溫如軍
公益項目由誰發(fā)起、募得多少善款、都用在了什么地方、起到了什么效果……這些問題是捐贈人對公益項目透明度的期待,也是公眾信任的來源
9月是公益的黃金時節(jié),“中華慈善日”“95公益周”“99公益日”等重大公益節(jié)日助推全民公益氛圍進(jìn)一步升溫。數(shù)據(jù)顯示,僅就99公益日發(fā)起的籌款而言,在今年連續(xù)十天的全民公益行動中,共有超過5816萬人次捐出26億元,加上三個區(qū)域場募集到的7億元,公眾籌集善款總額超過33億元。
公益的熱潮過后,人們更關(guān)心的是善款的去向,以及善款的使用情況。針對募捐平臺上的一些項目,《中國慈善家》梳理了部分執(zhí)行中的項目發(fā)現(xiàn),信息披露有限甚至空缺,而一些已結(jié)束的項目很難找到相關(guān)信息。
信息披露的缺失
由河南蘭考縣慈善總會在2021年8月9日至2021年9月8日發(fā)起的“紅色蘭考益起振興”是2021年騰訊99公益日上籌款額排名第二的項目,共募得善款2001余萬元。
2021年12月24日,蘭考縣慈善總會發(fā)布項目進(jìn)展信息稱,向蘭考縣8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道共撥付6081055元,用于該縣基本面和人居環(huán)境改造。半年后,該慈善總會再次披露項目進(jìn)展,表示將募集的善款用于開展各類救助活動,具體開展了貧困家庭基本面改善、因災(zāi)倒損房屋重建及修繕、向“7·20特大暴雨”受災(zāi)群眾發(fā)放救災(zāi)物資、村(居)公共基礎(chǔ)設(shè)施配備(改造)、扶持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、困難教師、困難學(xué)生資助等各類救助,本期項目執(zhí)行金額為17122684.41元。
除此之外,再無任何詳細(xì)信息的披露,記者從網(wǎng)上也沒有找到蘭考縣慈善總會的年報信息。而該項目今年繼續(xù)在騰訊公益平臺上募捐,目前已接近3000萬元的籌款目標(biāo)。
類似缺少信息披露的項目并不鮮見。中華兒慈會紅信專項基金在2017年8月16日至2017年11月16日發(fā)起的“紅信公益助學(xué)計劃”,披露的信息停留在2019年5月10日。此前的信息也非常簡單——“紅信工程的志愿者們?yōu)楹鲜T縣白云鎮(zhèn)完全小學(xué)的孩子們送來了學(xué)習(xí)和生活用品”,而花了多少錢、多少學(xué)生受益都沒有說明。
中華思源工程扶貧基金會繁星教育基金2020年8月19日至2021年2月15日在騰訊公益平臺上發(fā)起的“繁星助學(xué)計劃”,共籌得165萬余元,在“項目進(jìn)展”欄中沒有任何信息。同一個項目,該基金會2018年8月17日至11月15日籌得228萬余元,僅公布項目進(jìn)展一次,花費(fèi)60余萬元,其他款項至今沒有說明。
更有甚者,項目結(jié)束后的3年多時間里,沒有公布項目的任何進(jìn)展情況。如上海春華秋實(shí)公益基金會在2019年8月7日至2019年9月9日發(fā)起的項目“西部助學(xué)逐夢成長”,獲得具有公募資格的愛德基金會(善款接收方)支持,實(shí)際籌款322萬余元,但至今沒有發(fā)布項目進(jìn)展情況。
《中國慈善家》查閱發(fā)現(xiàn),2018年99公益日期間,上海春華秋實(shí)公益基金會也發(fā)起過類似項目,名為“春華秋實(shí)西部助學(xué)”,籌得善款336萬余元,“項目進(jìn)展”一欄雖然有不定期的披露,但內(nèi)容相對簡單,只有資助學(xué)生的總數(shù),并無相關(guān)票據(jù)等信息。
還有通江縣扶貧開發(fā)協(xié)會于2020年8月5日至2021年2月1日在騰訊公益平臺上發(fā)起的籌款項目“通江貧困助學(xué)計劃”,在“項目進(jìn)展”欄中只有一條信息——“目前已掌握34名建卡貧困戶進(jìn)行核實(shí)篩選,3個月內(nèi)核實(shí)完并對外公示”。而一年多過去了,至今沒有兌現(xiàn)承諾。
新疆紅石慈善基金會發(fā)起的“最美的助學(xué)計劃”、太原市小橘燈兒童康復(fù)教育中心發(fā)起的“聽障兒童助學(xué)計劃”、欽州市初心公益協(xié)會發(fā)起的“益點(diǎn)愛心助學(xué)計劃”等,均存在信息披露方面的相關(guān)問題。
