寇艷麗 鐘祥市財政監(jiān)督局

引言

預算管理一體化要求財政部門注重預算管理，強化預算約束，落實審計監(jiān)督，擴大預算公開力度，構建現(xiàn)代化的財稅金融體系，預算管理一體化不僅能提高國家及地方各級政府部門的資金管理水平，還能進一步優(yōu)化預算管理的流程，促進預算制度改革的全面深化。目前，筆者所在市依據(jù)財政部頒發(fā)的《預算管理一體化系統(tǒng)技術標準》《預算管理一體化規(guī)范》等規(guī)章制度，奠定了搭建預算一體化框架的基礎，于2021年下半年啟動了預算管理一體化系統(tǒng)建設，開始運用系統(tǒng)編制2022年預算。新形勢下，如何進一步做好基層事業(yè)單位預算管理，提升管理水平，積極推進預算管理一體化，是財政部門和基層事業(yè)單位需要共同解決的問題。

本文就基層事業(yè)單位在推進預算管理一體化進程中存在的問題進行分析并提出相關對策。

一、預算管理一體化對基層事業(yè)單位預算管理的意義

預算管理一體化模式與傳統(tǒng)預算管理模式相比，將制度規(guī)則嵌入流程中，以項目為中心，整合業(yè)務，從而實現(xiàn)預算管理的全流程一體化。預算管理一體化模式，將基層財政管理部門財政的資金數(shù)據(jù)與預算單位的財務數(shù)據(jù)實現(xiàn)共享與對接，實時監(jiān)控財政資金的使用，從而提高基層財政預算管理的精準度及財政資金使用效益。

基層事業(yè)單位應以預算管理一體化的推進工作為抓手，轉變預算管理理念，推動預算管理方法變革，提升基層事業(yè)單位的預算管理水平，強化預算約束。

二、預算管理一體化模式下基層事業(yè)單位預算管理中存在的問題

預算管理一體化模式是預算制度全方位的系統(tǒng)性改革，從基層實踐的情況來看，與改革的期望和要求還存在很大差距?；鶎邮聵I(yè)單位預算管理中主要存在以下問題。

（一）財務管理機構設置不健全、人員編制不足

預算管理一體化要求基層事業(yè)單位財務部門與業(yè)務部門各負其責、分工明確，但在基層事業(yè)單位，一方面財務管理機構設置隨意，領導對預算管理一體化的推廣意義認識不足，認為預算管理就是控制支出、限制消費，對預算管理缺乏積極性；另一方面基層事業(yè)單位預算編制人員不足，兼職多專職少，真正熟悉財會業(yè)務、財務管理的工作人員缺乏，造成預算編制流于形式、預算工作進展緩慢，也增大了預算執(zhí)行及監(jiān)督的困難。

財務管理機構不健全、人員編制不足勢必難以形成有效的財務管理內部控制體系，進而影響基層事業(yè)單位財務管理的工作效率，最終對預算管理一體化的順利推進造成影響。

（二）預算編制單位主體責任意識弱、職責不明確

1.思想站位不夠高

《中華人民共和國預算法》對預算單位的主體責任進行了明確規(guī)定，但因基層財政部門仍未完全從舊的管理方式及管理理念中轉變過來，過多地承攬了事業(yè)單位的責任，造成基層財政部門與基層事業(yè)單位之間職責界限不清，基層事業(yè)單位對財政審批形成依賴性，對財務管理的認識不到位，認為預算管理是財政部門的責任，缺乏主體意識，缺少主動性，造成了預算單位預算管理的主體責任的進一步弱化。

2.內部職責不夠明確

基層事業(yè)單位的預算編制工作基本由財務部門承擔，業(yè)務部門、項目負責人的預算管理主責落實不到位。這樣造成了一方面因財務部門、財務人員對單位整體業(yè)務了解不夠，難以直接對政策和項目的成本、產出和效益進行管理，導致預算管理浮于表面，另一方面因業(yè)務部門對分管的項目缺乏長遠謀劃的主動性，導致項目預算編制準確性不高。

