劉潔 南京醫(yī)科大學附屬逸夫醫(yī)院

引言

21世紀以來，隨著國家《中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要》、“科教興國”“人才強國”等戰(zhàn)略綱要不斷推進實施，國家陸續(xù)制定《關于進一步加強醫(yī)學科研項目及資金管理的通知》《關于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》《關于改革完善中央財政科研經費管理若干意見》等政策文件持續(xù)深化科學技術研究領域“放管服”工作。我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)也在全面深化改革、高質量發(fā)展的新要求下不斷進步。

公立醫(yī)院不僅是我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的主要陣地，也是醫(yī)療科研和教學的主要陣地，是我國醫(yī)療技術創(chuàng)新和醫(yī)療學術研究的重要戰(zhàn)場。公立醫(yī)院科研水平已經成為衡量醫(yī)院綜合績效的重要指標之一。近年來，國家和地方政府也在不斷增加投入以支持公立醫(yī)院加強和發(fā)展醫(yī)療科研事業(yè)。

在“松綁式”“放管服”的政策背景下，公立醫(yī)院擁有了更大的科研經費使用自主權。公立醫(yī)院的科研經費來源途徑更多了，金額更大了，科研經費管理內涵也更豐富復雜了。與此同時，國家不僅加大了對醫(yī)學科研項目的計劃管理、采購管理、經費收支管理等的監(jiān)管，也對科研項目執(zhí)行與績效評價、科研成果轉化、科研資源共享、科研收入與獎勵分配等逐步提高了管理要求。因此，簡單的經費支出管理以及僅僅針對科研財務收支開展審計工作都已不能滿足要求，公立醫(yī)院科研經費管理者必須將管理目標向科研內控、科研誠信、科研績效等轉變，在防范管理漏洞、杜絕科研腐敗的同時，進一步貫徹執(zhí)行國家醫(yī)學科研政策，以績效為目標，加強內部管理，才能有利于公立醫(yī)院醫(yī)療科研事業(yè)的健康發(fā)展和醫(yī)院科研人才建設，進而提升公立醫(yī)院醫(yī)療質量和服務水平。

本文從內部審計視角對公立醫(yī)院科研經費管理現狀以及公立醫(yī)院科研經費審計現狀進行闡述，指出相應領域工作存在的問題并對此深入思考，探索提升科研經費規(guī)范管理水平和使用效率效益方面的路徑和方法，以期能為相關領域實務工作獻出綿薄之力。

一、公立醫(yī)院科研經費管理現狀及主要問題

公立醫(yī)院的科研經費按照來源大致分為以下三類：一是承擔國家、地方政府計劃項目或專項項目取得的、由政府財政劃撥的科研經費，即縱向經費；二是承接企業(yè)或其他社會組織的科研項目、通過開展合作完成科研課題、轉讓科技成果、提供科技咨詢等獲得的經費，即橫向經費；三是由公立醫(yī)院用自籌資金按一定比例匹配的經費，即配套經費。

公立醫(yī)院的科研經費大多由科研管理部門、科研項目實施部門與醫(yī)院財務部門共同管理。因為資金來源不同、渠道多，其經費管理和使用要求也存在差異，而科研項目周期較長，支出范圍較廣泛，因此公立醫(yī)院科研經費管理一定程度上存在多頭管理、使用不規(guī)范、監(jiān)管不到位、使用效率效益不高等問題，主要包含以下幾個方面：

（一）內控建設方面

公立醫(yī)院科研經費的使用范圍及支出標準因政府文件和合作方不同存在具體執(zhí)行要求上的不同，對不同經費管理與核算的要求也存在一定差異。

在實際工作中，公立醫(yī)院許多科研人員不僅承擔臨床工作，還要進行科研學術研究，業(yè)務繁忙導致他們往往只注重科研成果、只關注科研任務是否完成，對科研經費管理則無暇顧及或忽視。由于他們缺乏一定的經濟管理和財務專業(yè)知識，不能理解不相容崗位與職責分離、部門管理要求、業(yè)務流程設計等形成相互制約、相互分離的內部控制要求，并且在科研經費支出方面的經驗與知識也有所欠缺。