另外,部分作為關(guān)聯(lián)計劃的募捐活動信息披露缺失,如湖南省永興縣教育基金會“托起明天的希望”(湖南省教育基金會公益項目“小善大愛點(diǎn)亮希望”的關(guān)聯(lián)計劃)和新鄉(xiāng)市慈善總會“獲嘉慈善助鄉(xiāng)村振興”(河南省慈善總會公益項目“新鄉(xiāng)慈善助鄉(xiāng)村振興”的關(guān)聯(lián)計劃),前者是2021年99公益日小紅花助力次數(shù)第三名,后者是當(dāng)年公眾捐款人次第四名。
法律的要求
信息公開透明是慈善組織的基本義務(wù),《“十四五”民政事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》對公益在透明化方面提出了明確要求:“督促指導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)募捐平臺透明化、規(guī)范化發(fā)展?!?/p>
在法律方面,2016年開始實(shí)施的《慈善法》規(guī)定,慈善組織應(yīng)當(dāng)每年向社會公開其年度工作報告和財務(wù)會計報告,具有公開募捐資格的慈善組織應(yīng)當(dāng)定期向社會公開其募捐情況和慈善項目實(shí)施情況。
《慈善法》還規(guī)定,公開募捐周期超過6個月的,至少每3個月要公開一次募捐情況,公開募捐活動結(jié)束后3個月內(nèi),應(yīng)當(dāng)全面公開募捐情況;慈善項目實(shí)施周期超過6個月的,至少每3個月公開一次項目實(shí)施情況,項目結(jié)束后3個月內(nèi)應(yīng)當(dāng)全面公開項目實(shí)施情況和募得款物使用情況。
不過,對于實(shí)施周期未超過6個月的慈善項目,則不用過程公開,僅需在慈善項目終止后3個月內(nèi)公開實(shí)施情況。
雖然法律明確要求慈善組織公開相關(guān)信息并為信息的真實(shí)性負(fù)責(zé),但在具體的實(shí)施細(xì)則、公開范圍、時間節(jié)點(diǎn)等方面仍過于籠統(tǒng),不夠詳細(xì),實(shí)施起來存在困難。
2018年,中華人民共和國民政部頒布的《慈善組織信息公開辦法》將之細(xì)化,規(guī)定慈善組織應(yīng)當(dāng)在民政部門提供的統(tǒng)一信息平臺向社會公開基本信息、年度工作報告和財務(wù)會計報告、公開募捐情況、慈善項目和信托情況、重大資產(chǎn)變動及投資等交易行為情況等。
該《辦法》規(guī)定,具有公開募捐資格的慈善組織開展公開募捐活動,應(yīng)當(dāng)在公開募捐活動結(jié)束后3個月內(nèi)在統(tǒng)一信息平臺公開募得款物情況、已經(jīng)使用的募得款物的用途(包括用于慈善項目和其他用途的支出情況)、尚未使用的募得款物的使用計劃等信息。公開募捐周期超過6個月的,至少每3個月公開一次款物用途等信息。
具有公開募捐資格的慈善組織,應(yīng)當(dāng)在慈善項目終止后3個月內(nèi),在統(tǒng)一信息平臺向社會公開慈善項目實(shí)施情況,包括:項目名稱、項目內(nèi)容、實(shí)施地域、受益人群、來自公開募捐和其他來源的收入、項目的支出情況,項目終止后有剩余財產(chǎn)的還應(yīng)當(dāng)公開剩余財產(chǎn)的處理情況。
但即便如此,這些規(guī)范信息公開的法律規(guī)章也沒有真正得到全面落實(shí),信息披露缺失的問題普遍存在。
清華大學(xué)公共管理學(xué)院副院長、社會創(chuàng)新與鄉(xiāng)村振興研究中心主任鄧國勝在接受《中國慈善家》采訪時表示,一些在9月公益盛典期間募款較多的機(jī)構(gòu)對項目進(jìn)展信息披露不夠,究其原因,一是有的機(jī)構(gòu)只是每年發(fā)布機(jī)構(gòu)的年度報告,沒有單獨(dú)對公益盛典期間募集資金的使用情況進(jìn)行詳細(xì)披露;二是有些機(jī)構(gòu)并沒有被認(rèn)定為慈善組織,所以不需要根據(jù)《慈善法》來披露相關(guān)信息;三是一些公益平臺對參與機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理不到位。
誰來監(jiān)督?