（三）預算編制粗放、精細化程度不夠

預算管理一體化要求預算編制工作做到規(guī)范、科學、精細，但目前基層事業(yè)單位的預算管理基礎薄弱，普遍存在編制較粗放，精細化程度不夠，缺乏科學性、客觀性、全面性等現(xiàn)象。

1.預算編制缺乏科學有效性

科學合理的預算編制是預算有效執(zhí)行的基礎，但基層事業(yè)單位的預算編制普遍不夠嚴謹，缺乏科學性、可行性。第一，編制的方法上，沒有采用更科學規(guī)范的“零基預算法”。基層事業(yè)單位大多仍采用傳統(tǒng)的“基數(shù)增長模式”編制方法，造成預算編制與實際情況不符，預算執(zhí)行隨意性較強，容易出現(xiàn)預算不斷調整及追加的現(xiàn)象；第二，編制時間不足。預算編制時間往往不足一月，難以充分調動業(yè)務部門積極性，造成預算編制不夠全面，另外不利于預算編制人員考察和論證預算項目情況，從而降低了預算編制的真實性和客觀性；第三，預算編制預測性不足。從數(shù)據(jù)看，容易出現(xiàn)以往年歷史數(shù)據(jù)為依據(jù)的情況，缺少對來年長遠目標的考慮，從而導致預算的計劃性、預測性不足。

2.預算編制缺乏完整性

預算編制要求以年度計劃為依據(jù)編制，基層事業(yè)單位應根據(jù)部門職能和事業(yè)發(fā)展需求編寫年度工作計劃，再結合工作計劃編制部門預算，然后匯總單位各部門預算，最終編制本單位年度預算。預算編制要求全員參與，但基層事業(yè)單位負責預算編制的財務人員與業(yè)務部門溝通不充分，在編制預算時很難得到業(yè)務部門全力配合，存在“閉門造車”的現(xiàn)象，預算編制的基礎資料收集不夠全面，從而導致編制的預算不夠全面細致，缺乏完整性。

（四）財務管理人員業(yè)務素質有待提高

基層事業(yè)單位預算管理一體化模式的高質量運行關鍵要靠財務人員的素質和能力。基層事業(yè)單位財務工作人員大多僅經過短時間會計繼續(xù)教育，并不具備相應的職業(yè)從業(yè)資格，專業(yè)素養(yǎng)不強，會計核算質量不高，導致編制預算基礎數(shù)據(jù)可信度較低，難以準確反映經濟業(yè)務的內容和方向。另外基層財務人員參加繼續(xù)教育、專項培訓機會少，對預算管理相關知識缺乏，對預算法等國家政策缺乏深入的了解，編制出的預算整體水平較低，預算管理一體化運行中出現(xiàn)的問題得不到及時有效的解決。

（五）預算執(zhí)行激勵不夠、約束力不強

1.預算執(zhí)行過程隨意性較大

第一，由于預算編制粗略、不夠精細全面，從而降低了預算的約束力，造成預算隨意調整執(zhí)行的情況；第二，預算執(zhí)行時支出進度慢、調整支出科目頻繁，出現(xiàn)挪用資金現(xiàn)象，造成實際經濟業(yè)務與預算計劃發(fā)生偏差；第三，預算執(zhí)行過程中支出類別混用，導致預算編制形同虛設。

2.預算執(zhí)行缺乏監(jiān)督約束

基層事業(yè)單位監(jiān)督機制不健全、監(jiān)督體系不完善，預算執(zhí)行時缺乏有效監(jiān)管審核，預算執(zhí)行是否嚴格按照預算編制難以保證，從而造成預算執(zhí)行的效力縮水。

