，行政機(jī)關(guān)的自我糾錯(cuò)率超過(guò)50%，而集中管轄后，這一比例大幅下降，2019年達(dá)到歷年最低值10.2%。2021年該比例有所提升，但仍遠(yuǎn)低于集中管轄前的平均水平。這反映出受司法與行政的良性互動(dòng)弱化影響，行政爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)力度、行政自我糾錯(cuò)大大降低。

二、集中管轄對(duì)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解產(chǎn)生挑戰(zhàn)的原因分析

相較于民事、刑事?tīng)?zhēng)議，行政爭(zhēng)議的一方為行政機(jī)關(guān)，另一方為行政相對(duì)人，二者處于“不對(duì)稱(chēng)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系”，使得行政爭(zhēng)議有其特殊性。這一特殊性直接導(dǎo)致行政爭(zhēng)議的化解高度依賴(lài)于行政機(jī)關(guān)，需要行政機(jī)關(guān)的高度配合，集中管轄則對(duì)這一基礎(chǔ)產(chǎn)生了一定的沖擊。

(一)制度設(shè)計(jì)初衷引發(fā)價(jià)值沖突

行政訴訟法的立法目的既有解決行政爭(zhēng)議，又有保護(hù)合法權(quán)益和監(jiān)督依法行政。在這三者的關(guān)系上，理論認(rèn)識(shí)并不統(tǒng)一。有的認(rèn)為行政訴訟的首要目的和根本目的是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，解決行政爭(zhēng)議和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政只能服從和服務(wù)于這一首要目的和根本目的；有的則認(rèn)為行政訴訟法的立法目的應(yīng)該是解決行政爭(zhēng)議，在解決爭(zhēng)議中起到保護(hù)合法權(quán)益、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的作用?；貧w到集中管轄，其制度設(shè)立初衷即為防止行政干預(yù)司法，更好地監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。因一方當(dāng)事人為行政機(jī)關(guān)的獨(dú)特性，行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)化解高度依賴(lài)于當(dāng)?shù)攸h委政府、行政機(jī)關(guān)的配合和支持。是故，集中管轄的制度設(shè)計(jì)初衷即對(duì)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)化解帶來(lái)了一定的沖擊和挑戰(zhàn)。

(二)跨區(qū)域化解增加爭(zhēng)議化解難度

屬地管轄時(shí)，基層法院與地方政府有密切聯(lián)系，接受地方黨委領(lǐng)導(dǎo)，普遍形成了由政法委牽頭協(xié)調(diào)、公檢法各司其職、政府部門(mén)積極配合的較為成熟、穩(wěn)定的化解糾紛格局。地方政府與行政機(jī)關(guān)對(duì)行政爭(zhēng)議的來(lái)源、背景更為熟悉，化解矛盾也更積極，能夠聯(lián)動(dòng)基層自治組織、信訪(fǎng)部門(mén)、相關(guān)行政職能部門(mén)等一切有效力量，多途徑、多方式解決當(dāng)事人的訴求。但集中管轄后，集中管轄法院由于案件數(shù)量的增加以及信訪(fǎng)壓力的降低，對(duì)化解行政爭(zhēng)議的責(zé)任心與積極性下降。同時(shí)，集中管轄法院對(duì)其他區(qū)縣政情、社情不了解、不熟悉，加之跨區(qū)域溝通協(xié)調(diào)難度增大，要求其積極參與行政爭(zhēng)議的化解難度增加。

(三)審判與信訪(fǎng)穩(wěn)控機(jī)制錯(cuò)位削減工作合力

集中管轄法院因?qū)ζ渌麉^(qū)縣政情、社情不了解、不熟悉，將一些本來(lái)先行行政協(xié)調(diào)處理更為適宜的群體性、敏感性案件受理進(jìn)來(lái)，既增加了行政案件數(shù)量，還可能誘發(fā)不穩(wěn)定因素。一旦處理不慎則可能引發(fā)非集中管轄地黨委、政府對(duì)人民法院的負(fù)面情緒和認(rèn)識(shí)，降低其參與協(xié)調(diào)化解行政爭(zhēng)議的熱情。一些案件中，行政機(jī)關(guān)原本已制定可行協(xié)調(diào)方案，但因溝通協(xié)調(diào)不暢被一審敗訴，而拒絕協(xié)調(diào)打“氣官司”。有些行政機(jī)關(guān)擔(dān)心缺乏當(dāng)?shù)攸h委政府主導(dǎo)的協(xié)調(diào)方案經(jīng)不起內(nèi)部審查，而被迫打“免責(zé)官司”。這都導(dǎo)致案件數(shù)量的增加，且不利于行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)化解。較少數(shù)的行政機(jī)關(guān)因個(gè)案對(duì)人民法院產(chǎn)生抵觸情緒，在化解其他矛盾時(shí)表示“法院怎么判我們就怎么辦”“法院判多少我們給多少”，拒不配合法院組織的行政爭(zhēng)議化解工作。