2021年年底,中國社會科學(xué)院大學(xué)與社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社共同發(fā)布了《社會組織藍(lán)皮書:中國社會組織報告(2021)》。報告指出,在新冠肺炎疫情暴發(fā)初期,有的慈善組織信息公開透明度低、募捐及物資分發(fā)行為不規(guī)范,導(dǎo)致慈善組織公信力下降、發(fā)展受阻。隨著媒體輿論壓力的監(jiān)督效應(yīng)等影響,慈善組織的信息披露質(zhì)量顯著提升,但隨著疫情的好轉(zhuǎn),信息披露質(zhì)量又有下滑的情況。
鄧國勝坦言,近年來,中國公益慈善組織的透明度總體而言有提升,但幅度很小。
根據(jù)基金會中心網(wǎng)2021年12月15日發(fā)布的2021年中基透明指數(shù),公募基金會的透明度大約從2020年的62.4提升到2021年的63.75。非公募基金會從2020年的56.44提升到2021年的56.95。公益項目募捐后信息公開有所下降,甚至沒有達(dá)到及格線。
騰訊公益作為99公益日的發(fā)起方、公益平臺的“領(lǐng)頭羊”,針對“透明公益建設(shè)”采取一系列措施,包括推出和升級各類組件,促進(jìn)開展募捐活動的機(jī)構(gòu)公開信息。比如2017 年,騰訊公益首創(chuàng)財務(wù)披露環(huán)節(jié),讓捐贈人可清楚了解項目募捐和執(zhí)行情況。2020年,隨著區(qū)塊鏈技術(shù)發(fā)展,騰訊公益平臺將其應(yīng)用于項目跟蹤,項目不僅可溯源、可回查,而且不可隨意更改。
騰訊公益還規(guī)定,對于違反平臺規(guī)則的慈善機(jī)構(gòu),將視情形嚴(yán)重程度,取消其通過騰訊公益平臺籌款的資格至少一年。對違規(guī)籌款行為,騰訊公益平臺將視違規(guī)行為嚴(yán)重程度予以警告、公示、取消其籌款資格、收回由騰訊基金會提供的配捐和激勵等。
在2021年99公益日期間,中國社會福利基金會下的“不要燙傷我的童年”公益項目,被指涉嫌在騰訊公益平臺違規(guī)套捐。隨后,騰訊公益平臺按照《2021年99公益日規(guī)則》,暫停該項目在騰訊公益平臺上籌款,凍結(jié)該項目在99公益日期間獲得的由騰訊基金會提供的配捐和激勵。
但是,類似這樣的處罰在99公益日開展8年以來,也只發(fā)生過一次。觀察人士認(rèn)為,募捐平臺雖然能通過制定規(guī)則在一定程度上規(guī)范參與籌款的機(jī)構(gòu)的行為,但這種要求并非剛性約束,因此對慈善組織的監(jiān)管不可能主要依靠平臺。比如,平臺要求參與99公益日的公益慈善組織必須及時、充分地完成重要信息披露,但基本都是對公募組織和非公募組織的“門檻性”規(guī)定,比如需上傳年度工作報告以及經(jīng)審計的財務(wù)報告等。而對于項目結(jié)束后的透明度,并沒有提出要求。
