陽閃 長沙市芙蓉區(qū)審計局

引言

審計機關(guān)購買社會審計服務(wù)的實踐雖由來已久，但在基層審計機關(guān)中尚在探索過程中，且面臨諸多難題，為了充分調(diào)動社會審計資源，就應(yīng)注重對中介機構(gòu)資質(zhì)的審查，注重審計質(zhì)量檢查和審計風(fēng)險控制，以發(fā)揮中介機構(gòu)的審計力量，切實提高審計質(zhì)量和審計效率。

一、基層審計機關(guān)購買社會審計服務(wù)的必要性

（一）實現(xiàn)審計全覆蓋的客觀需要

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況實行審計全覆蓋提出了明確要求，在實踐中隨著一級預(yù)算單位全覆蓋審計、1+N審計模式的全面開展，各級審計機關(guān)正在逐步建立與實現(xiàn)審計全覆蓋相適應(yīng)的體制機制。但結(jié)合基層審計機關(guān)實踐來看，由于面臨人員編制少、審計任務(wù)重的現(xiàn)狀，更多審計力量投向于同級審、離任審計中，使得財政財務(wù)收支審計、任中審計、績效審計、跟蹤審計等難以實施，審計覆蓋面不高。為解決這個問題，基層審計機關(guān)需要在審計項目中引進社會審計服務(wù)，通過委托中介機構(gòu)，解決面臨的審計任務(wù)繁重與審計專業(yè)人員不足之間的矛盾，由審計機關(guān)指導(dǎo)監(jiān)督項目質(zhì)量，承擔(dān)更多的審計業(yè)務(wù)，真正實現(xiàn)審計全覆蓋。

（二）推動審計服務(wù)轉(zhuǎn)型的必然結(jié)果

隨著服務(wù)型政府建設(shè)的推進，審計機關(guān)成為向人大、黨委、政府及部門和社會公眾提供公共產(chǎn)品的一個職能部門，這就需要審計機關(guān)加大審計力度、深化審計內(nèi)容，為不同的需求者提供相適應(yīng)的審計產(chǎn)品。因此，基層審計機關(guān)逐步從真實性合法性審計為主轉(zhuǎn)向與效益性審計并重，積極關(guān)注民生資金使用，促進領(lǐng)導(dǎo)干部依法履責(zé)、規(guī)范用權(quán)等，推動審計內(nèi)容和方式升級轉(zhuǎn)型。為了突破審計資源欠缺，基層審計機關(guān)需要通過購買社會審計服務(wù)滿足基層審計需求，而自身可集中力量做好宏觀政策服務(wù)，實現(xiàn)服務(wù)型部門的轉(zhuǎn)變，也可以打破傳統(tǒng)方法和技術(shù)束縛，提供更多更好的產(chǎn)品，促進服務(wù)升級。

（三）整合社會審計資源的重要內(nèi)容

審計機關(guān)作為政府監(jiān)督部門，對權(quán)的運行效果和錢的使用績效依法實施監(jiān)督，面臨的審計對象多、資產(chǎn)規(guī)模大、涉及范圍廣，要真正做到“摸清家底，揭露問題，促進發(fā)展”是難度較大的，所需的資源較多，而在審計資源有限的前提下，加上基層審計機關(guān)審計人員知識結(jié)構(gòu)不合理的情形，很難準(zhǔn)確把握總體并得出客觀公正的評價結(jié)果。而國家審計和社會審計之間是有條件互補的資源，通過資源整合調(diào)動社會力量，借助社會審計服務(wù)完成大量的財務(wù)核對等基礎(chǔ)性工作，并利用其審計技術(shù)和信息優(yōu)勢拓展審計寬度和深度，以彌補國家審計人力有限、技術(shù)更新和信息傳達慢的先天性缺陷，發(fā)揮審計體系整體效能。

