孫彥霞

（陜西省漢中市城市污水處理費(fèi)收繳管理辦公室，陜西 漢中 723000）

新政府會計(jì)制度頒布和實(shí)施，適當(dāng)吸收了我國企業(yè)會計(jì)準(zhǔn)則改革的成功經(jīng)驗(yàn)。其改革的重大意義和開拓創(chuàng)新，對事業(yè)單位會計(jì)核算工作帶來全新的改變，為事業(yè)單位內(nèi)部建設(shè)帶來變化和契機(jī)。適度借鑒國際公共部門會計(jì)準(zhǔn)則的最新成果，標(biāo)志著政府會計(jì)制度與世界趨同。滿足了社會公眾對政府財(cái)政信息全面性、公開性的了解，促進(jìn)政府部門規(guī)范自己的行為，提高執(zhí)政能力，加快社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)現(xiàn)代化進(jìn)程。

一、政府會計(jì)發(fā)展進(jìn)程及重要意義

（一）新政府會計(jì)制度的制定背景

隨著市場經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，舊的預(yù)算會計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系已經(jīng)不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。公共財(cái)政制度改革也在不斷深化，事業(yè)單位會計(jì)核算也面臨著前所未有的問題和挑戰(zhàn)。

2013年11月黨的十八屆三中全會提出“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度”的重要戰(zhàn)略部署。2015年執(zhí)行新《預(yù)算法》明確要求建立權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，并提出將政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告主要指標(biāo)作為考核地方政府績效的依據(jù)。同年制定出臺《政府會計(jì)基本準(zhǔn)則》。在經(jīng)過廣泛調(diào)研、反復(fù)論證，直到2017年10月，新政府會計(jì)制度正式頒布，要求行政事業(yè)單位自2019年1月1日起開始全面施行。

（二）新政府會計(jì)制度的重大變化與創(chuàng)新

1.新制度通過改革創(chuàng)新，將現(xiàn)行單一會計(jì)核算模式引入“適度分離并相互銜接”雙會計(jì)核算模式。具體通過“雙功能”，解決了同一會計(jì)核算體系中，既有財(cái)務(wù)會計(jì)核算，又有預(yù)算會計(jì)核算；通過“雙基礎(chǔ)”以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)體現(xiàn)財(cái)務(wù)會計(jì)執(zhí)行情況，以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)體現(xiàn)預(yù)算會計(jì)執(zhí)行情況；引入“雙報(bào)告”，財(cái)務(wù)會計(jì)核算結(jié)果形成財(cái)務(wù)報(bào)告，預(yù)算會計(jì)核算結(jié)果形成決算報(bào)告。

2.新制度歸并統(tǒng)一了現(xiàn)行事業(yè)單位會計(jì)制度及各行業(yè)事業(yè)單位（科學(xué)、地質(zhì)、高校、中小學(xué)校、醫(yī)院、測繪、林業(yè)、彩票、國有建設(shè)單位等）以及行政單位會計(jì)制度。

3.整合了基建會計(jì)核算。單位對于基本建設(shè)投資的會計(jì)核算統(tǒng)一進(jìn)行會計(jì)核算，不在單獨(dú)建賬。

4.加強(qiáng)了權(quán)責(zé)發(fā)生制財(cái)務(wù)會計(jì)核算功能。

5.為準(zhǔn)確反映政府“家底”信息，擴(kuò)大了政府資產(chǎn)負(fù)債的核算范圍。

6.通過調(diào)整預(yù)算會計(jì)科目，優(yōu)化會計(jì)工作內(nèi)容，完善了預(yù)算會計(jì)功能。

7.完善了財(cái)務(wù)報(bào)表和預(yù)算會計(jì)報(bào)表體系和結(jié)構(gòu)。

（三）新政府會計(jì)制度的意義

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，我國會計(jì)準(zhǔn)則改革正在穩(wěn)步推進(jìn)與完善。2007年1月1人正式實(shí)施的企業(yè)會計(jì)準(zhǔn)則，標(biāo)志著我國會計(jì)準(zhǔn)則與國際會計(jì)準(zhǔn)則實(shí)現(xiàn)了趨同。針對時(shí)代的變革和行政事業(yè)單位的發(fā)展，2019年1月1日全面實(shí)施的新政府會計(jì)制度標(biāo)志著與世界趨同。新制度通過反復(fù)研究與探索，制定出了更加科學(xué)的會計(jì)核算模式，優(yōu)化了事業(yè)單位的會計(jì)工作質(zhì)量，全面、準(zhǔn)確地反映了事業(yè)成果，進(jìn)一步提升單位的財(cái)務(wù)管理水平和決策能力，促進(jìn)事業(yè)單位健康可持續(xù)發(fā)展。

