廉永生

（哈爾濱商業(yè)大學 財政與公共管理學院，黑龍江 哈爾濱 150028）

一、引言

就業(yè)是最大的民生。黨的十九大報告提出“要堅持就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和積極就業(yè)政策，實現(xiàn)更高質(zhì)量和更充分就業(yè)”；《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出“十四五”時期要“擴大就業(yè)容量，提升就業(yè)質(zhì)量，促進充分就業(yè)”，就業(yè)質(zhì)量被再次列為就業(yè)領(lǐng)域的優(yōu)先目標。高質(zhì)量就業(yè)是高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，是人們獲得感、幸福感、安全感、滿足感的重要保障，是人民美好生活的重要組成部分[3]。

實現(xiàn)充分就業(yè)是宏觀經(jīng)濟政策四大目標之一，而提供公益性就業(yè)服務、促進充分就業(yè)和高質(zhì)量就業(yè)是政府的重要職責。對如何提高就業(yè)質(zhì)量問題學界眾多學者多年來一直在探索，本文以優(yōu)化公共就業(yè)服務體系為視角探求黑龍江省高質(zhì)量就業(yè)的實現(xiàn)途徑。近年來，政府陸續(xù)頒布公共就業(yè)服務相關(guān)政策，諸如2018年12月人力資源社會保障部、國家發(fā)展改革委、財政部《關(guān)于推進全方位公共就業(yè)服務的指導意見》認為推進全方位公共就業(yè)服務是做好就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的重要舉措，有利于保障和改善民生，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，促進社會和諧穩(wěn)定，推動實現(xiàn)更高質(zhì)量和更充分就業(yè)；2021年8月國務院《“十四五”就業(yè)促進規(guī)劃》明確指出實現(xiàn)更加充分更高質(zhì)量就業(yè)，是推動高質(zhì)量發(fā)展、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的內(nèi)在要求，是踐行以人民為中心發(fā)展思想、扎實推進共同富裕的重要基礎(chǔ)，要著力打造覆蓋全民、貫穿全程、輻射全域、便捷高效的全方位公共就業(yè)服務體系，提升勞動力市場供需匹配效率，進而推動實現(xiàn)比較充分和更高質(zhì)量的就業(yè)。綜上所述，全方位的公共就業(yè)服務供給是實現(xiàn)高質(zhì)量就業(yè)、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要路徑。

二、文獻綜述

(一)就業(yè)質(zhì)量相關(guān)研究

國際勞工組織在1995年提出核心勞工標準，并在1999年第87屆國際勞工會議上第一次提出了“體面勞動”的概念，認為體面工作是“促進男女在自由、公平、安全和具備人格尊嚴的條件下獲得體面的、生產(chǎn)性的、可持續(xù)工作機會”，“體面勞動”被認為是“高質(zhì)量就業(yè)”的雛形；國外學者主要從勞動者權(quán)利、社會對話和地位、福利保障等涉及就業(yè)質(zhì)量主要內(nèi)容的角度構(gòu)建衡量就業(yè)質(zhì)量(體面勞動)的指標體系。如R i c h ard A n k er(2003)、F l or-e n ce B o nn et(2003)通過構(gòu)建體面勞動測量指標體系，分別采取體面勞動模型和極值法無量綱化測量模型測算了體面勞動指數(shù)。

而國內(nèi)對于就業(yè)質(zhì)量的研究主要是基于國際勞工組織“體面勞動”概念基礎(chǔ)上而展開，賴德勝(2011)認為如果一個地區(qū)的就業(yè)質(zhì)量較高，那么就意味著這個地區(qū)的就業(yè)機會較充分、平均工資水平較高、就業(yè)結(jié)構(gòu)較合理、人職匹配度高、勞動力市場較完善、基本公共服務水平較高、勞動關(guān)系比較和諧，意味著勞動者在實現(xiàn)就業(yè)的同時能夠充分感受到這是一份體面工作，是一個能夠?qū)崿F(xiàn)自身價值、充分表達自己訴求的平臺。對于就業(yè)質(zhì)量評價指標體系，賴德勝等(2013)在《中國就業(yè)質(zhì)量評估指標體系研究報告》中提出，就業(yè)質(zhì)量評估指標體系框架應包含薪酬福利待遇及就業(yè)的穩(wěn)定性、教育培訓、職業(yè)能力提升與就業(yè)機會、與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相匹配的就業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)環(huán)境及就業(yè)安全、勞動關(guān)系等五個核心要素。