三、行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解和防止干預(yù)司法的沖突與協(xié)調(diào)

從實(shí)踐來(lái)看，集中管轄對(duì)行政爭(zhēng)議化解工作帶來(lái)了種種沖擊，其背后是行政法理論上實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議和防止干預(yù)司法之間的價(jià)值沖突。因此，推動(dòng)集中管轄下的行政訴源治理應(yīng)消弭沖突，使前述價(jià)值與目標(biāo)達(dá)到內(nèi)在協(xié)調(diào)。

(一)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解與防止干預(yù)司法的沖突矛盾

1.封閉對(duì)抗與開(kāi)放協(xié)作之間的邊界沖突

行政審判存在封閉對(duì)抗的顯著特點(diǎn)，行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)對(duì)抗、司法權(quán)與行政權(quán)對(duì)抗。盡管行政審判對(duì)行政行為的負(fù)面判斷逐年升高，但行政審判存在效率、資源上的難題，黨委、政府、人大、行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體等多方力量又無(wú)法進(jìn)入行政審判環(huán)節(jié)參與化解行政爭(zhēng)議，且多層次的行政爭(zhēng)議解紛網(wǎng)絡(luò)尚不完善，行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解合力的有效集成還存在很大的空間。在當(dāng)前強(qiáng)調(diào)多元解紛、訴源治理、ADR替代性解紛等大環(huán)境下，行政審判的封閉對(duì)抗亟須加入“開(kāi)放協(xié)作”的特質(zhì)。

2.司法能動(dòng)與司法中立之間的角色沖突

當(dāng)前，在基層治理體系作用尚不彰顯，行政復(fù)議尚未發(fā)揮解決行政爭(zhēng)議的主渠道作用的形勢(shì)下，人民法院發(fā)揮司法能動(dòng)性，以行政審判程序?yàn)榛A(chǔ)，主導(dǎo)開(kāi)展了訴源治理、調(diào)解協(xié)調(diào)等工作。但是，現(xiàn)階段人民法院直接挺向解決行政爭(zhēng)議“第一線(xiàn)”的司法能動(dòng)，造成了行政救濟(jì)作用不彰、司法資源緊張短缺以及司法權(quán)威矮化弱化，與司法中立、司法謙抑等產(chǎn)生角色沖突。

3.合作共謀與獨(dú)立判斷之間的行為沖突

“從源頭上預(yù)防和減少行政爭(zhēng)議發(fā)生”是人民法院和行政機(jī)關(guān)的共同使命，“實(shí)現(xiàn)行政糾紛的實(shí)質(zhì)性化解構(gòu)成了行政機(jī)關(guān)和人民法院的‘合作’與‘共謀’的牢固政治基礎(chǔ)?！睂?duì)此，推斷分析行政爭(zhēng)議妥善協(xié)調(diào)的原因可能是因?yàn)槿嗣穹ㄔ汉托姓C(jī)關(guān)沒(méi)有直面行政行為已經(jīng)違法或不當(dāng)?shù)氖聦?shí)，誘使原告認(rèn)為如果再鬧下去就可能理虧。這意味著人民法院化解行政爭(zhēng)議的方法、手段和措施存在選擇性司法的嫌疑，沒(méi)有體現(xiàn)“司法的獨(dú)立判斷”，無(wú)法對(duì)違法或瑕疵行政行為起到督促、引導(dǎo)、糾正的作用，亦可能造成司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)“站在一邊”的不良印象。

(二)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解與防止司法干預(yù)的內(nèi)在協(xié)調(diào)

1.司法參與應(yīng)遵循司法規(guī)律

司法參與應(yīng)遵循司法規(guī)律，有所限度、合法合理地推動(dòng)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)化解工作。在訴源治理中應(yīng)更多地引入基層善治和行政復(fù)議等的功能，有序遞進(jìn)地推動(dòng)行政爭(zhēng)議在化解網(wǎng)絡(luò)中被化解或找到出口進(jìn)入下一個(gè)解紛層次。在有調(diào)解、協(xié)調(diào)空間的案件中堅(jiān)持不偏不倚，在法律的框架和原則下進(jìn)行工作，甚至在當(dāng)事人不愿或者久“調(diào)”不決的情況下，應(yīng)及時(shí)將行政爭(zhēng)議納入行政審判程序中，在應(yīng)體現(xiàn)和行使“最終判斷權(quán)”時(shí)，人民法院應(yīng)恪守司法中立、司法謙抑原則。