另外，科研項目和經費數量能提高醫(yī)院影響力，醫(yī)院也把爭取更多的科研項目作為考核內容，為了激勵科研人員的積極性，鼓勵其搞科研，往往對科研經費采取非常寬松的管理方式，這也一定程度上導致了醫(yī)院科研管理體制不健全、科研經費管理制度修訂不及時和缺失、科研管理部門審查管理淡化、內部監(jiān)管不到位等內部控制建設薄弱的狀況。

（二）預算管理方面

一方面，醫(yī)院科研管理往往存在“重立項、輕預算”“重申報、輕管理”的現象，比起預算編制，他們更關注項目立項申請，只因預算為申報項目的一個必經流程而進行經費預算，不深入了解具體經費的開支范圍，導致編制項目預算經費時缺少論證測算，科學性、可行性分析不深入，未經過全面的考量，直接依靠經驗填報，隨意性相對較大，從而造成預算編制缺乏合理性，進而在執(zhí)行過程中可操作性可評價性較差。醫(yī)院財務部門往往在科研項目通過財政部門審批下撥后，才參與經費管理。這導致預算的編制缺乏財務部門對經費管理和財務管理制度的解讀。

另一方面，在預算執(zhí)行過程中，常出現實際與預算無法匹配、部分項目超范圍開支、經費額度不足、未能按照財經法規(guī)的要求在其權限范圍內合理使用科研經費等不能很好地控制經費支出等的現象。醫(yī)院科研經費使用管理較為粗放，中期檢查或者臨近結題時“拆東補西”“突擊花錢”。科研管理部門對預算的管理往往也側重于科研經費的預算完成情況，片面注重預算執(zhí)行率，結題驗收時候，是以通過驗收為目的進行審計確認，對如何合理、合規(guī)地使用科研經費關注度是不夠的。即使放管服政策出來后，逐步放寬了對預算編制的限制和調整范圍的限制，也應從源頭上做好經費的管控，減少出現科研經費的使用與預算編制出入較大等情況的發(fā)生。

（三）采購管理方面

醫(yī)院科研經費采購制度不健全，采購流程管控缺乏，并沒有做到嚴格規(guī)范，科研物資采購缺乏監(jiān)管。

大多數公立醫(yī)院往往在科研經費管理制度中規(guī)定科研物資采購遵守醫(yī)院采購管理制度，但在執(zhí)行中并沒有完全照此執(zhí)行，如項目組自行采購項目用設備物資，或者雖然通過醫(yī)院采購部門采購，但供貨商和采購價格均由項目組指定；多數醫(yī)院沒有配置相應的實驗試劑耗材采購平臺，實驗試劑耗材自行指定供應商采購后，貨物直接送到實驗室，也沒有在采購部門辦理相應的入庫出庫手續(xù)；設備、軟件等資產采購后未由資產管理部門統(tǒng)一管理，結題后相應資產管理歸屬不明；結題時突擊采購設備或材料，而這些設備和材料并沒有針對該科研項目發(fā)揮作用；醫(yī)院采購部門僅僅是配合科研項目組簽字報銷，并不對其自行采購的物資的價格、驗收等進行管控，造成虛開發(fā)票套取科研經費及采購價格虛高等各種問題。

（四）財務資產管理方面

公立醫(yī)院的科研經費一般由科研部門、財務部門及課題承擔部門共同監(jiān)管。醫(yī)院往往制定了科研經費財務管理辦法，但或陳舊或和政府文件規(guī)定不符，給科研經費支出的不合規(guī)等現象提供了空間。醫(yī)院財務部門對于科研經費支出的審核只著重檢查票據是否齊全、規(guī)范、完整、手續(xù)是否完備等，對于項目經費執(zhí)行、使用是否真實合理等相關情況監(jiān)管不嚴，醫(yī)院年度項目經費的使用缺乏財務監(jiān)管。

很多公立醫(yī)院科研人員既缺乏經費使用管理的專業(yè)培訓，也存在有意無意地擠占、挪用、擴大開支、虛列支出等現象導致實際經費支出與項目預算支出不符。由于不同科研項目對于勞務費發(fā)放的制度辦法不盡相同，容易造成違規(guī)發(fā)放。項目終止、結題或出現變化時，項目負責人應按照規(guī)范填寫結題申請結清項目費用，但很多公立醫(yī)院科研人員為了回避項目經費被收回存在過度支出的現象，如違規(guī)發(fā)放工資績效或發(fā)放比例不符合規(guī)定、超標準發(fā)放等導致經費的浪費。

