段 芳

（中共許昌市委黨校，許昌 461000）

一、“村改居”社區(qū)在轉(zhuǎn)型期面臨的治理困境

“村改居”社區(qū)是在我國(guó)以城市擴(kuò)容為主的城鄉(xiāng)一體化過(guò)程中出現(xiàn)的一種過(guò)渡類型的社區(qū)。從直觀層面來(lái)看，“村改居”主要表現(xiàn)為一種身份的改變——由村民的身份變?yōu)榫用瘢纱迩f的身份變?yōu)樯鐓^(qū)。但是，要實(shí)現(xiàn)“村改居”的徹底轉(zhuǎn)型，必然會(huì)面臨基層社區(qū)管理復(fù)雜化、集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)歸屬、集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)障礙和公共服務(wù)延伸等諸多治理難題和困境。

（一）城鄉(xiāng)結(jié)合的經(jīng)濟(jì)環(huán)境使社區(qū)治理變得艱難

就許昌市而言，區(qū)位優(yōu)勢(shì)使得許昌市的“村改居”社區(qū)數(shù)量較多，而城鄉(xiāng)結(jié)合的地理因素導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)利益沖突較多，這其中既有城鄉(xiāng)兩個(gè)地域在土地使用方面的沖突，又有城鄉(xiāng)行政組織在“土地財(cái)政”分割方面的沖突，更有城市征用地與農(nóng)民生活保障的沖突，還有政府管理與村民自治的沖突。在這樣的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，開(kāi)展社區(qū)治理更加艱難。

（二）特殊的文化環(huán)境加大了社區(qū)治理的難度

“村改居”社區(qū)的居民過(guò)去長(zhǎng)期生活在村集體之中，一旦居住環(huán)境發(fā)生改變，將在鄉(xiāng)土文化與城市文化的沖突和整合中面臨許多困境。一方面，過(guò)去分散而居的村民們?nèi)缃耠m然居住在現(xiàn)代化的住宅樓里，但骨子里傳統(tǒng)鄉(xiāng)村生活的習(xí)俗短期內(nèi)是無(wú)法改變。另一方面，也正是因?yàn)檗r(nóng)民這種自身的鄉(xiāng)土特性，一定程度上使他們對(duì)城中村改造存在一種“恐慌心理”，對(duì)于撤村改居，更是有極為矛盾的復(fù)雜心理。

（三）社區(qū)發(fā)展的不確定性擾亂了基層黨組織的執(zhí)政環(huán)境

在城鄉(xiāng)融合的過(guò)程中，土地漸漸淡出，尤其是已經(jīng)撤村改居的“村改居”社區(qū)，大多面臨著來(lái)自改造后的村民的就業(yè)現(xiàn)實(shí)和生活保障問(wèn)題。調(diào)研組在走訪群眾的過(guò)程中了解到，城郊村改造后，一部分村民失去了賴以生存的土地資源，養(yǎng)殖不允許，耕田沒(méi)有地，傳統(tǒng)的第一產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)方式不復(fù)存在。但因?yàn)樵谝?guī)劃上存在缺位，發(fā)展方向不明確，使一部分村民對(duì)自己的前途無(wú)所適從。調(diào)研組在與部分村民的座談中了解到：其所在村莊的拆遷期限一改再改、一拖再拖，導(dǎo)致村民的拆遷積極性大大降低；一些村莊用地在城市整體規(guī)劃中被征用改為商業(yè)用途后，建起了各種產(chǎn)業(yè)園區(qū)，園區(qū)建成初期確實(shí)在很大程度上解決了本區(qū)域村民的就近就業(yè)問(wèn)題，但部分園區(qū)因?yàn)榻?jīng)營(yíng)不善而倒閉、空置，失業(yè)的村民由于年齡和技能的限制在一定時(shí)間內(nèi)無(wú)法再就業(yè)。

二、城鄉(xiāng)融合背景下許昌市“村改居”社區(qū)治理探索實(shí)踐

為了進(jìn)一步破除城鄉(xiāng)二元體制，順應(yīng)融合趨勢(shì)，重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，2019年底，全國(guó)11個(gè)地市入選國(guó)家級(jí)城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)，其中河南省唯一入選的地級(jí)市就是許昌市。經(jīng)過(guò)一年多的調(diào)研和評(píng)估，《國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)（河南許昌）實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）于2021年10月21日正式落地。《方案》提出，到2025年，要形成更加完善的城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系。