(二)公共就業(yè)服務相關(guān)研究

S c h wa n z e(2001)認為公共就業(yè)服務的功能主要體現(xiàn)在提高勞動力市場上求職者的求職成功率和匹配度及提高在職勞動者的生產(chǎn)效率。國外關(guān)于公共就業(yè)服務的研究還集中在公共就業(yè)服務供給模式及效率的研究上，國外對于公共就業(yè)服務效率的研究并不是完全統(tǒng)一的，認為公共就業(yè)服務存在正的外部性和負的外部性。正的外部性體現(xiàn)在政府制定的最低工資標準及救助補貼等對求職者是有益的；負的外部性體現(xiàn)在政府在提供公益性崗位的同時，擠占了其他求職者尋找工作的機會，P etro ng o l o(2001)的研究認為上述兩個外部性是等價的，因此在福利上沒有改進。

(三)關(guān)于公共就業(yè)服務與高質(zhì)量就業(yè)關(guān)系的研究

從近幾年的參考文獻梳理中發(fā)現(xiàn)，對公共就業(yè)服務與高質(zhì)量就業(yè)關(guān)系的研究有以下幾種觀點：一是從勞動力素質(zhì)與優(yōu)化公共就業(yè)服務供給角度描述二者關(guān)系，如羅俊峰(2015)認為，隨著我國老齡化的加劇和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，高質(zhì)量的就業(yè)崗位對勞動力的素質(zhì)提出更高的要求，為應對未來勞動年齡結(jié)構(gòu)老化對勞動生產(chǎn)率的不利影響，政府要優(yōu)化公共就業(yè)服務供給，加大對勞動力的培訓，提升其就業(yè)能力。二是從勞動力市場完善、構(gòu)建和諧勞動關(guān)系與健全公共就業(yè)服務體系角度描述二者關(guān)系，如張抗私、李善樂(2015)指出公共就業(yè)服務是政府促進就業(yè)的公益性制度，完善的勞動力市場、健全的就業(yè)信息平臺及政策體系都是影響高質(zhì)量就業(yè)的關(guān)鍵因素。薄文廣(2016)指出勞動力供需不匹配的結(jié)構(gòu)性失衡已經(jīng)成為我國就業(yè)市場的主要矛盾，應從優(yōu)化勞動力需求和改善勞動力供給兩側(cè)精準發(fā)力，完善政府社會保障和公共就業(yè)服務體系。

三、黑龍江省公共就業(yè)服務體系的發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題

(一)黑龍江省公共就業(yè)服務體系發(fā)展現(xiàn)狀

完善公共就業(yè)服務體系建設(shè)是當前黑龍江省就業(yè)工作的一項重要任務，是應對就業(yè)緊張形勢、優(yōu)化人力資源配置和促進充分、高質(zhì)量就業(yè)的重要保障，“提供全方位公共就業(yè)服務”成為和諧社會發(fā)展的必然要求。目前黑龍江省公共就業(yè)服務體系的政策法規(guī)不斷完善，公共就業(yè)服務機構(gòu)設(shè)置更加科學合理、精準供給逐步加強，公共就業(yè)網(wǎng)絡(luò)信息化平臺建設(shè)逐步推進、公共就業(yè)服務方式日益豐富，“以人為本”的職業(yè)教育和職業(yè)培訓內(nèi)容更加細致、精準，公共就業(yè)服務體系在“十三五”時期取得了較快發(fā)展。