項目結束后，項目開展期間購置的固定資產管理相對薄弱，由于科研資產是通過科研經費購置的，特別是那些通用或價值較低的固定資產，存在監(jiān)管缺失。事后監(jiān)管不足，容易造成儀器設備的閑置和科研經費的浪費，以及醫(yī)院資產流失。

（五）信息化與溝通方面

目前，多數公立醫(yī)院并未真正打通科研項目管理-科研財務管理兩個管理模塊，實現科研項目管理系統(tǒng)和財務信息系統(tǒng)的對接，也并沒有建立完整的科研管理平臺。很多公立醫(yī)院科研管理部門依然采用手工登記方法記錄科研項目的使用明細并對經費額度等進行審核管理，而財務部門則根據科研項目人員填報的各種費用報銷單據進行經費列支和賬務處理?？蒲许椖拷M關注科研成果與科研項目的進行，不注重科研項目經費管理；財務部門也不掌握科研項目研究進展，不能實時有效地監(jiān)督預算執(zhí)行、支出進度等信息，科研項目管理部門、科研項目組、財務部門之間有效的溝通不足，協同不足。

（六）內部審計監(jiān)督方面

科研經費審計是包括預算的編制、預算的執(zhí)行、預算決算及績效評價等全過程的審計。公立醫(yī)院對科研經費內部審計重視程度是有所欠缺的?？蒲薪涃M審計缺少相應的制度支持。很多公立醫(yī)院關于科研管理的制度中并沒有專門的科研經費審計制度。或者即使有相關制度，也往往是將審計的工作簡單定義在科研項目經費支出的合法、合規(guī)性上以及結題環(huán)節(jié)，科研經費審計缺乏全面性，審計范圍也狹窄。多數公立醫(yī)院只是對科研經費的決算進行審計，忽視了執(zhí)行以及科研項目的績效評價有關的審計，審計方式、審計評價指標單一。

多數公立醫(yī)院的科研經費管理一般情況下依賴財務部門監(jiān)管。很多醫(yī)院對科研經費的審計幾乎沒有開展，或者只是在年終組織財務報表審計時候一起對科研經費的進行審計，內部審計監(jiān)督是滯后、受局限的。公立醫(yī)院的科研經費審計大多依賴內部審計人員，但由于科研課題數量多、周期長、內部審計人員數量有限、專業(yè)及力量制約、審計人員沒有足夠的時間和精力全面了解課題進展和開支情況，也不參與其項目管理。在這種情況下，項目組、財務部門、科研管理部門、財務部門、審計部門如果溝通與協作不暢，導致內部審計監(jiān)督效果不佳。

二、內部審計視角下加強公立醫(yī)院科研經費管理的路徑和方法

“放管服”新背景下，國家和地方政府優(yōu)化了科研經費管理策略，建立了新的科研經費管理機制。通過對新形勢下國家及地方政府文件精神政策的研讀，梳理科研經費管理中可取的路徑和方法如下：

（一）完善科研管理內部控制制度

系統(tǒng)深入分析國家對科研經費在投入與支持方式、促進科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、科技成果轉化應用、擴大預算編制調劑自主權、擴大經費包干制范圍、擴大結余經費留用自主權等方面提出的各項規(guī)定，對醫(yī)院科研經費管理制度進行及時合理更新，根據科研項目性質特點制定項目管理辦法、經費的使用辦法、重新明確使用范圍和使用原則。同時，制定協調機制，梳理科研項目管理過程中各部門之間的權責分配和審批授權，確保醫(yī)院項目組、科研管理部門、財務部門及其他相關部門具有明確的工作依據。

（二）加強預算編制的合理性和可執(zhí)行性

傳統(tǒng)科研經費預算編制和管理以控制為基本思想，“放管服”改革后，科研經費管理轉變以績效為目標。在放管結合的背景下，公立醫(yī)院科研項目的預算編制應更關注編制合理性和可執(zhí)行性。

當前政策改革下，政府下放預算的調整權利，預算編制的靈活性也更強了，但預算批復后一般不做調整，因此項目負責人和相關研究人員應注重預算內容的實際可執(zhí)行性，編制過程中一定要在財務部門的指導下，根據國家相關規(guī)定和醫(yī)院科研項目財務管理相關要求編制，切實結合所申報的科研項目的實際需求，合理評估間接費用和勞務費情況、估算間接費用比例、核定績效工資總量及分配、概算項目總經費的支出方向與支出范圍、減少經費使用過程中的調整，避免可執(zhí)行性差和降低執(zhí)行過程中的偏差。