機(jī)遇即是挑戰(zhàn)，國(guó)家此舉正說(shuō)明，許昌在經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的同時(shí)，也遇到了城鄉(xiāng)之間深度融合所必須破解的問(wèn)題，而“村改居”社區(qū)的治理就是其中之一。提升“村改居”社區(qū)治理效能，對(duì)于加快推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等化、創(chuàng)新社會(huì)治理和促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定無(wú)疑具有重要意義。

（一）許昌市“村改居”社區(qū)概況

許昌市三區(qū)兩縣中具有代表性的城郊型村莊很多，雖然這些城郊型村莊都位于城市和鄉(xiāng)村交界，因戰(zhàn)略發(fā)展功能、毗鄰縣區(qū)的整體規(guī)劃及自身資源優(yōu)勢(shì)等存在明顯差異，這些城郊村的發(fā)展模式并不相同，大致可以根據(jù)是否撤村改居為標(biāo)準(zhǔn)劃分為兩類，即“村改居”社區(qū)和地緣意義上的城郊村。

一般來(lái)說(shuō)，“村改居”社區(qū)過(guò)去是緊鄰中心城區(qū)的傳統(tǒng)村莊，為原有農(nóng)村集體土地征收后予以拆遷安置的社區(qū)，由于城市整體框架的擴(kuò)大，這些原來(lái)的村莊已漸漸從外沿走向城市中央，“政治”身份也由行政村轉(zhuǎn)為城市社區(qū)，學(xué)界稱之為“村改居”社區(qū)。以位于許昌市區(qū)東部的鄧莊街道辦事處為例，該辦事處的前身是許昌市原來(lái)的“東大門(mén)”——鄧莊鄉(xiāng)，受城市快速發(fā)展的推動(dòng)，2017年撤鄉(xiāng)設(shè)辦，所轄12個(gè)社區(qū)當(dāng)中，只有一個(gè)城市社區(qū)，其余11個(gè)均為“村改居”社區(qū)，總?cè)丝?.5萬(wàn)余人。辦事處原有田地2萬(wàn)余畝，現(xiàn)已征收8000余畝，6個(gè)社區(qū)進(jìn)行了棚戶區(qū)改造，清表村莊占地3000余畝，是一個(gè)非常典型的在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中被迅速融入城市的城郊村集聚鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

近年來(lái)，許昌市始終把社區(qū)規(guī)范化建設(shè)作為關(guān)注民生、構(gòu)建和諧社會(huì)、平安許昌創(chuàng)建的重要抓手，在加強(qiáng)城市社區(qū)規(guī)范化建設(shè)的同時(shí)，扎實(shí)開(kāi)展標(biāo)準(zhǔn)化農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作，傾力打造標(biāo)準(zhǔn)化農(nóng)村社區(qū)。

（二）基層治理探索實(shí)踐

1.鏡湖社區(qū)強(qiáng)化法治建設(shè)，推動(dòng)基層治理現(xiàn)代化的探索實(shí)踐

鏡湖社區(qū)下轄的小區(qū)鏡湖花園小區(qū)建成于2007年，是在“撤村改居”的規(guī)劃中建設(shè)起來(lái)的新小區(qū)。在鏡湖社區(qū)成立之前，該小區(qū)一直處于管理無(wú)序的狀態(tài)，原物業(yè)公司不規(guī)范，管理混亂，小區(qū)基層設(shè)施陳舊失修，小區(qū)居民與物業(yè)公司矛盾重重。

近年來(lái)，鏡湖社區(qū)通過(guò)突出黨建引領(lǐng)，建設(shè)一支法治專業(yè)隊(duì)伍，以網(wǎng)絡(luò)落實(shí)法治建設(shè)責(zé)任制，推動(dòng)群眾自治，使社區(qū)在轉(zhuǎn)型過(guò)程中的治理效能大大提升。

首先，持續(xù)推進(jìn)以訴訟與非訴訟銜接的調(diào)解新機(jī)制為重點(diǎn)的行業(yè)性調(diào)解組織建設(shè)，廣泛發(fā)動(dòng)基層政府、行業(yè)部門(mén)和廣大群眾共同參與，做到群眾的問(wèn)題群眾發(fā)現(xiàn)、群眾調(diào)解與司法部門(mén)調(diào)解、行業(yè)部門(mén)調(diào)解的有機(jī)銜接互動(dòng)。比如，鏡湖社區(qū)建立了以支部書(shū)記周銀定為組長(zhǎng)的矛調(diào)小組“銀定調(diào)解室”，由經(jīng)驗(yàn)豐富的老黨員、律師顧問(wèn)、社區(qū)志愿者、物業(yè)工作人員組成?！般y定調(diào)解室”自建立以來(lái)，以法治為主導(dǎo)，進(jìn)行依法調(diào)解，切實(shí)做到了矛盾不出社區(qū)。