二、基層審計機關(guān)購買社會審計服務(wù)現(xiàn)狀及存在的問題

目前基層審計機關(guān)購買社會審計服務(wù)的方式一般包括：（1）聘用長期專業(yè)審計人員；（2）聘請中介機構(gòu)從業(yè)人員參與項目；（3）委托中介機構(gòu)完成部分項目內(nèi)容或全部。結(jié)合基層審計機關(guān)近幾年來的購買實踐，發(fā)現(xiàn)存在以下問題：

（一）社會審計服務(wù)缺乏獨立性

1.購買方式方法不規(guī)范

從目前基層審計機關(guān)采購的方式來看，基本上不符合政府采購政策要求，未進行公開招投標(biāo)或者邀請招標(biāo)，大多數(shù)采取直接指定的方式選擇中介機構(gòu)，也未按照規(guī)定與中介機構(gòu)簽訂購買合同，合同模板多樣且多為事后補簽，中介機構(gòu)選擇的客觀性和公正性受到影響，導(dǎo)致社會審計服務(wù)缺乏獨立性。

2.在服務(wù)對象上缺乏獨立性

在基層審計機關(guān)購買的社會審計服務(wù)中，由于中介機構(gòu)的服務(wù)對象是廣泛的，隨著政府部門對社會審計采購需求的增加，被審計對象同樣是中介機構(gòu)的服務(wù)對象，這可能就會出現(xiàn)所購社會審計服務(wù)同樣服務(wù)過被審計對象，這就導(dǎo)致審計服務(wù)在服務(wù)對象上缺乏獨立性。

3.可能存在尋租行為

基層審計機關(guān)通過指定一些中介機構(gòu)來承擔(dān)財政財務(wù)收支審計、經(jīng)濟責(zé)任審計、績效審計、跟蹤審計等業(yè)務(wù)，與被審計對象直接發(fā)生業(yè)務(wù)往來，這就會容易產(chǎn)生權(quán)力尋租行為，即被審計單位通過收買中介機構(gòu)，來實現(xiàn)徇私舞弊的目標(biāo)，最后影響審計結(jié)果的客觀性和公正性。

（二）社會審計服務(wù)水平不高

1.人員素質(zhì)參差不齊

基層審計機關(guān)選擇的中介機構(gòu)在聘用從業(yè)人員時，由于成本考慮，部分人員自身業(yè)務(wù)能力差，對國家審計政策法規(guī)主動學(xué)習(xí)不夠，而參加的相關(guān)培訓(xùn)較少，加上工作責(zé)任心不強、不善于思考，導(dǎo)致業(yè)務(wù)水平參差不齊，這就使得審計成果也是良莠不齊，甚至出現(xiàn)服務(wù)水平低下的現(xiàn)象。

2.審計目標(biāo)和重點不統(tǒng)一

在審計業(yè)務(wù)開展過程中，中介機構(gòu)與基層審計機關(guān)的審計目標(biāo)和重點相差甚遠(yuǎn)，其中國家審計依據(jù)為審計準(zhǔn)則，以維護國家財政經(jīng)濟秩序，提高財政資金使用效益，促進廉政建設(shè)為目標(biāo)，側(cè)重查違紀(jì)違規(guī)問題；而社會審計目標(biāo)則是對被審計單位的財務(wù)報表的真實性和合法性進行評價，重點在于查錯糾弊，深度不夠，導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量不高。

3.存在審計質(zhì)量風(fēng)險

社會審計所遵從的行業(yè)準(zhǔn)則、作業(yè)習(xí)慣等與國家審計的要求存在很大差異，而基層審計機關(guān)通常有一套細(xì)化的規(guī)范流程，中介機構(gòu)在審計過程中往往不習(xí)慣按國家審計工作程序和作業(yè)規(guī)范進行操作，甚至出現(xiàn)“就審計而審計”的觀念，只注重業(yè)務(wù)的盡快完成，對審計質(zhì)量的高低、反映問題的深淺要求不高，容易導(dǎo)致審計項目質(zhì)量缺陷，有可能造成審計風(fēng)險。

（三）社會審計服務(wù)付費管理不規(guī)范

1.難以形成統(tǒng)一的付費標(biāo)準(zhǔn)