（三）設置科研財務助理，規(guī)范填列各項費用支出

科研經費的各項支出必須符合醫(yī)院財務管理要求，其填列和辦理具有一定的復雜性和專業(yè)性。例如：在具體購置設備時，需要嚴格執(zhí)行論證、審批以及招標等采購流程；設備采購后需簽訂合同并辦理登記、領用、付款等多項手續(xù)；勞務費需要嚴格基于工資明細清單和人員工資表等發(fā)放；勞務派遣人員支付費用要基于提供派遣單位和科研項目承辦單位之間簽訂的勞動派遣協議；勞務費、咨詢費實際支出時需要編制簽領單，需要有本人簽字并提供身份證號、銀行卡號、工作單位和領取人姓名等多項信息；差旅費、會議費有嚴格開支標準和列支范圍；會議費則是會議預算單、簽到表、發(fā)票等各種原始憑據都應齊全規(guī)范。

這些事務性的工作其實占據了大量的精力，因此設置有財務專業(yè)背景的專業(yè)人員作為財務助理，一方面減輕科研人員的負擔，使科研人員有更多精力專心做好科研工作，另一方面財務助理通過和科研人員的溝通熟悉項目，能夠按照醫(yī)院規(guī)定的流程、標準、財務賬務處理要求規(guī)范編制項目預算書和規(guī)范辦理各項費用支出的同時，能夠有效落實預算控制管理，結合科研項目進度，分析項目預算和使用情況之間的差異，向科研人員提供預算執(zhí)行的具體建議，確保科研項目執(zhí)行的統(tǒng)籌兼顧。

（四）構建信息平臺，提高科研經費管理效率

科研項目負責人保管課題經費本、科研管理部門手工記賬、財務部門根據項目負責人結題報銷等才登記賬務的粗放的管理方式已不適應管理的需要，公立醫(yī)院應為科研人員、財務部門和科研管理部門建立信息平臺，以滿足項目基本信息、項目撥款到賬信息、經費累計使用、經費結余，設備購置、材料購置、直接間接費用支出等各項數據查閱需要；為科研項目組、科研管理部門提供更加便捷高效的明細查詢和統(tǒng)計報表等功能，使各方都可以對其預算支出情況和支出范圍進行查閱。信息平臺能及時提醒和預警，提高科研經費管理效率和預算控制的有效性。

（五）重視項目結題和經費結余管理，強化資產管理意識

醫(yī)院應將項目按預計時間結題作為科研項目管理的考核指標之一，對其按期結題情況建立獎懲機制。

醫(yī)院應重視結余資金管理項目，在規(guī)定結題驗收時候，財務部門應詳細分析項目成本，對其結余進行嚴格核算，然后由內部審計部門審計后出具相關報告，辦理結題手續(xù)。在項目結題之后，科研項目組不能占用結余經費，避免科研經費流失或浪費。公立醫(yī)院應強化科研項目資產管理意識，統(tǒng)一規(guī)劃資產購置，嘗試構建資產共享制度，結合科研項目具體需求進行設備購置預算編制和購置審批時，應對既有設備進行綜合分析；項目結題后，需要對項目有關設備材料按照歸屬及管理做好交接手續(xù)，避免醫(yī)院資產流失或閑置。

（六）探索建立科研項目績效綜合考評機制

按照“放管服”改革的要求，公立醫(yī)院應重視激發(fā)科研人員的積極性和創(chuàng)造性，多出高質量的醫(yī)療科研成果。

醫(yī)院應根據各項文件和管理制度建立綜合考評體系和制定獎懲機制，對其項目經費支出、組織和規(guī)劃、支出和成果等進行績效評價，對項目結題驗收之后進行追蹤審查。對于管理有效、使用潛力得到充分挖掘的科研人員，應在間接經費方面進行有效的激勵；反之，對長期占用經費卻沒有獲得有價值的科研成果的，則應適當扣減其績效獎勵。此舉將促進醫(yī)院更為規(guī)范的進行科研工作，進而保障公立醫(yī)院科研成果具有更大的價值。

