錢佳薇

（廣州中醫(yī)藥大學(xué) 審計處，廣州 510006）

0 引言

2018 年1 月12 日，審計署修訂頒布了《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》（審計署令第11 號），并決定自2018 年3 月1 日起實施。審計署令第11 號的出臺體現(xiàn)了國家審計機關(guān)對內(nèi)部審計工作的深刻認(rèn)識，為我國內(nèi)部審計工作提供了制度保障，改善了以往內(nèi)部審計在執(zhí)行層面缺乏政策依據(jù)、內(nèi)部審計效果不佳的狀況，對各高校健全內(nèi)部審計制度、規(guī)范內(nèi)部審計工作等具有指導(dǎo)作用。相較于審計署令第4 號，審計署令第11 號主要從以下幾個方面有明顯的突破。一是內(nèi)審職責(zé)的擴展。明確內(nèi)審職責(zé)為監(jiān)督、評價與建議，新賦予內(nèi)審“建議”職責(zé)，內(nèi)審目標(biāo)提升到治理層面——促進(jìn)單位完善治理、實現(xiàn)目標(biāo)，與審計署令第4號的內(nèi)審目標(biāo)“促進(jìn)加強經(jīng)濟管理和實現(xiàn)經(jīng)濟目標(biāo)”相區(qū)別。二是增強內(nèi)審獨立性。建立了保障內(nèi)審獨立性的領(lǐng)導(dǎo)機制與建立健全了內(nèi)審人員獨立性的相關(guān)約束與保護(hù)制度。三是強化了內(nèi)審結(jié)果的運用，從單位內(nèi)部與外部兩個方面進(jìn)一步明確了內(nèi)審結(jié)果運用的范圍。四是審計機關(guān)加強了對內(nèi)審工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與監(jiān)督管理。

內(nèi)審獨立性是保障內(nèi)審機構(gòu)履行職責(zé)的首要條件，是開展審計工作的前提條件。在日新月異的外部環(huán)境之下，高校辦學(xué)自主權(quán)不斷擴大，管理風(fēng)險日趨增長，高校內(nèi)部審計環(huán)境、審計對象及內(nèi)容等都與以往有較大不同，審計獨立性成為影響審計質(zhì)量的重要因素，應(yīng)正確分析其制約因素并提出對策方案，優(yōu)化和加強審計部門職責(zé)，健全優(yōu)化高校內(nèi)部運行機制。

1 審計署令第11 號對強化內(nèi)審獨立性的新要求

1.1 內(nèi)審職能目標(biāo)方面

明確規(guī)定了內(nèi)部審計職能為“監(jiān)督、評價及建議”，將內(nèi)部審計目標(biāo)提升為“促進(jìn)單位完善治理、實現(xiàn)目標(biāo)”，擴展了內(nèi)部審計職能，對內(nèi)部審計提出新要求。

1.2 審計領(lǐng)導(dǎo)工作方面

對審計領(lǐng)導(dǎo)工作方面提出了新要求，要求內(nèi)審機構(gòu)“應(yīng)當(dāng)在本單位黨組織、主要負(fù)責(zé)人的直接領(lǐng)導(dǎo)下開展內(nèi)部審計工作，向其負(fù)責(zé)并報告工作。”“國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定建立總審計師制度?？倢徲嫀焻f(xié)助黨組織、董事會（或者主要負(fù)責(zé)人）管理內(nèi)部審計工作?！鼻乙蟆皢挝稽h組織、董事會（或者主要負(fù)責(zé)人）應(yīng)當(dāng)定期聽取內(nèi)部審計工作匯報，加強對內(nèi)部審計工作規(guī)劃、年度審計計劃、審計質(zhì)量控制、問題整改及隊伍建設(shè)等重要事項的管理”，提高了內(nèi)審機構(gòu)地位，增強了內(nèi)部審計的權(quán)威性，健全了保障內(nèi)審獨立性的領(lǐng)導(dǎo)機制。

1.3 內(nèi)部審計工作方面

規(guī)定了“內(nèi)部審計機構(gòu)和內(nèi)部審計人員不得參與可能影響?yīng)毩?、客觀履行審計職責(zé)的工作”，從內(nèi)部審計工作方面提出了獨立性的要求，對內(nèi)審工作獨立性設(shè)置了約束條件。

1.4 內(nèi)部審計人員方面

規(guī)定了“單位應(yīng)當(dāng)保障內(nèi)部審計機構(gòu)和內(nèi)部審計人員依法依規(guī)獨立履行職責(zé)”，并規(guī)定內(nèi)部審計人員因履行職責(zé)受到打擊報復(fù)時，單位黨組織、董事會（或者主要負(fù)責(zé)人）應(yīng)當(dāng)及時采取保護(hù)措施，對內(nèi)部審計人員獨立性的保護(hù)方面提出了新要求。