二、事業(yè)單位實(shí)行新政府會計(jì)制度存在的問題

（一）新制度財(cái)務(wù)人員的轉(zhuǎn)型意識，能力培養(yǎng)缺乏

新政府會計(jì)制度的頒布實(shí)施，讓許多事業(yè)單位在執(zhí)行過程中，原來沒發(fā)現(xiàn)的問題就突顯了出來。首先，財(cái)務(wù)人員工作力不從心，倍感壓力，新舊制度銜接時(shí)無從下手，賬務(wù)處理不及時(shí)，不規(guī)范。原因是，一直以來，事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員由于在體制類，缺乏競爭意識；有些單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)不太多，沒有配備專職的財(cái)務(wù)人員，可能還是辦公室人員雙肩挑；還有些單位干財(cái)務(wù)的都是年紀(jì)大的老員工，平日賬務(wù)處理沒多大問題，但是在網(wǎng)絡(luò)平臺處理業(yè)務(wù)，還真是存在很大的困難。這些問題確實(shí)是對原來多年從事單一重復(fù)的收付實(shí)現(xiàn)制預(yù)算會計(jì)核算工作的財(cái)務(wù)人員來說是游刃有余，但對于新政府會計(jì)制度要求下，既要懂行政事業(yè)單位預(yù)算會計(jì)，還要有一些管理會計(jì)、成本會計(jì)、基建財(cái)務(wù)會計(jì)知識的財(cái)務(wù)人員，同時(shí)還要通過使用財(cái)政云網(wǎng)絡(luò)信息平臺來處理后期會計(jì)核算工作，毋庸置疑給事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員帶來了新的困難和挑戰(zhàn)。另外，大部分事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)層一般都以抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)和綜合管理為工作重心，而政府對行政事業(yè)單位的履職目標(biāo)考核也往往是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)為考核重點(diǎn)，很少涉及財(cái)務(wù)指標(biāo)，所以許多事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)多年來存在對財(cái)務(wù)工作的認(rèn)知偏見，認(rèn)為單位財(cái)務(wù)部門就是個(gè)清閑的地方，一年就管那么一點(diǎn)資金，給大家每月發(fā)發(fā)工資，報(bào)個(gè)賬，有多少事情可干！導(dǎo)致事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員的處境也很尷尬。加上有些單位受編制和崗位設(shè)置的影響，也限制了單位財(cái)務(wù)人員的發(fā)展空間。然而新政府會計(jì)制度對財(cái)務(wù)人員的工作要求一下子拔高了很多，造成了許多單位財(cái)務(wù)工作處于“青黃不接”的境地。

（二）新制度會計(jì)核算模式發(fā)生變化，財(cái)務(wù)報(bào)表編制復(fù)雜

新制度下事業(yè)單位會計(jì)核算由原來單一的預(yù)算會計(jì)核算模式，變成了預(yù)算會計(jì)和財(cái)務(wù)會計(jì)并行核算模式。預(yù)算會計(jì)形成預(yù)算報(bào)表，財(cái)務(wù)會計(jì)形成財(cái)務(wù)報(bào)表，兩者共同反映政府預(yù)算執(zhí)行信息和財(cái)務(wù)信息。政府會計(jì)的雙功能、雙基礎(chǔ)、雙分錄，雙報(bào)告體現(xiàn)適度分離又相互銜接；在同一會計(jì)核算體系下，經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)在政府會計(jì)一個(gè)賬套中，另外財(cái)務(wù)會計(jì)中的累計(jì)盈余和預(yù)算會計(jì)的累計(jì)結(jié)余，通過差異調(diào)整來進(jìn)行調(diào)整，體現(xiàn)預(yù)算會計(jì)與財(cái)務(wù)會計(jì)的相互銜接。