其次，筑牢宣傳陣地，延伸法律服務(wù)，弘揚(yáng)法治文化。一是全面推進(jìn)法律服務(wù)進(jìn)社區(qū)。鏡湖社區(qū)立足于工作實(shí)際，配備了法律顧問(wèn)，律師顧問(wèn)每月不少于4個(gè)小時(shí)入社區(qū)工作時(shí)間，積極引導(dǎo)廣大群眾通過(guò)司法途徑解決問(wèn)題。二是全力打造智慧司法。鏡湖社區(qū)現(xiàn)已建成建安智能法律咨詢平臺(tái)，并以掌上智能平臺(tái)為媒介向群眾宣傳各類法律法規(guī)、精品案例、辦事流程及聯(lián)系方式等，同時(shí)將“法律咨詢智能機(jī)器人”嵌入掌上智能法律服務(wù)平臺(tái)中，實(shí)現(xiàn)在網(wǎng)上完成申請(qǐng)、審批辦理等一系列法律援助流程，實(shí)現(xiàn)了法治惠民的便捷化。

最后，完善共駐共建機(jī)制，動(dòng)員社區(qū)組織參與法治建設(shè)。一是建立了轄區(qū)單位黨組織屬地報(bào)到制度。轄區(qū)各類社區(qū)組織都要到所在社區(qū)黨組織報(bào)到，定期與社區(qū)黨組織聯(lián)系溝通，開(kāi)展對(duì)接活動(dòng)。二是豐富活動(dòng)形式，開(kāi)展區(qū)域黨建活動(dòng)。街道黨工委按照黨組織結(jié)對(duì)共建制度，組織共建黨組織，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，定期交流黨建工作經(jīng)驗(yàn)，共同開(kāi)展黨內(nèi)活動(dòng)，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)觀摩、座談交流、參與對(duì)方組織生活等方式，不斷提高城市基層黨建工作水平。

2.鄧莊街道辦事處以“黨建+”引領(lǐng)社區(qū)治理的探索實(shí)踐

“村改居”社區(qū)的黨建工作融合了城市社區(qū)的黨建工作，也涵蓋了農(nóng)村黨建的民風(fēng)民情。在城市化的進(jìn)程中，這些社區(qū)的黨組織承擔(dān)了大量經(jīng)濟(jì)發(fā)展、招商引資、信訪維穩(wěn)等工作任務(wù)，人員結(jié)構(gòu)也逐漸呈現(xiàn)多元化和復(fù)雜化的趨勢(shì)。因此，在黨建工作中存在“重發(fā)展輕黨建”的偏差，以及黨員隊(duì)伍建設(shè)和管理教育缺位和斷線現(xiàn)象，黨的組織設(shè)置也沒(méi)有做到及時(shí)跟進(jìn)。

（1）“黨建+高標(biāo)準(zhǔn)”陣地建設(shè)。通過(guò)“兩手抓”加強(qiáng)基層黨組織自身建設(shè)。一方面，加大資金投入，結(jié)合群眾辦事需求，完善黨建活動(dòng)場(chǎng)地的實(shí)用功能和智能化水平。另一方面，突出發(fā)展黨員政治標(biāo)準(zhǔn)，注重發(fā)揮黨員先鋒模范作用，控量提質(zhì)保證黨員隊(duì)伍的先進(jìn)性、純潔性。城郊村的發(fā)展前景比較可觀，但長(zhǎng)期以來(lái)，由于居住人員情況復(fù)雜，流動(dòng)黨員數(shù)量較大，黨員隊(duì)伍建設(shè)面臨諸多挑戰(zhàn)。調(diào)研組在與多個(gè)村（社區(qū)）支部書(shū)記的座談中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前這個(gè)階段，支部書(shū)記對(duì)于基層黨員人才隊(duì)伍建設(shè)的思路越來(lái)越清晰，大致突出了這樣幾個(gè)重點(diǎn)：其一，發(fā)展新黨員的標(biāo)準(zhǔn)要看是否能夠?yàn)槔习傩辙k實(shí)事；其二，吸引離鄉(xiāng)在外的年輕黨員回鄉(xiāng)，要照顧好其在家留守的老人和兒童，靠真情去打動(dòng)；其三，面對(duì)黨員老齡化的現(xiàn)狀，要拋棄老觀念，充分發(fā)揮老齡黨員威望高、熱心公共事務(wù)、示范帶頭作用強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)。