2 當(dāng)前高校內(nèi)審獨立性存在的問題

2.1 高校領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)審獨立性認(rèn)識不足、重視不夠

部分高校領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)審機構(gòu)的認(rèn)識仍停留在其作為高校內(nèi)設(shè)機構(gòu)推進(jìn)學(xué)校工作的層面上。一方面，因?qū)?nèi)審職能理解存在偏差，高校領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部審計部門與業(yè)務(wù)主管部門的職責(zé)存在劃分不清的情況，要求內(nèi)審機構(gòu)參與影響?yīng)毩⑿缘臉I(yè)務(wù)活動。內(nèi)審機構(gòu)是高校職能部門，高校領(lǐng)導(dǎo)能影響內(nèi)審人員薪資和晉升。面對高校領(lǐng)導(dǎo)的要求，內(nèi)審機構(gòu)及人員出于對自身利益的考慮，往往十分被動。另一方面，部分高校領(lǐng)導(dǎo)沒有發(fā)展內(nèi)審機構(gòu)的動機，把內(nèi)審機構(gòu)擺在可有可無的位置，或?qū)?nèi)審機構(gòu)僅視作應(yīng)對上級檢查的工具，對內(nèi)審機構(gòu)缺乏足夠的重視。

2.2 內(nèi)審機構(gòu)缺乏獨立性

《教育部關(guān)于加強直屬高等學(xué)校內(nèi)部審計工作的意見》（教財〔2015〕2 號）提出要充分保障內(nèi)部審計機構(gòu)的獨立性，應(yīng)設(shè)置獨立內(nèi)部審計部門。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前高校審計機構(gòu)基本有以下幾種形式：與財務(wù)部門合署辦公、與法務(wù)部門合署辦公、與含有內(nèi)部控制職能部門合署辦公、與紀(jì)檢部門合署辦公及設(shè)立獨立的內(nèi)部審計機構(gòu)。我國高校內(nèi)部審計實際情況與規(guī)定的差距較大。高校內(nèi)審機構(gòu)隸屬財務(wù)部門、紀(jì)委監(jiān)察部門或與其他部門合署辦公，容易導(dǎo)致內(nèi)審工作自我檢查的內(nèi)控漏洞，從而弱化內(nèi)審部門監(jiān)督職能。同時，部分高校內(nèi)審機構(gòu)在級別上屬于高校最底層的職能部門，對影響自己薪資和晉升的上級開展審計工作時，其監(jiān)督和評價難?？陀^性。在內(nèi)審工作中，當(dāng)上級或平級部門不配合時，內(nèi)審人員也較難開展工作。在審計整改工作中，內(nèi)部審計機構(gòu)與人員級別較低，導(dǎo)致審計整改難以推動，拒不整改與虛假整改情況較多，審計結(jié)果運用成效不明顯。

2.3 內(nèi)審工作缺乏獨立性

審計署令第11 號明確規(guī)定了“內(nèi)部審計機構(gòu)和內(nèi)部審計人員不得參與可能影響?yīng)毩ⅰ⒖陀^履行審計職責(zé)的工作”，但在實際工作中，不少高校一方面內(nèi)部審計定位不明確，內(nèi)審機構(gòu)職責(zé)不清晰，業(yè)務(wù)主管部門監(jiān)管缺失，本應(yīng)由業(yè)務(wù)主管部門履行的監(jiān)管職責(zé)，如合同審核、工程審核等，卻由審計代為監(jiān)管，“以審代管”，監(jiān)管職責(zé)不清。另一方面，針對一些相關(guān)事務(wù)，高校出于責(zé)任與風(fēng)險分?jǐn)偦蝮w現(xiàn)決策集體化的考慮，往往要求內(nèi)審機構(gòu)派員參加業(yè)務(wù)決策會議或簽署業(yè)務(wù)決策審批材料，這樣將導(dǎo)致3 種結(jié)果。一是內(nèi)部審計職能模糊，內(nèi)審工作陷入自我檢查的內(nèi)控漏洞，弱化內(nèi)審機構(gòu)監(jiān)督職能，使內(nèi)部審計人員既當(dāng)運動員，又當(dāng)裁判員。二是將各職能監(jiān)管部門推向?qū)徲嫷膶α⒚妫龃髮徲嬜枇?。三是審計成為審核的“最后一道關(guān)口”，易被“集中力量突破”，審計人員承擔(dān)了較大的風(fēng)險和壓力。