首先，新舊制度銜接時(shí)問題多，工作阻力大。從會計(jì)記賬方面，新制度財(cái)務(wù)會計(jì)在各方面逐漸與企業(yè)會計(jì)趨同，全面完善了會計(jì)科目體系和科目使用說明，確立了“3+5”要素會計(jì)核算模式，增加了財(cái)務(wù)會計(jì)5要素（資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)、收入、費(fèi)用）的核算內(nèi)容，預(yù)算會計(jì)3要素（預(yù)算收入、預(yù)算支出、預(yù)算結(jié)余）的內(nèi)容。同時(shí)對單位控制使用的固定資產(chǎn)和控制管理的具有公共服務(wù)功能的資產(chǎn)（公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備物資、文化文物資產(chǎn)、保障性住房等資產(chǎn)）進(jìn)行計(jì)提折舊。確認(rèn)預(yù)計(jì)負(fù)債、待攤費(fèi)用和預(yù)提費(fèi)用，引入壞賬準(zhǔn)備等減值概念，這些現(xiàn)行科目體系的改變，雖然使核算內(nèi)容更詳細(xì)，確認(rèn)計(jì)量更準(zhǔn)確，但同時(shí)對會計(jì)核算工作的專業(yè)性和精準(zhǔn)性提出了更高的要求，會計(jì)科目的增多，增加了核算的難度，引入“平行記賬”就給許多事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作帶來困難和挑戰(zhàn) ，如果在處理經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)時(shí)判斷不準(zhǔn)確，對“雙分錄”處理不恰當(dāng)，就使經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)變得復(fù)雜和混亂。

其次，財(cái)務(wù)報(bào)表編制難度增大。新制度引進(jìn)了財(cái)務(wù)報(bào)表體系，其中以財(cái)務(wù)會計(jì)生成財(cái)務(wù)報(bào)表，預(yù)算會計(jì)生成預(yù)算報(bào)表，兩份報(bào)表從不同層面反映經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，財(cái)務(wù)報(bào)表是次年編制政府財(cái)務(wù)報(bào)告的基礎(chǔ)；預(yù)算報(bào)表是預(yù)算單位年終編制決算報(bào)表的基礎(chǔ)。由于兩個(gè)報(bào)表的核算基礎(chǔ)和范圍不同，兩份報(bào)表年終結(jié)余會產(chǎn)生差異，財(cái)務(wù)報(bào)表生成的本年盈余，預(yù)算報(bào)表生成預(yù)算結(jié)余，兩者之間的差異需要通過本年盈余和預(yù)算結(jié)余的差異調(diào)整，并在附注中進(jìn)行歸并和分析，做出有關(guān)披露。報(bào)表編制工作與原來相比，變得更復(fù)雜，工作難度也增加了不少。對于有下屬單位的主管部門，在每年編制政府部門綜合財(cái)務(wù)報(bào)告時(shí)，先要合并抵消內(nèi)部交易事項(xiàng)后，再編制合并財(cái)務(wù)報(bào)告，也是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。

（三）新制度下資產(chǎn)范圍擴(kuò)大，盤清政府“家底”困難

新制度擴(kuò)大政府資產(chǎn)核算范圍，是基于當(dāng)前財(cái)政管理需要的充分考慮。對于資產(chǎn)內(nèi)容重新界定，強(qiáng)調(diào)資產(chǎn)是單位控制的資源，但控制的資源包涵兩層含義，一種是通過單位占有、使用控制、或能獲取未來經(jīng)濟(jì)利益的資產(chǎn)。另外一種是通過經(jīng)手管理控制能給社會公眾帶來的“服務(wù)潛力”的資產(chǎn)也納入會計(jì)核算范圍。主要指社會公共資源，如：公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備物資、文物文化資產(chǎn)、保障性住房和受托代理資產(chǎn)。準(zhǔn)則規(guī)定對這類資產(chǎn)按照不同屬性可靠計(jì)量，有歷史成本，重置成本、現(xiàn)值、公允價(jià)值和名義金額等計(jì)量方法。雖然準(zhǔn)則規(guī)定，一般按歷史成本計(jì)量，但是對于帶來“服務(wù)潛能”需要名義金額計(jì)量的資產(chǎn)該怎樣界定，目前還沒有標(biāo)準(zhǔn)。

新制度要求事業(yè)單位使用管理的資產(chǎn)進(jìn)行固定資產(chǎn)計(jì)提折舊和無形資產(chǎn)攤銷，壞賬準(zhǔn)備的計(jì)提。這一創(chuàng)舉，一是為了摸清政府“家底”，二是盤活政府存量資產(chǎn)，提高資產(chǎn)使用效率和效益，使政府資源配置更加科學(xué)合理。眾所周知，在新制度頒布實(shí)施之前，行政事業(yè)單位的資產(chǎn)是不進(jìn)行計(jì)提折舊和攤銷的，因此，由于歷史的各種因素造成許多單位資產(chǎn)管理不規(guī)范，制度不健全。許多單位在資產(chǎn)購置時(shí)隨意性大，存在重購置輕管理的思想。后期管理跟不上，資產(chǎn)沒有入庫明細(xì)賬，使用人不履行登記手續(xù)，長期不進(jìn)行資產(chǎn)盤庫、清理，報(bào)廢工作，賬面資產(chǎn)越來越大，實(shí)際情況可能許多資產(chǎn)已經(jīng)不能使用或已過報(bào)廢期，造成資產(chǎn)賬面數(shù)與資產(chǎn)實(shí)際使用情況不符，使新制度在執(zhí)行時(shí)面臨諸多困難。