1.公共就業(yè)服務體系的政策法規(guī)不斷完善

為應對黑龍江省就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾突出、供給側(cè)改革引發(fā)大量轉(zhuǎn)崗就業(yè)問題、科技進步對勞動力市場帶來沖擊、勞動力成本上升抑制用工需求和就業(yè)質(zhì)量不高等諸多問題，黑龍江省從公共就業(yè)服務體系的上層建筑“政策法規(guī)”出發(fā)，通過出臺一系列政策法規(guī)，促進公共就業(yè)服務體系的健康發(fā)展，確保就業(yè)形勢穩(wěn)定。2019年省人力資源和社會保障廳按照《人力資源社會保障部國家發(fā)展改革委財政部關(guān)于推進全方位公共就業(yè)服務的指導意見》(人社部發(fā)〔2018〕77號)的精神，印發(fā)《關(guān)于推進全方位公共就業(yè)服務的實施意見》(黑人社發(fā)〔2019〕11號)，就提供“覆蓋全民、貫穿全程、輻射全域、便捷高效”的全方位公共就業(yè)服務提出了具體實施意見；2020年黑龍江省人力資源和社會保障廳印發(fā)的《黑龍江省公益性崗位開發(fā)管理實施細則》指出要進一步“加強公益性崗位開發(fā)管理，做好就業(yè)困難人員就業(yè)安置工作”。黑龍江省完善公共就業(yè)服務體系各項政策法規(guī)的出臺，真正將公共就業(yè)服務各項內(nèi)容落到實處，推進了公共就業(yè)服務均等化發(fā)展，為實現(xiàn)比較充分和高質(zhì)量的就業(yè)保駕護航，在以全方位公共就業(yè)服務促進就業(yè)增長的同時，以就業(yè)增長支撐經(jīng)濟發(fā)展和民生改善。

2.公共就業(yè)服務機構(gòu)線上線下深度融合

公共就業(yè)服務機構(gòu)是開展就業(yè)服務的有效載體。目前，黑龍江省包括技工院校、就業(yè)培訓與就業(yè)指導中心及人才市場在內(nèi)的公共就業(yè)服務機構(gòu)發(fā)展迅猛。公共就業(yè)服務信息化平臺建設(shè)是公共就業(yè)服務機構(gòu)建設(shè)的重要內(nèi)容，推進就業(yè)信息平臺聯(lián)網(wǎng)建設(shè)、實現(xiàn)就業(yè)信息共享是當前黑龍江省公共服務信息化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的重要目標。伴隨大數(shù)據(jù)、云計算等互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的發(fā)展，黑龍江省打造“互聯(lián)網(wǎng)+公共就業(yè)服務”，將公共就業(yè)服務、人力資源服務同互聯(lián)網(wǎng)緊密結(jié)合，構(gòu)筑全省信息共享的公共就業(yè)服務信息平臺，實現(xiàn)信息發(fā)布、信息采集、政策咨詢及業(yè)務辦理的一站式服務。截至2021年2月，黑龍江省共有185個公共就業(yè)和人才服務聯(lián)網(wǎng)機構(gòu)，省、市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村五位一體的公共就業(yè)服務信息網(wǎng)絡(luò)已基本建成，基本實現(xiàn)以城市為核心、覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務信息網(wǎng)絡(luò)。