2.4 內(nèi)審人員缺乏獨立性

不少高校內(nèi)審機構(gòu)人員曾在財務(wù)部門、基建部門工作多年，甚至是臨近退休人員，普遍年紀(jì)較大，人情關(guān)系較為復(fù)雜。一方面，在審計中，部分內(nèi)審人員與被審干部、被審單位關(guān)系密切，將審計視為例行公事，流于形式，較難做到公平客觀。另一方面，部分內(nèi)審人員缺乏責(zé)任心，抱著“多一事不如少一事”的態(tài)度，避開難以整改、復(fù)雜問題，沒有深入挖掘問題，避重就輕，審計質(zhì)量欠佳。此外，內(nèi)審人員的專業(yè)勝任能力也影響著內(nèi)審獨立性。工作經(jīng)驗缺乏或?qū)I(yè)素養(yǎng)不足的內(nèi)審人員更容易受到被審計單位因更擅長或熟悉所討論的事項而帶來的外在壓力，不能很好地利用審計證據(jù)正確作出審計判斷，內(nèi)審獨立性很容易被迫瓦解。隨著審計“全覆蓋”要求的逐步落實，高校內(nèi)部審計項目逐漸增多，審計內(nèi)容日益復(fù)雜，對內(nèi)部審計人員專業(yè)素質(zhì)的要求越來越高，且對專業(yè)的要求往往不限于工程、會計等，更要求內(nèi)部審計人員成為既懂工程、會計等傳統(tǒng)審計專業(yè)知識，又懂計算機、管理、法律等方面專業(yè)知識的復(fù)合型人才，這需要高校內(nèi)審人員具有較強的自學(xué)意識與自學(xué)能力，拓展自身專業(yè)面。

3 強化高校內(nèi)審獨立性的策略

3.1 提高領(lǐng)導(dǎo)重視程度，完善內(nèi)審制度

高校領(lǐng)導(dǎo)要糾正對內(nèi)審工作的錯誤認(rèn)識，轉(zhuǎn)變觀念。內(nèi)審部門不僅是高校內(nèi)部機構(gòu)，還是高校經(jīng)濟健康安全運行中的“溫度計”“體檢表”，防患于未然，實際上是服務(wù)于高校健康發(fā)展的，是保護(hù)高校領(lǐng)導(dǎo)干部的。同時，審計署令第11 號對內(nèi)審目標(biāo)有了更高層次的要求，與審計署令第4 號中“進(jìn)一步加強經(jīng)濟管理和實現(xiàn)經(jīng)濟目標(biāo)”的內(nèi)審目標(biāo)不同，審計署令第11 號中內(nèi)審目標(biāo)為“促進(jìn)單位完善治理、實現(xiàn)目標(biāo)”。高校內(nèi)審目前也不僅僅關(guān)注經(jīng)濟方面，還關(guān)注決策、制度建設(shè)與執(zhí)行、上級部署的執(zhí)行費等治理層面的問題。在此基礎(chǔ)上，高校應(yīng)依據(jù)上級制度不斷完善內(nèi)部審計制度，按照新修訂的審計法、審計署令第11 號及地方政府出臺的內(nèi)部審計工作規(guī)定要求，一方面健全與優(yōu)化高校內(nèi)部運行機制，另一方面進(jìn)一步明確與優(yōu)化內(nèi)部審計職責(zé)，完善內(nèi)部審計制度，加強貫徹落實，使高校內(nèi)審工作有章可循，聚焦主責(zé)主業(yè)。

3.2 健全內(nèi)審機構(gòu)，提高內(nèi)審地位

首先，應(yīng)設(shè)置與財務(wù)部門或紀(jì)委檢察部門等分離的獨立的內(nèi)審機構(gòu)。其次，高校黨委應(yīng)加強對內(nèi)部審計工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，單位主要負(fù)責(zé)人要直接領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部審計工作。增強內(nèi)審機構(gòu)權(quán)威性，保證內(nèi)審機構(gòu)有較高的校內(nèi)級別，涉及審計計劃確定、審計情況報告、違規(guī)事項處理、違法問題移送等重大事項的，應(yīng)當(dāng)直接向高校黨委報告，實現(xiàn)對被審部門客觀公正的監(jiān)督評價。內(nèi)審機構(gòu)級別的提升將直接影響內(nèi)審工作效果和效率的提升。只有高校內(nèi)審機構(gòu)具有獨立審計的良好地位，才能保證內(nèi)審人員具有公平與客觀的精神狀態(tài)，保障其審計范圍的廣泛性與審計行為不受約束，內(nèi)部審計活動不受其他部門和個人的干擾，從而提高審計質(zhì)量。