三、事業(yè)單位在實(shí)施新政府會計(jì)制度面臨問題及應(yīng)對措施

（一）轉(zhuǎn)變思想，提高認(rèn)知，多渠道提高財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)水平

新制度明確了事業(yè)單位財(cái)務(wù)的工作范圍，增加了具體工作內(nèi)容，事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員專業(yè)水平的提升也迫在眉睫，為了和單位發(fā)展速度相匹配，財(cái)務(wù)人員要及時(shí)革新自己的思維方式和改進(jìn)工作模式，以全新的方式迎接與新制度的接軌工作，做到與時(shí)俱進(jìn)，開拓進(jìn)取，積極提升自我，充分發(fā)揮自身綜合管理能力的作用。首先要擯棄原來傳統(tǒng)的固有思維，工作不僅只限于日常報(bào)賬、記賬、會計(jì)核算工作。新形勢下，結(jié)合市場變化，放大視野，站在市場變化和行業(yè)發(fā)展的高度，新制度改革是市場經(jīng)濟(jì)全球化趨勢；站在崗位需求的角度，對新制度的來臨，通過自主自覺性學(xué)習(xí)，深刻理解新制度的頂層設(shè)計(jì)和基本方向，認(rèn)真研習(xí)新制度的變化內(nèi)容，明確新制度改革創(chuàng)新的重大意義。另外財(cái)務(wù)部門率先行動，在單位加大宣傳力度，增強(qiáng)單位管理層對新制度全面性和系統(tǒng)性的認(rèn)知，改變固有思想，明確新制度的改革并非某些部門或個(gè)人行為，而是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。管理層要確保新制度貫徹執(zhí)行，是需要多個(gè)部門的參與配合，各部門緊密聯(lián)系建立良好的溝通機(jī)制，新制度才能有效落地，高效推進(jìn)。同時(shí)要認(rèn)識到財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)水平直接影響單位的財(cái)務(wù)工作。針對單位財(cái)務(wù)薄弱的情況，一要加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)，激發(fā)其不斷學(xué)習(xí)的積極性；二要促進(jìn)各個(gè)單位之間經(jīng)常性交流學(xué)習(xí)，集思廣益，取長補(bǔ)短；三要積極引進(jìn)具備專業(yè)知識的高素質(zhì)人才，給單位財(cái)務(wù)注入新鮮血液。

（二）提高會計(jì)核算水平，完善報(bào)表體系

新制度對預(yù)算會計(jì)科目及其核算內(nèi)容進(jìn)行了調(diào)整和優(yōu)化，提高了可靠性和全面性，同樣也帶來了一些核算難題。為推進(jìn)新制度，前期需要安排專業(yè)人員或機(jī)構(gòu)幫助解決事業(yè)單位新舊銜接建賬問題。平行記賬時(shí)，結(jié)合本單位工作中的實(shí)際情況和業(yè)務(wù)特點(diǎn)區(qū)分會計(jì)類別及要求，對預(yù)算會計(jì)體系采用收付實(shí)現(xiàn)制，對財(cái)務(wù)會計(jì)體系采用權(quán)責(zé)發(fā)生制。財(cái)務(wù)人員需要熟練掌握兩種系統(tǒng)的區(qū)別，才能高效準(zhǔn)確的處理經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)。準(zhǔn)則規(guī)定，將依法納入部門預(yù)算管理的現(xiàn)金收支業(yè)務(wù)，在財(cái)務(wù)會計(jì)和預(yù)算會計(jì)同時(shí)進(jìn)行賬務(wù)處理，這對處理經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)在進(jìn)行“平行記賬”時(shí)是一個(gè)重要的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