（2）“黨建+倒逼式”工作創(chuàng)新?；鶎拥氖乱朕k好，就必須敢探索。由于情況復(fù)雜，“村改居”社區(qū)在城鄉(xiāng)融合過(guò)程中遇到的新問(wèn)題往往無(wú)先例可循，錯(cuò)綜復(fù)雜的問(wèn)題往往倒逼基層黨組織在轉(zhuǎn)型中求變創(chuàng)新，積極建設(shè)農(nóng)村民主政治，實(shí)現(xiàn)了由臟亂差、治理失序向安定和諧的轉(zhuǎn)變。

城郊村轉(zhuǎn)型融合的前期，基本都會(huì)面臨拆遷補(bǔ)償問(wèn)題。近幾年，由于許昌市東城區(qū)承擔(dān)了大量市級(jí)城建重點(diǎn)項(xiàng)目拆遷任務(wù)，其中大部分在鄧莊辦事處轄區(qū)范圍內(nèi)，辦事處積極探索“黨建+項(xiàng)目征拆”的新路徑，通過(guò)把黨組織建在項(xiàng)目拆遷建設(shè)一線，將黨建工作融入拆遷建設(shè)全過(guò)程，堅(jiān)持用接地氣的語(yǔ)言把棚改政策講透徹，把征拆要求講清楚，把大局觀念講入心。對(duì)存在利益沖突的事項(xiàng)，充分發(fā)揮支部領(lǐng)導(dǎo)作用，黨員及家屬帶頭，先做通群眾代表工作，再做通普通群眾工作，緩解矛盾沖突，實(shí)現(xiàn)協(xié)商共治，征遷至今沒(méi)有出現(xiàn)群眾集中信訪事件。

三、城鄉(xiāng)融合背景下“村改居”社區(qū)治理的建議和措施

（一）加強(qiáng)“村改居”社區(qū)過(guò)渡期的制度建設(shè)

政策支持是助力社區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要推進(jìn)力量。針對(duì)許昌市城鄉(xiāng)融合過(guò)程中城郊村眾多的實(shí)際情況，相關(guān)部門(mén)可以從總體上制定關(guān)于推進(jìn)“村改居”工作的相關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)，堅(jiān)持政府主導(dǎo)、規(guī)劃先行，尊重民意、整合資源，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)“村改居”工作。在具體操作過(guò)程中，可以分批次摸排城郊村實(shí)際情況，分類別積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。存在時(shí)間較長(zhǎng)、無(wú)集體土地的城郊村可先行推進(jìn)；人均集體土地較少、有集體資產(chǎn)的城郊村積極推進(jìn)；仍保留大量土地，同時(shí)又有集體資產(chǎn)的城郊村，可采取“村居并存”模式穩(wěn)妥推進(jìn)，由村委會(huì)繼續(xù)履行管理職能，逐步過(guò)渡，過(guò)渡期由各縣區(qū)政府根據(jù)具體情況設(shè)置，避免出現(xiàn)“只掛牌不改居”的現(xiàn)象。另外，還可以適當(dāng)放寬過(guò)渡時(shí)期的政策限定。比如，轉(zhuǎn)型社區(qū)在過(guò)渡時(shí)期的若干年內(nèi)，是否可以適度地共享農(nóng)村和城市“兩頭政策”，后續(xù)政策再根據(jù)轉(zhuǎn)型社區(qū)建設(shè)總結(jié)推進(jìn)，為“村改居”社區(qū)的順利轉(zhuǎn)型提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。

（二）探索發(fā)展社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)新路徑

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，調(diào)研組在走訪調(diào)查和查閱文獻(xiàn)的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，那些在“村改居”過(guò)程中走在前列的社區(qū)，都有一個(gè)共同的特征，就是社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)有一定的實(shí)力。正是因?yàn)橛泄潭ń?jīng)濟(jì)收入，不但避免了負(fù)債和經(jīng)濟(jì)糾紛，而且能建立起良好的群眾基礎(chǔ)，社區(qū)黨群關(guān)系、干群關(guān)系融洽，居民群眾普遍支持并愿意配合社區(qū)轉(zhuǎn)型。