3.公共就業(yè)服務體系向就業(yè)群體提供精準化的服務供給

黑龍江省公共就業(yè)服務機構(gòu)在堅持公益性服務的同時，積極推進公共就業(yè)服務精準化供給及均等化發(fā)展。高校畢業(yè)生、城鎮(zhèn)待業(yè)者、農(nóng)村富余勞動力、退伍轉(zhuǎn)業(yè)軍人、殘疾人及新舊動能轉(zhuǎn)換過程中的轉(zhuǎn)崗人員都是公共就業(yè)服務的對象，這些群體各有各自的特點與需求，而公共就業(yè)服務機構(gòu)正是根據(jù)每個群體的不同就業(yè)需求制定專門的服務內(nèi)容，提供精準化的就業(yè)服務。如針對高校畢業(yè)生的大型專場校企招聘會、針對就業(yè)困難群體的春風行動、針對農(nóng)村貧困殘疾人的就業(yè)幫扶等公共就業(yè)服務專項活動。通過精準化的服務供給，2019年，全省高校畢業(yè)生21.4萬人，實現(xiàn)就業(yè)20.9萬人；全年新增就業(yè)困難人員就業(yè)15.82萬人；全年消除零就業(yè)家庭131戶，累計消除零就業(yè)家庭72317戶；通過公共就業(yè)服務援崗穩(wěn)企措施，全省降低失業(yè)保險費率為企業(yè)減輕負擔26.69億元，為符合條件的6961戶參保企業(yè)發(fā)放穩(wěn)崗返還補貼17.07億元，惠及職工134.24萬人，通過減稅降費減收參保企業(yè)基本養(yǎng)老保險44.9億元，在為重點群體穩(wěn)定就業(yè)崗位的同時，也提升了就業(yè)質(zhì)量。

(二)黑龍江省公共就業(yè)服務體系存在問題

1.扶持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)及新就業(yè)形態(tài)發(fā)展的就業(yè)政策體系不健全

勞動者的自主創(chuàng)業(yè)是解決就業(yè)問題的一條重要途徑，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)對就業(yè)具有“倍增”的拉動效應。雖然隨著“雙創(chuàng)”的大力推行，黑龍江省政府出臺了涉及財政、金融、稅收、創(chuàng)業(yè)培訓等眾多扶持就業(yè)創(chuàng)業(yè)的政策，但是黑龍江省的就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務仍舊存在政策體系不健全、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)扶持政策實施效果欠佳及精準扶持不到位等問題。一些創(chuàng)業(yè)扶持政策申請門檻過高、創(chuàng)業(yè)投融資渠道不暢致使許多創(chuàng)業(yè)者很難享受到政策帶來的優(yōu)惠，導致政策作用未能充分發(fā)揮、政策目的未能實現(xiàn)；一些政策不能根據(jù)創(chuàng)業(yè)者具體需求而采取“一刀切”，致使創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策及創(chuàng)業(yè)培訓缺乏針對性，精準扶持不到位。

2.和諧勞動關(guān)系協(xié)調(diào)機制不完善

和諧勞動關(guān)系是建設(shè)和諧社會的核心內(nèi)容之一，也是高質(zhì)量就業(yè)對完善的公共就業(yè)服務體系的客觀需求。經(jīng)濟新常態(tài)下黑龍江經(jīng)濟速度換擋期和結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期相互疊加，勞動爭議案件呈逐年上升趨勢。從勞動爭議產(chǎn)生原因來看，因勞動報酬和勞動合同而引發(fā)的勞動爭議呈逐年增加趨勢，這說明對于保障勞動者及時足額取得勞動報酬或是解決拖欠工資等保障機制不健全，收入分配機制不完善，超時工作不支付加班費等問題嚴重破壞了勞動者工作和生活的平衡；另一方面也說明作為勞動關(guān)系協(xié)商機構(gòu)的工會組織也未完全發(fā)揮出應有的作用，工會作為勞動者的權(quán)益維護機構(gòu)，仍舊僅僅停留在“福利工會”階段，員工權(quán)益維護和社會穩(wěn)定維護者的“雙重角色”功能發(fā)揮不足，同時也說明了公共就業(yè)服務組織對于雇主組織監(jiān)督弱化。另外在新就業(yè)形態(tài)蓬勃發(fā)展過程中，由于相應法律法規(guī)建設(shè)滯后，一些勞動爭議處于邊緣和灰色地帶，也使得和諧勞動關(guān)系的構(gòu)建困難重重。