2.化解機(jī)制應(yīng)注重開(kāi)放多元

從行政相對(duì)人角度看，行政審判應(yīng)以實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議為目標(biāo)；從行政機(jī)關(guān)看，政府在主導(dǎo)我國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)中，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定價(jià)值有著重大關(guān)切，對(duì)行政審判有著多元合作共治的現(xiàn)實(shí)需求；從法院的角度看，在行政爭(zhēng)議的化解過(guò)程中，其“幾乎自始至終都要在法律與政策、實(shí)質(zhì)爭(zhēng)議和程序爭(zhēng)議、維護(hù)政府權(quán)威和個(gè)人權(quán)利、自主與謙抑之間不斷穿行”。去司法中心化、探索優(yōu)化行政審判外部環(huán)境的體制機(jī)制，是發(fā)揮行政審判功能、應(yīng)對(duì)復(fù)雜形勢(shì)的現(xiàn)實(shí)需求，人民法院應(yīng)充分尋求黨委政府的支持，引入行政機(jī)關(guān)、基層組織、社會(huì)力量等多元主體積極參與行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)化解中，推動(dòng)完善行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解網(wǎng)絡(luò)以及機(jī)制體制。

3.解紛合力應(yīng)規(guī)范權(quán)力運(yùn)作

實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議首先應(yīng)窮盡行政救濟(jì)手段，盡可能地在行政程序中解決行政爭(zhēng)議。在源頭階段建立由具體執(zhí)法人員化解、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人化解、部門(mén)負(fù)責(zé)人化解的遞進(jìn)式解決行政爭(zhēng)議的責(zé)任體系，“通過(guò)遞進(jìn)式解決方式，讓大量行政爭(zhēng)議在產(chǎn)生初期就能得到行政機(jī)關(guān)積極回應(yīng)，弱化行政相對(duì)人的對(duì)抗情緒”。關(guān)注行政復(fù)議功能的重構(gòu)，發(fā)揮解決行政爭(zhēng)議的主渠道功能。其次，司法和行政兩大實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議的權(quán)力之間應(yīng)增強(qiáng)良性互動(dòng)，明確互動(dòng)的邊界，防止良性互動(dòng)異化為“司法與行政的同盟”，規(guī)范行使審判權(quán)和行政權(quán)。再次，監(jiān)察機(jī)關(guān)、人民法院、人民檢察院、法制機(jī)關(guān)等共同發(fā)揮監(jiān)督作用規(guī)范監(jiān)督行政行為，促進(jìn)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)化解。最后，依法引入社會(huì)團(tuán)體、基層組織、行業(yè)協(xié)會(huì)等基層自治權(quán)、社會(huì)自治權(quán)、行業(yè)自治權(quán)，規(guī)范人民調(diào)解與化解行政爭(zhēng)議的銜接轉(zhuǎn)化工作。

四、行政訴源治理平臺(tái)建設(shè)的社會(huì)治理體系供給分析

最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)行政訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革的意見(jiàn)》要求，人民法院應(yīng)強(qiáng)化行政爭(zhēng)議的訴源治理，探索建立訴前和解機(jī)制。S中院結(jié)合集中管轄實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在轄區(qū)與行政機(jī)關(guān)共同打造行政訴源治理平臺(tái)——“行政爭(zhēng)議化解中心”，以增強(qiáng)集中管轄后行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)化解實(shí)效。為增強(qiáng)行政訴源治理平臺(tái)建設(shè)嵌入社會(huì)治理格局的可行性，圍繞職能建設(shè)、案件范圍、解紛合力、法治目標(biāo)、體制機(jī)制等提出社會(huì)治理體系對(duì)行政訴源治理平臺(tái)建設(shè)的供給元素如下：