從目前基層審計機關(guān)購買社會審計服務(wù)的付費情況來看，一方面，由于購買方式多種多樣，社會中介機構(gòu)的服務(wù)水平不一致，其從業(yè)人員種類多樣，其專業(yè)、層次、酬金均存在差異，導(dǎo)致付費不一致；另一方面，審計項目類型眾多，每個項目的工作量、難易程度不一，制定付費標(biāo)準(zhǔn)有一定的難度。

2.審計經(jīng)費預(yù)算難度大

從基層財政的預(yù)算編制情況來看，每年十月份左右就需要對下一年度的經(jīng)費進行預(yù)算編制和申報，但由于基層審計機關(guān)在開展審計業(yè)務(wù)時，一方面由于審計計劃是在下年年初結(jié)合黨委、政府及相關(guān)部門的要求才制定，另一方面則對具體哪些類別的項目要采用購買社會審計服務(wù)的方式?jīng)]有進行詳細(xì)規(guī)劃，這就使得不確定因素過多，很難測算下年度預(yù)算安排。

3.審計經(jīng)費保障不足

基層審計機關(guān)在自身辦公經(jīng)費和項目經(jīng)費不足的前提下購買社會審計服務(wù)則更面臨經(jīng)費保障不足的問題，且部分審計購買服務(wù)并未納入政府采購范圍，基層審計機關(guān)通常是根據(jù)自身制定的相關(guān)制度和辦法實施委托審計，缺乏明確的財政政策保障支持，導(dǎo)致購買經(jīng)費有限。

（四）缺乏對社會審計服務(wù)的有效監(jiān)管

1.缺乏現(xiàn)場審計紀(jì)律約束

中介機構(gòu)的審計人員通常面臨手頭上的項目多，事務(wù)繁雜，為了追求經(jīng)濟利益，因此即使參與審計，卻出現(xiàn)審計人員同時身兼額外項目的情況，加上中介機構(gòu)管理松散，人員流動性大，投入審計現(xiàn)場的實際人數(shù)會遠(yuǎn)低于承諾人數(shù)，隨意變更參審人員，而基層審計機關(guān)未制定嚴(yán)格的付費約束條件，最終導(dǎo)致影響審計效率和審計質(zhì)量。

2.缺乏制度保障

從基層審計機關(guān)的管理來看，大多沒有建立一些專門針對社會審計服務(wù)的管理制度和方法，即使制定了，也僅僅限于業(yè)務(wù)操作規(guī)程或者現(xiàn)場審計紀(jì)律，但忽略了職業(yè)道德素質(zhì)和廉潔從業(yè)等方面的要求和規(guī)范，這就需要基層審計機關(guān)在協(xié)調(diào)機制、廉政管理等方面加以完善，避免出現(xiàn)中介機構(gòu)不及時匯報或隱瞞審計發(fā)現(xiàn)的重大問題，確保項目質(zhì)量，規(guī)避審計風(fēng)險。

3.對服務(wù)缺乏必要的獎懲機制

從目前的購買現(xiàn)狀來看，由于監(jiān)管缺失，基層審計機關(guān)沒有對中介機構(gòu)提供的服務(wù)建立獎勵和懲罰制度，加上委托業(yè)務(wù)付費標(biāo)準(zhǔn)偏低而無激勵效果，因此出現(xiàn)業(yè)務(wù)人員能力強、專業(yè)素質(zhì)高的一些中介機構(gòu)拒絕承接國家審計業(yè)務(wù)的現(xiàn)象，而實際承接業(yè)務(wù)的大多為業(yè)務(wù)人員能力不強、專業(yè)素質(zhì)不高的中介機構(gòu)，導(dǎo)致提供的審計服務(wù)差，難以滿足審計需求。