當(dāng)然，集體經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)弱有一部分天然因素，有的村鎮(zhèn)工業(yè)基礎(chǔ)好，產(chǎn)業(yè)豐富，集體經(jīng)濟(jì)自然就強(qiáng)一些。然而，當(dāng)前大多數(shù)“村改居”社區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)還是單一地依賴原有閑置土地的租賃金，這種非“內(nèi)生型”的經(jīng)濟(jì)來(lái)源不具有長(zhǎng)期的可持續(xù)性。調(diào)研組認(rèn)為，壯大社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)，必須開(kāi)闊思路，充分挖掘本地的資源優(yōu)勢(shì)，把居民的消費(fèi)動(dòng)力轉(zhuǎn)化為社區(qū)的發(fā)展動(dòng)力。

（三）完善黨組織引領(lǐng)下的多組織協(xié)作參與模式

社區(qū)是居民共同的家園，不是幾個(gè)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的社區(qū)，因此社區(qū)治理必須靠集體力量，充分激發(fā)居民和社會(huì)組織的參與意愿。

首先，要引導(dǎo)居民積極參與自治，而不是被動(dòng)地等、靠、要。當(dāng)下，如何培育社區(qū)居民的主人翁意識(shí)、擴(kuò)大居民參與、發(fā)揮社區(qū)居民作為社區(qū)治理主體的作用尤為重要。社區(qū)管理層在落實(shí)上級(jí)政策的過(guò)程中，應(yīng)盡量避免為了快速完成任務(wù)而代替居民做決定。

其次，探索適合本地特點(diǎn)的社會(huì)公益組織。從鏡湖社區(qū)的探索實(shí)踐中可以看到，公益性的法律組織在化解基層矛盾和風(fēng)險(xiǎn)方面發(fā)揮了重要作用。除此之外，諸如“一約四會(huì)”“紅白理事會(huì)”“戲迷樂(lè)園”等群眾性組織也在很大程度上提升了社區(qū)治理的服務(wù)效能。

最后，要鼓勵(lì)發(fā)展培養(yǎng)社區(qū)專業(yè)治理組織。在城鄉(xiāng)融合的背景下，要探索如何充分發(fā)揮多元主體的力量，發(fā)揮多方的優(yōu)勢(shì)與能力，補(bǔ)足當(dāng)下社會(huì)治理機(jī)制單一的短板?？h市級(jí)政府及社區(qū)應(yīng)施行積極的優(yōu)惠福利政策來(lái)吸引具有專業(yè)治理能力的社區(qū)治理組織及治理人才，提升基層治理現(xiàn)代化水平。

（四）暢通訴求表達(dá)渠道，健全矛盾化解機(jī)制

做好群眾工作、有效化解千頭萬(wàn)緒的基層矛盾是社區(qū)治理的重頭戲。

首先，應(yīng)加強(qiáng)社區(qū)居民與居委會(huì)之間的溝通與聯(lián)系。調(diào)研組在走訪中發(fā)現(xiàn)，很多“村改居”社區(qū)的居民與居委會(huì)的聯(lián)系互動(dòng)較少，社區(qū)居委會(huì)也缺乏與社區(qū)居民互動(dòng)交流的機(jī)會(huì)，這表明社區(qū)居民對(duì)社區(qū)的信任度和認(rèn)同度并不高。在這種情況下，社區(qū)居委會(huì)更應(yīng)該“沉下身子，放下身段”，要有“甘當(dāng)小學(xué)生”的心態(tài)，及時(shí)了解社區(qū)居民的動(dòng)態(tài)，對(duì)社區(qū)居民反映的問(wèn)題與生活中遇到的困難，要及時(shí)給予關(guān)懷與幫助。

其次，要著力構(gòu)建新型鄰里關(guān)系。調(diào)研組在走訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，在諸多城郊型社區(qū)中，“移民村”這種特殊的社區(qū)也占有一定比例。整村搬遷之后，雖然“移民村”在當(dāng)?shù)卣恼咧С窒乱雅c當(dāng)?shù)鼐用襁_(dá)到了一定程度的融合，但文化融合依然任重道遠(yuǎn)。因此，應(yīng)構(gòu)建一種新型鄰里關(guān)系，這種新型鄰里關(guān)系應(yīng)該以居民的共同利益、共同興趣愛(ài)好及共同的價(jià)值追求為中心，將社區(qū)的各項(xiàng)文化活動(dòng)作為平臺(tái)，成立居民自治組織，通過(guò)這些公共活動(dòng)來(lái)增進(jìn)居民之間的了解，縮短彼此之間的距離，增加他們對(duì)社區(qū)的歸屬感與信任感。