(一)推動(dòng)行政爭(zhēng)議化解中心職能建設(shè)，強(qiáng)化社會(huì)治理體系的主體供給

行政爭(zhēng)議化解中心建設(shè)應(yīng)以黨委領(lǐng)導(dǎo)、法院引導(dǎo)、府院共建、部門(mén)聯(lián)動(dòng)為原則。行政爭(zhēng)議化解中心應(yīng)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的辦公地點(diǎn)、配備專(zhuān)門(mén)的工作人員。為便利爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)化解，發(fā)揮行政機(jī)關(guān)在行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解中的突出作用，中心應(yīng)盡量設(shè)在各地司法局，法院立案庭設(shè)立化解轉(zhuǎn)辦窗口。法院行政審判人員、司法局行政復(fù)議應(yīng)訴人員為行政爭(zhēng)議化解中心常駐化解員，還可以聘請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、專(zhuān)家學(xué)者、執(zhí)業(yè)律師、退休的資深法律從業(yè)者、人民調(diào)解員等為行政爭(zhēng)議特邀化解員?；庵行呢?fù)責(zé)對(duì)行政糾紛進(jìn)行實(shí)質(zhì)性化解，應(yīng)從基層法院和區(qū)司法局常駐化解員中各指派一名擔(dān)任具體案件化解員。重點(diǎn)案件可組建化解小組，化解小組應(yīng)有特邀化解員參加。案件化解員和化解小組在化解工作中應(yīng)加強(qiáng)對(duì)群體性事件和負(fù)面輿情的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，加強(qiáng)與有關(guān)部門(mén)的溝通與協(xié)調(diào)，切實(shí)做好信訪(fǎng)維穩(wěn)與輿情應(yīng)對(duì)。

(二)明確行政爭(zhēng)議化解案件來(lái)源范圍，豐富社會(huì)治理體系的對(duì)象供給

化解案件來(lái)源主要有：一是行政管理過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)或行政相對(duì)人需要化解的行政爭(zhēng)議可直接向化解中心申請(qǐng)化解；二是行政相對(duì)人提起行政復(fù)議或訴訟，在復(fù)議機(jī)關(guān)、人民法院案件受理前發(fā)現(xiàn)適宜化解，且當(dāng)事人同意化解的行政爭(zhēng)議；三是行政相對(duì)人在訴訟或復(fù)議中甚至訴訟或復(fù)議后，認(rèn)為需要化解的可再次向化解中心申請(qǐng)化解?；獾募m紛類(lèi)型包括：一是法定允許調(diào)解的行政爭(zhēng)議，如涉行政賠償、行政補(bǔ)償爭(zhēng)議；對(duì)行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)作出的行政行為不服而引起的行政爭(zhēng)議。涉及民事?tīng)?zhēng)議可一并解決的行政爭(zhēng)議；二是涉及人數(shù)眾多、利益重大，對(duì)國(guó)家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益可能造成重大損失的行政爭(zhēng)議。三是根據(jù)案情實(shí)際，不適合“一判了之”的案件，如行政相對(duì)人的訴訟請(qǐng)求難以得到法律支持，但確有實(shí)體權(quán)益需要保護(hù)或者確有其他合理需求需要救濟(jì)的案件，當(dāng)事人要求和解或通過(guò)和解方式處理有利于實(shí)質(zhì)性化解的行政爭(zhēng)議。四是地方黨委、政府協(xié)調(diào)先行處理效果更好的爭(zhēng)議，如集體土地征收、國(guó)有土地上房屋征收等。五是兜底性的其他依法依規(guī)可以調(diào)解、協(xié)調(diào)的行政爭(zhēng)議。另外，需要注意的是，為有效區(qū)分信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)與化解中心的職責(zé)，對(duì)不屬于行政訴訟和行政復(fù)議受案范圍的行政爭(zhēng)議應(yīng)排除在中心化解的行政爭(zhēng)議范圍。

(三)集成行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解的同向合力，強(qiáng)化社會(huì)治理體系的隊(duì)伍供給

一是集成黨委政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)力、政治把關(guān)力、協(xié)調(diào)動(dòng)員力。針對(duì)行政相對(duì)人人數(shù)眾多、在轄區(qū)內(nèi)有重大影響或嚴(yán)重影響政府形象與公信力的案件，可以建立重大行政案件督辦機(jī)制，由化解中心直接提請(qǐng)本級(jí)政府主管領(lǐng)導(dǎo)督辦，由涉訴行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人牽頭化解，化解過(guò)程與化解結(jié)果報(bào)本級(jí)政府備案，增強(qiáng)化解的決策力度和協(xié)調(diào)力度。二是集成非集中管轄法院的司法判斷力、調(diào)解協(xié)調(diào)力、司法服務(wù)力。在集中管轄的背景下，應(yīng)強(qiáng)調(diào)非集中管轄法院會(huì)同當(dāng)?shù)攸h委政府做好涉訴信訪(fǎng)維穩(wěn)工作，建立多元化和解機(jī)制的重要性。創(chuàng)建行政爭(zhēng)議委托、聯(lián)合調(diào)解機(jī)制，對(duì)集中管轄法院受理但適合屬地調(diào)解的案件，非案件集中管轄法院的行政審判法官應(yīng)有效參與到行政爭(zhēng)議的調(diào)解、協(xié)調(diào)之中，并計(jì)算其工作量。三是集成基層組織和社會(huì)團(tuán)體等群眾工作力、動(dòng)員組織力、源頭防控力?；庵行膽?yīng)與基層組織和其他社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行對(duì)接，突出基層組織等在基層善治體系中宣傳引領(lǐng)、教育說(shuō)服、協(xié)調(diào)化解功能。