3.公共就業(yè)服務總體效率和滿意度不高

公共就業(yè)服務質(zhì)量是檢驗政府管理能力的標志性參考值，公共就業(yè)服務需求端(求職者或用人單位)的服務滿意度更是衡量就業(yè)服務質(zhì)量的重要觀測指標?；诖?，為更深入研究目前黑龍江省公共就業(yè)服務的總體效率和公共就業(yè)服務需求端的服務滿意度，本文通過實地調(diào)研和問卷發(fā)放的形式，對黑龍江省各公共就業(yè)服務機構(gòu)進行了調(diào)研。經(jīng)過對收集的860份有效問卷的處理，我們發(fā)現(xiàn)求職者對公共就業(yè)服務的整體滿意度均值為2.717(滿分為5)，反映出受訪者對公共就業(yè)服務整體滿意度偏低。從調(diào)查問卷數(shù)據(jù)來看，求職者對公共就業(yè)服務機構(gòu)的了解程度較低，使得公共就業(yè)服務平臺作用發(fā)揮不充分，全方位服務能力不足。求職者對公共就業(yè)服務機構(gòu)提供的就業(yè)服務信息質(zhì)量及就業(yè)服務內(nèi)容滿意度較低，得分僅為2.28和2.33，低于均值，說明公共就業(yè)服務機構(gòu)提供的就業(yè)信息與服務項目不能滿足求職者的需求。

四、結(jié)論

優(yōu)化公共就業(yè)服務體系是實現(xiàn)高質(zhì)量就業(yè)的重要條件。針對當前黑龍江省公共就業(yè)服務體系存在的主要問題，堅持有效發(fā)揮市場決定性作用和更好發(fā)揮政府調(diào)節(jié)作用相結(jié)合的原則，應從以下方面完善黑龍江省公共就業(yè)服務體系：

一是完善以財政社保為主的政策保障機制。黑龍江省在加大對公共就業(yè)服務體系建設(shè)財政資金投入的同時，應積極探索適應公共就業(yè)服務市場化發(fā)展的社會資本運作機制與管理模式，逐步推動和提升黑龍江基本公共就業(yè)服務均等化與社會化發(fā)展水平，不斷提高公共財政投入與使用的效率。

二是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共就業(yè)服務均等化供給體制。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共就業(yè)服務體系是公共就業(yè)服務均等化發(fā)展的內(nèi)在要求。均等化地享受基本公共就業(yè)服務是勞動者應該享有的基本權(quán)利，黑龍江城鄉(xiāng)、區(qū)域、行業(yè)的公共就業(yè)服務發(fā)展不均衡，在就業(yè)服務供給總量及效率上都存在較大差別，城市公共就業(yè)服務水平遠遠高于農(nóng)村，并且還具有逐步擴大的趨勢，這影響到勞動力平等公正享有基本公共服務的權(quán)利，也影響到社會主義和諧社會和共同富裕目標的實現(xiàn)，所以必須建立城鄉(xiāng)一體、服務均等的公共就業(yè)服體系，縮小城鄉(xiāng)差距，維護社會的公平正義。

三是健全多元化的公共就業(yè)服務機構(gòu)。黑龍江省建立健全公共就業(yè)服務體系，必須完善公共就業(yè)服務機構(gòu)設(shè)置，完善省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)(村)的公共就業(yè)信息服務平臺，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)新多元化的公共就業(yè)服務機構(gòu)。

四是加強公共就業(yè)服務信息平臺建設(shè)。推動以“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)為代表的新理念、新技術(shù)、新模式在就業(yè)領(lǐng)域的廣泛應用，加強公共就業(yè)服務信息平臺建設(shè)是黑龍江改進就業(yè)服務質(zhì)量和提升管理效能的關(guān)鍵措施。通過平臺動態(tài)更新就業(yè)失業(yè)信息，有針對性地提供職業(yè)指導、職業(yè)介紹、技能培訓等服務，將就業(yè)服務線上線下有機聯(lián)動，進一步促進公共就業(yè)服務體系的優(yōu)化。