3.3 理順職能，規(guī)范內(nèi)審工作范圍

內(nèi)審獨立性一大風(fēng)險因素為“自我檢查”，內(nèi)審人員檢查自己以往的工作時會產(chǎn)生“自我檢查”的風(fēng)險， 對工作中存在的錯誤不再警覺，難以保證其客觀性。不少審計制度對“自我檢查”風(fēng)險進(jìn)行了防控。審計署令第11 號對內(nèi)審職能的定義為“監(jiān)督、評價及建議”，相比較2003 年出臺的《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》的定義，增加了“建議”職能，要求審計人員從管理與治理的角度對業(yè)務(wù)提出建議，而非參與業(yè)務(wù)流程。2021年10 月23 日新修訂的《中華人民共和國審計法》新增的第十四條也規(guī)定“審計機關(guān)和審計人員不得參加可能影響其依法獨立履行審計監(jiān)督職責(zé)的活動，不得干預(yù)、插手被審計單位及其相關(guān)單位的正常生產(chǎn)經(jīng)營和管理活動”。

高校應(yīng)加強對政策的理解，合理把握“確認(rèn)”與“建議”的區(qū)別。推動內(nèi)部審計職能轉(zhuǎn)型，清理、剝離與審計職能無關(guān)的財務(wù)審核、工程預(yù)算結(jié)算審核、采購與招投標(biāo)審核、合同審核、詢價定價等日常各類業(yè)務(wù)審核工作，理順高校內(nèi)審與業(yè)務(wù)主管部門職責(zé)，突出內(nèi)部審計主責(zé)主業(yè)，確保審計過程和結(jié)果公平客觀。內(nèi)審人員在工作中要敢于亮明態(tài)度。一方面，不應(yīng)參加業(yè)務(wù)決策會議，即使參加，也應(yīng)為“列席”，不能是“出席”，不能在有關(guān)會議紀(jì)要上簽字；另一方面，不能在有關(guān)業(yè)務(wù)決策審批材料上簽字。

3.4 增加專職人員，提高內(nèi)審人員專業(yè)勝任能力

為了更好地適應(yīng)高校內(nèi)審工作的需求，高校應(yīng)打造一支業(yè)務(wù)精湛、勤勉盡責(zé)的審計人才隊伍，實現(xiàn)“以審計精神立身、以創(chuàng)新規(guī)范立業(yè)、以自身建設(shè)立信”。

首先，高校要嚴(yán)格執(zhí)行國家審計署、地方教育廳及中國內(nèi)部審計協(xié)會等制定頒布的規(guī)章制度，結(jié)合高校自身內(nèi)審工作特點，選聘具有任職資格的人員專職執(zhí)行內(nèi)審工作。一是要積極引進(jìn)具有專業(yè)洞察力和政治與思想道德素養(yǎng)高的人才。內(nèi)審人員要有精神上的獨立性，即具備公正客觀的精神，誠實勤勉地履行自身職責(zé)，在審計過程中保持客觀公正的態(tài)度。二是要合理配置內(nèi)審人員財會、工程、法律、計算機等專業(yè)結(jié)構(gòu)和工齡結(jié)構(gòu)。審計署令第11 號對內(nèi)部審計人員的資質(zhì)提出了要求，要求內(nèi)審人員具備一定的專業(yè)技術(shù)能力，內(nèi)審機構(gòu)負(fù)責(zé)人也應(yīng)當(dāng)具備審計、會計、經(jīng)濟、法律等工作背景。良好的專業(yè)素養(yǎng)能幫助內(nèi)審人員在審計中作出正確審計判斷。三是要保持內(nèi)審人員隊伍的穩(wěn)定性。內(nèi)審人員隊伍不可不切實際地加以精簡。審計資源的缺乏一方面影響了審計的質(zhì)量，另一方面導(dǎo)致內(nèi)審人員缺乏對職業(yè)前景的規(guī)劃，嚴(yán)重影響其審計獨立性。

其次，積極組織內(nèi)審人員參加崗位培訓(xùn)和后續(xù)教育，培養(yǎng)內(nèi)審人員“活到老，學(xué)到老”的思想理念，增強其對審計相關(guān)政策的理解力，這樣有利于建立健全高校內(nèi)部審計相關(guān)政策，還可搭建內(nèi)審專家和高校互相交流的平臺，交流審計工作經(jīng)驗與心得。

4 結(jié)語

增強高校內(nèi)審工作獨立性有助于提高審計質(zhì)量，揭示高校發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險隱患，促進(jìn)高校資金的安全高效使用，這是我國新時代高校內(nèi)部審計發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。作為高校的領(lǐng)導(dǎo)與內(nèi)審人員，應(yīng)充分認(rèn)識高校日趨增長的管理風(fēng)險，充分發(fā)揮內(nèi)部審計在高校健康安全運轉(zhuǎn)中的“溫度計”與“體檢表”的作用，依照新規(guī)定新制度，通過完善制度、健全機構(gòu)、理順職能等方式增強內(nèi)審獨立性，提升內(nèi)審工作質(zhì)量，為促進(jìn)高等教育可持續(xù)發(fā)展添磚加瓦。