(四)追求行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解的法治目標(biāo)，保障社會(huì)治理體系的價(jià)值供給

行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解應(yīng)注重形式法治與實(shí)質(zhì)法治的統(tǒng)一，因此要完善行政爭(zhēng)議化解的制度建設(shè)，以完善的程序機(jī)制確保法治價(jià)值的體現(xiàn)。一是建立訴前釋明制度，在訴前有效且合理合法地分流行政糾紛。在立案階段充分運(yùn)用書(shū)面釋明，引導(dǎo)當(dāng)事人選擇適當(dāng)?shù)姆窃V訟方式解決糾紛，將大量不符合條件的案件在訴前分流。二是規(guī)范糾紛流轉(zhuǎn)程序。暢通上下級(jí)法院、集中管轄法院與非集中管轄法院之間、集中管轄法院的行政庭與立案庭之間、非集中管轄法院與當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)之間的銜接機(jī)制的構(gòu)建，規(guī)范案件登記、移送、通知等流程，確保案件的移送通暢。三是細(xì)化化解流程，明確化解時(shí)限?；饬鞒虘?yīng)盡量簡(jiǎn)化，開(kāi)展化解工作應(yīng)當(dāng)圍繞當(dāng)事人的實(shí)際需求，不局限于當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求，防止和解走過(guò)場(chǎng)。明確化解時(shí)限，不得久調(diào)不決，防止化解影響當(dāng)事人的訴訟權(quán)利。四是保障司法的最終判斷權(quán)。人民法院可根據(jù)和解情況和當(dāng)事人的申請(qǐng)，采取制作調(diào)解書(shū)、允許撤訴等方式結(jié)案。未能達(dá)成和解協(xié)議，符合法定立案條件的，人民法院應(yīng)當(dāng)及時(shí)立案，以保障司法的最終判斷權(quán)。

(五)加強(qiáng)行政爭(zhēng)議化解中心的機(jī)制建設(shè)，釋放社會(huì)治理體系的效能供給

為確保行政爭(zhēng)議化解中心的運(yùn)行實(shí)效，防止其淪為表面工程，應(yīng)加大機(jī)制建設(shè)，確保實(shí)現(xiàn)行政爭(zhēng)議的有效實(shí)質(zhì)化解。一是建立常態(tài)化府院協(xié)調(diào)會(huì)議機(jī)制。定期召開(kāi)府院聯(lián)席會(huì)議，通報(bào)府院聯(lián)動(dòng)工作情況和行政爭(zhēng)議化解情況，協(xié)調(diào)解決行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解中存在的實(shí)際問(wèn)題。二是要建立化解過(guò)錯(cuò)追究機(jī)制。要將行政機(jī)關(guān)參與行政訴訟化解及協(xié)議履行情況納入法治政府建設(shè)工作考核范圍，形成定期通報(bào)制度。三是建立行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人參與化解機(jī)制。行政機(jī)關(guān)在接到化解中心的通知后，應(yīng)當(dāng)確定該行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人全程參與案件調(diào)查及化解工作，力爭(zhēng)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議。

當(dāng)前，行政訴訟爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)化解總體呈現(xiàn)司法主導(dǎo)的顯著特征，化解中心的建設(shè)主要承擔(dān)了訴訟程序之外的階段性化解任務(wù)，而司法中立、防止干預(yù)等要求司法參與不能過(guò)早過(guò)深，否則不符合行政審判制度的設(shè)計(jì)初衷。集中管轄將行政案件管轄區(qū)域與行政管理區(qū)域適度分離，很好地避免了人民法院過(guò)早陷入行政爭(zhēng)議化解，從而消解其他解紛機(jī)制功能的嫌疑，極大地緩解了司法能動(dòng)與司法中立之間的矛盾。目前，S中院轄區(qū)的N區(qū)、F區(qū)司法局已與法院率先建立了行政爭(zhēng)議化解中心，下一步S中院將在轄區(qū)其他區(qū)縣推廣，繼續(xù)為集中管轄改革和行政訴源治理累計(jì)可觀(guān)的經(jīng)驗(yàn)和穩(wěn)定的社會(huì)評(píng)價(jià)。