（七）建立科研信用管理體系，防范廉潔誠信風險

“放管服”以來，科研人員獲得了相對自由的經費使用環(huán)境，因而也對公立醫(yī)院科研經費廉潔風險防范提出更高的要求。公立醫(yī)院應通過建設科研誠信制度、建立經費使用承諾制度、信用評級等手段對科研人員進行科研信用管理，并形成科研信用管理體系，防止科研經費使用過程中出現學術不端、違紀違規(guī)等現象。公立醫(yī)院應通過加大違紀違法成本的辦法，從源頭上解決科研廉潔誠信問題，做好科研經費管理的誠信風險的防范工作。

（八）充分發(fā)揮內部審計作用，推進公立醫(yī)院科研管理發(fā)展

1.更新審計理念，轉變審計重點，構建績效審計新目標

傳統(tǒng)定義的公立醫(yī)院的科研經費審計是指公立醫(yī)院的內部審計部門根據國家科研管理有關政策法規(guī)、財務審計相關法規(guī)以及醫(yī)院內部科研、財務管理制度對公立醫(yī)院的科研經費使用的真實性、合法性和效益性進行審查、評價和監(jiān)督。醫(yī)院通過開展科研經費審計，切實加強相關內部控制、規(guī)范科研經費使用，保障科研活動的順利開展，激勵科研人員積極性。

在“放管服”新形勢下，各項權力的下放為公立醫(yī)院科研人員使用經費帶來諸多自由和便利。同時，科研經費管理的重點也發(fā)生了變化，從嚴格細化預算、嚴格按照預算項目執(zhí)行、嚴格調整審批流程轉變?yōu)橹攸c對科研項目績效、科研誠信和科研能力的管理考核，轉變?yōu)榉乐箍蒲薪涃M的閑置與浪費、提高科研資金的使用效益。

傳統(tǒng)的基于財務收支的科研經費審計已不完全適用于新形勢下科研經費管理的要求，科研經費內部審計重點向效益審計轉變，是對包含了資金使用效益在內的整個科研生命周期的全過程的審計評價。公立醫(yī)院內部審計應轉變審計重點和審計理念，關注績效導向、績效評體系、績效評價結果的運用，相關負面清單的建立、科技成果轉化等，構建績效審計新目標。以通過對科研項目的管理的效率性和效果性進行審計評價對公立醫(yī)院科研經費使用過程中出現的問題提出意見或建議。

2.嘗試建立科研經費績效審計評價指標體系，提高審計結果可信度

對審計評價指標進行量化，可以降低審計風險，提高審計結果的可信度。根據相關性和重要性原則，在合法合規(guī)基礎可以嘗試從以下幾個方面建立科研經費績效審計評價的指標體系。

首先是可以直接由財務數據獲得的，如：經費到位率、經費投入的總產出率、專利成果的轉化率、預算編制的準確率、預算執(zhí)行準確率、經費開支合規(guī)率等指標。其次是科研成果獲獎數、專利數量、論文著作被引用和下載情況、影響因子等。再次是科研經費管理方面，制度是否及時修改完善并認真落實、如科研項目立項相關的資質是否嚴格審查、內控制度制定是否科學、科研團隊是否存在結構不合理人力不足現象、是否有對科研成果審查不嚴或因科研成果使用不當引起的法律糾紛等。最后是重視科研人員的能力，注重對科研團隊方面，如參與學術研討會層次和次數、科研團隊博士生與碩士生人員數量等。

3.加強內部審計與其他監(jiān)督工作的協調和溝通

近年來，國家進一步明確了審計監(jiān)督在科研經費監(jiān)督管理中的地位和作用，公立醫(yī)院也應充分利用內部審計職能，結合國家各經費管理部門不定期檢查成果、醫(yī)院財務和科研管理部門日常監(jiān)管形成監(jiān)督合力。

加強內部審計與其他監(jiān)督工作的協調和溝通，可以降低醫(yī)院層面的監(jiān)管行為對科研活動干擾，發(fā)揮審計作用，促進醫(yī)院科研工作的健康發(fā)展。

結語

公立醫(yī)院的高質量發(fā)展離不開強大的科研能力，而科研工作又是充滿不確定性的。本文通過內部審計視角研究“放管服”精神指導下的公立醫(yī)院科研經費的規(guī)范管理及高效使用，發(fā)現不足，探索路徑和方法，希望對公立醫(yī)院優(yōu)化科研經費管理提供一定的參考價值。