三、規(guī)范購買社會審計服務(wù)的對策

（一）實現(xiàn)社會審計服務(wù)的獨立性

1.規(guī)范社會審計服務(wù)購買

要實現(xiàn)審計服務(wù)的獨立性，基層審計機關(guān)就必須確保審計服務(wù)購買的公正性和客觀性，即嚴(yán)格按要求組織公開招投標(biāo)或邀請招標(biāo)，并遵循公開、公正、公平的原則，及時向社會公開購買社會審計服務(wù)的目標(biāo)、內(nèi)容、流程等具體要求，通過市場競爭，在最優(yōu)價格下選擇最適合的中介機構(gòu)。在確定購買對象后，嚴(yán)格簽訂政府采購合同，規(guī)范采購行為。

2.確保服務(wù)對象上的獨立性

為確保服務(wù)對象上的獨立性，基層審計機關(guān)在鋪排具體項目時，需要對被審計對象之前采購的審計服務(wù)進行前期調(diào)查，了解中介機構(gòu)與被審計對象之間的關(guān)聯(lián)，以避免出現(xiàn)中介機構(gòu)為被審計對象提供過審計服務(wù)的情形。只有切斷中介機構(gòu)和被審計對象之間的利益鏈條，才能提高服務(wù)的獨立性。

3.有效杜絕尋租行為

為有效杜絕尋租行為，基層審計機關(guān)應(yīng)加強對中介機構(gòu)的廉政紀(jì)律培訓(xùn)，督促其業(yè)務(wù)人員嚴(yán)格執(zhí)行國家審計廉潔紀(jì)律，并對中介機構(gòu)建立退出淘汰機制，督促其嚴(yán)格依法審計。同時，基層審計機關(guān)應(yīng)加強保密紀(jì)律的制定，建立保密承諾機制，簽訂保密協(xié)議，加強廉政風(fēng)險點的防控，杜絕尋租行為的發(fā)生。

（二）提高社會審計服務(wù)水平

1.建立中介機構(gòu)選擇標(biāo)準(zhǔn)

鑒于中介機構(gòu)服務(wù)水平差異大，基層審計機關(guān)應(yīng)建立購買的標(biāo)準(zhǔn)，確定中介機構(gòu)應(yīng)具備的專業(yè)資質(zhì)、業(yè)務(wù)人員應(yīng)持有的職稱或素質(zhì)以及中介機構(gòu)應(yīng)承擔(dān)的監(jiān)督管理責(zé)任等，并要求中介機構(gòu)提供機構(gòu)基本情況介紹、人員構(gòu)成、人員職稱和證書持有情況、所承接的有成效的審計項目、審計成果等內(nèi)容，將其作為購買社會審計服務(wù)的重要依據(jù)。

2.加強對審計業(yè)務(wù)的培訓(xùn)

基層審計機關(guān)應(yīng)加強對中介機構(gòu)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容主要為國家審計業(yè)務(wù)的整個操作規(guī)程，包括審前調(diào)查、現(xiàn)場審計、調(diào)查取證程序、審計文書格式、檔案整理等內(nèi)容，明確審計要求和目標(biāo)。另外還需結(jié)合被審計對象的特殊性，收集被審計單位的基本情況以及所適用的法律法規(guī)制度和政策，并開展相應(yīng)的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，以提高審計效率和服務(wù)水平。

3.規(guī)避審計質(zhì)量風(fēng)險

基層審計機關(guān)應(yīng)加強對委托中介機構(gòu)的全程業(yè)務(wù)指導(dǎo)，不應(yīng)過度依賴于中介機構(gòu)，充分發(fā)揮審計機關(guān)業(yè)務(wù)人員的指導(dǎo)作用，通過擔(dān)任審計組長或主審，督促中介機構(gòu)業(yè)務(wù)人員嚴(yán)格按照國家審計工作程序和作業(yè)規(guī)范進行操作，突破傳統(tǒng)的“就賬查賬”觀念，深入反映問題揭示不足，追求效率與質(zhì)量并重。

（三）規(guī)范社會審計服務(wù)付費管理

1.逐步建立審計付費標(biāo)準(zhǔn)