3.預算執(zhí)行激勵不夠

基層事業(yè)單位因為財力困難，預算管理激勵機制不夠，在考核中常常存在“罰劣易、獎優(yōu)難”的現(xiàn)象，造成預算管理內在驅動力不強。

三、加強基層事業(yè)單位預算管理一體化的對策及建議

（一）落實基層事業(yè)單位主體責任，強化財政部門的監(jiān)督管理職責

預算管理一體化模式的實施必將進一步推動基層事業(yè)單位提高認識、加強預算管理工作，落實主體責任。第一，基層事業(yè)單位要明確各職能部門權責，加強內部控制，建立權責明晰、問責有據(jù)的管理體系，提高預算編制的主人翁意識，將錢花在刀刃上，合理規(guī)劃好項目預算，杜絕虛列項目套取國家資金，建立誠信管理機制，加大追責力度；第二，基層事業(yè)單位要加強對預算編制政策的宣傳，提高項目績效管理水平，加強項目中期執(zhí)行監(jiān)控及后期跟蹤評價。

全面推進實施預算績效管理在推動政府職能轉變和責任透明政府的構建等方面，對于當前我國政府“放管服”改革的深化具有重要意義?；鶎迂斦块T要做到“放管服”，“放權”到位，借助一體化平臺，運用“線上結合線下”等方式，對財政資金實施動態(tài)監(jiān)控，保障財政資金能安全高效地運轉，履行對基層事業(yè)單位財政資金使用的有效監(jiān)督管理職責。

（二）建立健全預算管理機構，配齊專業(yè)編制人員

預算管理一體化模式的實施，要求各預算單位健全預算管理機構，加強財務管理，為預算管理一體化的推行提供重要的保障。第一，健全預算管理制度及運行機制。基層事業(yè)單位應健全工作規(guī)范、責任制度及評價機制，明確崗位職責，完善崗責體系；第二，嚴格把控財務人員的入口關。財務工作的專業(yè)性、政策性均較強，基層事業(yè)單位要選用具備財會專業(yè)知識的工作人員，并為財務人員創(chuàng)造專業(yè)能力提升的良好條件，提供職務職級的上升通道，增強財務人員工作的主動性、責任心及進取心，提高基層事業(yè)單位的財務管理能力，滿足預算管理一體化需要。

（三）提高精細化預算管理水平

1.建立精細化預算管理意識

首先，事業(yè)單位需要結合預算管理工作的實際情況，根據(jù)經費需求做出與之匹配的優(yōu)化方案，這樣不僅能保證事業(yè)單位預算管理工作的合理性、可行性，也能保證預算管理工作的精細化。其次，要做好預算管理精細化培訓工作，從上至下建立起精細化預算管理理念，提高基層事業(yè)單位精細化預算管理能力。

2.優(yōu)化精細化預算管理流程

根據(jù)預算精細化要求優(yōu)化流程，明確其組織結構、原則、注意事項等，提高預算管理的前瞻性、預測性，方案實施時加強控制，確保方案能高效推行，后期及時剖析預算精細化管理的成效，累積管理經驗，發(fā)現(xiàn)弱項，為調整來年預算精細化管理方案提供依據(jù)，使基層事業(yè)單位預算管理的精細化水平得到不斷提高。

3.改進精細化預算管理方法

（1）運用零基預算法編制預算。零基預算法相比傳統(tǒng)增量預算法更科學規(guī)范，基層事業(yè)單位編制預算時，不應只將往年的數(shù)據(jù)作為依據(jù)，應采用零基預算法，在充分考慮單位實際情況的前提下結合當年地方財政資金現(xiàn)狀，結合單位未來發(fā)展狀況，核準預算支出，提高預算編制的合理性及科學性。

（2）確定中長期目標，滾動編制預算?；鶎邮聵I(yè)單位應確定長期的發(fā)展目標并擬定中長期規(guī)劃方案，依據(jù)跨年度的中長期預算編制平衡原則，滾動編制好單位三年的預算，提高預算編制的完整性、科學性，保障基層事業(yè)單位的長期良性發(fā)展。