新制度完善了報(bào)表體系和結(jié)構(gòu)，事業(yè)單位準(zhǔn)確處理經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)會計(jì)核算后，生成財(cái)務(wù)會計(jì)報(bào)表和預(yù)算會計(jì)報(bào)表，做好兩份報(bào)表數(shù)據(jù)核對、分析。通過財(cái)務(wù)報(bào)表內(nèi)容，編制現(xiàn)金流量表，以便了解單位現(xiàn)金流量情況，為領(lǐng)導(dǎo)層下一步工作計(jì)劃做好安排。預(yù)算會計(jì)報(bào)表為年底編制單位決算報(bào)表打好基礎(chǔ)。財(cái)務(wù)報(bào)表本年盈余和預(yù)算報(bào)表本年預(yù)算結(jié)余會產(chǎn)生差異，需要通過本年盈余和預(yù)算結(jié)余的差異調(diào)整，在報(bào)表附注中做出解釋說明。編制政府部門的財(cái)務(wù)報(bào)告，先核對單位的會計(jì)賬簿數(shù)據(jù)，確保數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、真實(shí)、完整，做好財(cái)務(wù)報(bào)表，對照單位各項(xiàng)財(cái)政財(cái)務(wù)管理制度，全面清查核實(shí)單位的資產(chǎn)負(fù)債情況，計(jì)提完資產(chǎn)折舊和壞賬準(zhǔn)備，完善基礎(chǔ)資料，為編制政府各單位財(cái)務(wù)報(bào)告做好準(zhǔn)備工作。作為主管部門，先要編制本級的財(cái)務(wù)報(bào)告，同時(shí)要確認(rèn)本部門內(nèi)部單位之間發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或有事項(xiàng)，先編制好抵消分錄，分項(xiàng)合并編制政府部門匯總財(cái)務(wù)報(bào)告。

（三）規(guī)范資產(chǎn)的確認(rèn)計(jì)量，加強(qiáng)資產(chǎn)的使用管理

新制度對資產(chǎn)的重新界定，其一對資產(chǎn)內(nèi)容要滿足確認(rèn)條件，資產(chǎn)的核算要準(zhǔn)確計(jì)量。主要業(yè)務(wù)及資產(chǎn)事件的處理按照新制度附錄中所列舉的方法，對單位資產(chǎn)先進(jìn)行全面梳理，明確資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)科目的歸屬和核算方法，提升會計(jì)核算的效率和準(zhǔn)確性。另外事業(yè)單位需要加強(qiáng)資產(chǎn)的信息化建設(shè)，規(guī)范資產(chǎn)的登記口徑，使資產(chǎn)管理和財(cái)務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)互通。其二對行政事業(yè)單位使用和管理的國有資產(chǎn)計(jì)提折舊。這對事業(yè)單位資產(chǎn)管理已經(jīng)是一項(xiàng)很大的進(jìn)步，資產(chǎn)按類別區(qū)分，按物品的設(shè)施新舊計(jì)提折舊。具體處理業(yè)務(wù)時(shí)，會計(jì)核算人員按照政府會計(jì)準(zhǔn)則第3號確定好單位資產(chǎn)的折舊年限，對照單位資產(chǎn)臺賬，準(zhǔn)確計(jì)算出固定資產(chǎn)的累計(jì)折舊額，保證核算信息的真實(shí)性和完整性。對單位經(jīng)管的資產(chǎn)，先要健全制度，配備資產(chǎn)管理人員，每年要抽調(diào)人手對單位資產(chǎn)進(jìn)行一次徹底盤查，及時(shí)盤清資產(chǎn)的實(shí)際情況，對于到期毀損和無法使用的固定資產(chǎn)，及時(shí)報(bào)送主管部門和同級財(cái)政部門做好報(bào)廢審批手續(xù)，解決好歷史遺留問題。將單位資產(chǎn)進(jìn)行整合，為單位摸清家底，提出管理措施，盤活資產(chǎn)，合理配置，讓國有資產(chǎn)提高效益和效率，發(fā)揮最大價(jià)值，杜絕鋪張浪費(fèi)和防止國有資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)。

四、結(jié)束語

新政府會計(jì)制度實(shí)施是推進(jìn)政府會計(jì)改革，建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要成果之一，對完善改進(jìn)行政事業(yè)單位會計(jì)核算工作意義重大，影響深遠(yuǎn)。新制度將年度預(yù)算、會計(jì)核算、部門決算、內(nèi)部控制、績效系統(tǒng)、政府采購、資產(chǎn)系統(tǒng)、合同管理、人事工資的模塊集中到了一起，涵蓋了事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理整個(gè)環(huán)節(jié)。促使事業(yè)單位加強(qiáng)提升財(cái)務(wù)人員整體素質(zhì)，規(guī)范單位會計(jì)核算，優(yōu)化單位資產(chǎn)的合理配置，提高資產(chǎn)使用效率和效益，對全面、客觀準(zhǔn)確反映政府資產(chǎn)負(fù)債狀況，公開透明政府會計(jì)信息化建設(shè)起到立竿見影的效果。同時(shí)有效防范財(cái)政資金的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作高效運(yùn)行，從而提升政府單位的廉潔形象。