因此,對慈善機(jī)構(gòu)的監(jiān)督還是需要依靠行政監(jiān)督、自我監(jiān)督和社會監(jiān)督。而在行政監(jiān)督方面,目前監(jiān)管責(zé)任主體尚不清晰、監(jiān)管機(jī)制尚不健全、監(jiān)管規(guī)則尚不完善的問題普遍存在。自我監(jiān)督則缺乏動力,流于形式。社會監(jiān)督方面,由于公眾掌握的信息量有限,這方面的監(jiān)督也非常困難。
現(xiàn)代慈善的要求
北京師范大學(xué)中國公益研究院院長王振耀在接受《中國慈善家》采訪時表示,近年來,從《慈善法》的實(shí)施到各大公益平臺的發(fā)展,政府為公益慈善行業(yè)的公開透明建立了機(jī)制,做到了有法可依、有規(guī)可循,但仍有不少需要提升的地方。
“主要是慈善組織和捐贈人的聯(lián)系還不夠,項目募款后,對捐款人、尤其是大額捐款人回饋不足?!蓖跽褚J(rèn)為,慈善組織發(fā)起的慈善項目中,沒有做到公開透明并不能說明就一定發(fā)生了貪污、挪用善款等惡性事件。但是,如果只是把公開透明當(dāng)作防止貪污的手段,就容易產(chǎn)生惰性。
“反正自己不貪污,善款都用在了正當(dāng)方面,自己做到問心無愧就行?!蹦彻娲壬茩C(jī)構(gòu)相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《中國慈善家》,公開透明在他看來并不重要,公益慈善結(jié)果大于過程。
在行業(yè)內(nèi),上述“結(jié)果論”者并不鮮見。在王振耀看來,這樣的想法顯然不符合現(xiàn)代慈善理念,“要讓大家積極地去主動做到公開透明,要把公開透明變成一種增強(qiáng)凝聚力的有效途徑?!?/p>
中國社會保障學(xué)會慈善分會的副會長彭建梅坦言,近兩年來,一些有政府背景的慈善機(jī)構(gòu)也開始重視網(wǎng)絡(luò)籌款,都會在重要時間節(jié)點(diǎn)上加大網(wǎng)絡(luò)籌款力度,不過它們系統(tǒng)的配套措施并沒有跟上,包括相關(guān)的信息披露。
“今天公益慈善的發(fā)展已經(jīng)離不開信息透明,傳統(tǒng)概念的公募和非公募的概念、地域的概念被逐漸打破,大家都是希望用更先進(jìn)的技術(shù)和方法,以更符合當(dāng)下捐贈人需求的方式做慈善。很多慈善機(jī)構(gòu)也在主動作調(diào)整,例如一些慈善組織開始重視傳播,一方面是傳播自己的理念,另一方面也是做信息公開方面的工作。”彭建梅告訴《中國慈善家》。
王振耀提出,慈善組織應(yīng)該制定自己內(nèi)部的公開透明機(jī)制,它必須嚴(yán)于法律的規(guī)定,這樣更利于公信力的建立,也有利于更好的籌款效果和組織的長遠(yuǎn)發(fā)展。作為募捐平臺方,一方面對相關(guān)慈善組織予以監(jiān)督、引導(dǎo);另一方面可以評出公開透明方面做得好的案例予以公布,并對其經(jīng)驗加以傳播,這對其他慈善組織也是一種激勵。
“越是公開透明的項目,它的籌款效果越好。要這樣激勵慈善機(jī)構(gòu),從而提高他們主動做到公開透明的積極性?!蓖跽褚f。
基金會中心網(wǎng),某基金會的透明指數(shù)證書。