為規(guī)范聘請行為，合理支付審計報酬，充分體現(xiàn)公平、公正、公開和獎優(yōu)罰劣的基本原則，基層審計機關(guān)應(yīng)堅持“以事定費”，將結(jié)合審計項目的類別、實際所需工作量以及所要求的業(yè)務(wù)能力等內(nèi)容建立分級付費的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范審計付費的行為，杜絕隨意付費的現(xiàn)象，確保審計經(jīng)費使用的公開、透明、規(guī)范和有效。

2.加強對審計經(jīng)費的預(yù)算管理

為了確保審計經(jīng)費，基層審計機關(guān)應(yīng)加強對審計項目的下一年度計劃的控制，提前一年對需要購買社會審計服務(wù)的項目進行規(guī)劃，可以根據(jù)預(yù)計的需要對下一年度的經(jīng)費進行預(yù)算編制和申報，實行完全的部門預(yù)算和零基預(yù)算，提高對審計經(jīng)費預(yù)算的準(zhǔn)確性、科學(xué)性，并確保審計經(jīng)費嚴(yán)格按預(yù)算進行支出。

3.加大審計經(jīng)費保障力度

根據(jù)實際需求，基層審計機關(guān)應(yīng)積極向黨委、政府匯報獲取資金支持，并加強與同級財政部門的交流和溝通，確保審計經(jīng)費能夠納入財政預(yù)算管理，按要求充分保障基層審計機關(guān)的審計經(jīng)費，按期撥付到位并形成一定的增長機制，并合理安排審計經(jīng)費的轉(zhuǎn)移支付，實現(xiàn)社會審計服務(wù)的有效購買，確保審計工作的順利開展，努力實現(xiàn)審計全覆蓋。

（四）加強對社會審計服務(wù)的監(jiān)管

1.加強現(xiàn)場審計紀(jì)律約束

基層審計機關(guān)應(yīng)對中介機構(gòu)業(yè)務(wù)人員建立嚴(yán)格的現(xiàn)場紀(jì)律制度，加強工作紀(jì)律約束。嚴(yán)格作息制度，按規(guī)定執(zhí)行上下班紀(jì)律和請假制度；嚴(yán)格上班紀(jì)律，杜絕工作時間閑談、上網(wǎng)、游戲等；嚴(yán)格人員管理，通過簽訂人員固定協(xié)議確保審計現(xiàn)場人員不變動；嚴(yán)格執(zhí)行審計溝通管理，不得私自處理問題，不缺位、不錯位、不越位。

2.加強制度保障

為解決社會審計服務(wù)購買過程中面臨的問題，基層審計機關(guān)亟須加強制度保障，應(yīng)針對職業(yè)道德素質(zhì)和廉潔從業(yè)要求等方面制定標(biāo)準(zhǔn)和處理制度，并在社會審計服務(wù)提供完成后，對其服務(wù)質(zhì)量根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)進行檢查驗收，并對有違反職業(yè)道德、工作紀(jì)律、廉政紀(jì)律及執(zhí)業(yè)質(zhì)量等問題的中介機構(gòu)依照制度進行處理。

3.建立獎懲機制

建立健全對中介機構(gòu)獎勵和懲罰機制，對于發(fā)現(xiàn)重大違紀(jì)違規(guī)線索的機構(gòu)進行獎勵，對在業(yè)務(wù)部門復(fù)核和法規(guī)審理中發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重偏差和缺陷的機構(gòu)給予相應(yīng)的付費扣減。另外，要對購買服務(wù)的中介機構(gòu)進行考察和考驗，將業(yè)務(wù)人員能力、專業(yè)素質(zhì)、團隊精神、紀(jì)律觀念、誠信度等內(nèi)容納入考核范圍，考核結(jié)果與付費掛鉤。

結(jié)語

綜上所述，基層審計機關(guān)購買社會審計服務(wù)尚面臨很多難題，但只要基層審計機關(guān)積極采取措施，主動應(yīng)對問題處理，化被動為主動，就能更好地利用社會審計力量為國家審計服務(wù)。