（四）提高財務人員的專業(yè)能力，培養(yǎng)業(yè)務人員的財務通識能力

基層事業(yè)單位應將預算管理人員培訓納入預算管理戰(zhàn)略規(guī)劃中，基層財政部門制訂培訓計劃，系統(tǒng)地開展培訓，增強培訓實效，提高基層事業(yè)單位財務人員的職業(yè)素養(yǎng)，培養(yǎng)業(yè)務人員的財務通識能力，為預算管理一體化模式的順利實施提供堅實的人才支持及保障。第一，要認真學習財政部頒發(fā)的《預算管理一體化規(guī)范（試行）》《預算管理一體化系統(tǒng)技術標準》等指導性文件，深刻理解預算管理一體化的流程、規(guī)則、具體要求，提升一體化系統(tǒng)的駕馭能力；第二，要認真學習預算法、政府會計準則、資產管理、政府采購等法律法規(guī)，確保預算編制業(yè)務合法合規(guī)；第三，在業(yè)財融合趨勢下，還要特別注意培養(yǎng)業(yè)務人員的財務通識能力?；鶎邮聵I(yè)單位內部要針對業(yè)務人員開展財務通識教育，增強業(yè)務人員的財務合規(guī)合法意識。

（五）強化預算執(zhí)行約束力，提高財政資金使用效益

1.嚴格預算執(zhí)行，落實責任

第一，強調預算執(zhí)行要嚴格按預算編制進行，避免隨意挪用資金，超出預算支出額度。公用經費、人員經費等基本支出應按類別落實，避免用其他類別支出，避免超預算支出；第二，基層事業(yè)單位可以根據(jù)預算內容及類型將其分成幾大塊，歸口到部門，由各部門負責人管理。在預算執(zhí)行與已編制預算存在較大差距時，追究相關責任人的責任，通過責任的落實及追究，有效避免謊報預算、執(zhí)行中隨意調整、分配資金等現(xiàn)象，保障預算的有效執(zhí)行。

2.建立健全預算績效考核制度

基層事業(yè)單位應健全“預算+績效”一體化管理工作機制，堅持績效導向。預算績效考核評價體系的構建應根據(jù)基層事業(yè)單位實際情況，堅持科學性、系統(tǒng)性、目標導向性原則，建立適用于本單位的預算績效考核制度?？己梭w系應包含目標、方法、內容、結果、績效評估等幾方面，特別是目標的制訂要合理。預算績效目標作為預算績效管理的核心，是預算績效管理問責的起點和終點，是連接問責主體與客體間的橋梁。預算績效評價及考核應采用綜合考核和動態(tài)考核相結合的方法，達到提升預算管理水平的目的。第一，預算執(zhí)行考核應結合各部門職責，根據(jù)執(zhí)行過程、執(zhí)行結果，運用多項財務指標對預算執(zhí)行情況進行全面的綜合考核，全面真實反映單位的預算績效狀況；第二，對預算執(zhí)行全過程動態(tài)考核，及時記錄并反饋預算使用情況，保障預算按計劃使用，同時及時糾正預算執(zhí)行中出現(xiàn)的偏差。

3.建立獎懲制度

基層事業(yè)單位應結合單位實際發(fā)揮預算績效考核的激勵作用，通過“獎優(yōu)、治庸、罰劣”的獎懲結合方式，增強預算管理人員的責任意識，引導預算管理人員主動作為，提高基層事業(yè)單位預算管理的實效性，提高財政資金的使用效益。

結語

在全面推進預算管理一體化模式的新形勢下，基層預算管理一體化的實施處于起步的階段，還有很多困難需要解決?；鶎迂斦块T和基層事業(yè)單位應該以積極的發(fā)展理念，采取措施促使基層事業(yè)單位的預算管理水平有質的飛躍，促進新模式在基層出成效，為全面深化我國預算管理制度改革提供最基礎的保障，加快推動建立科學高效的現(xiàn)代財政管理體系。