高曉龍,張英魁,馬東春,徐衛(wèi)華,鄭 華,歐陽志云,*

1 中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心,城市與區(qū)域生態(tài)國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室,北京 100085 2 中節(jié)能生態(tài)產(chǎn)品發(fā)展研究中心有限公司,發(fā)展研究部,北京 100082 3 北京市水科學(xué)技術(shù)研究院,水務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略研究所,北京 100048

生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的提出具有堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ),對處理保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系具有重要實(shí)踐意義。生態(tài)產(chǎn)品在概念、內(nèi)涵、應(yīng)用上同生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)一致,是中文語境下的提法[1]。生態(tài)產(chǎn)品是流量,其對人類福祉的貢獻(xiàn)、生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值屬性經(jīng)過數(shù)十年來的研究和討論,主流化趨勢已經(jīng)明顯[2]。但就如何實(shí)現(xiàn)具有正外部性、影響范圍及程度都有待量化的生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值,成為理論界研究的重點(diǎn),依據(jù)相關(guān)理論的政策已經(jīng)在部分區(qū)域、領(lǐng)域進(jìn)行試點(diǎn)[3—4]。庇古稅理論為外部性內(nèi)部化提供了必要工具支持,可以通過稅收或補(bǔ)貼等實(shí)現(xiàn)私人成本(收益)與社會成本(收益)的均衡?？扑苟ɡ矸治隽艘允袌觥f(xié)商方式解決外部性的前提條件。生態(tài)產(chǎn)品分類、價(jià)值評價(jià)、空間特征、供需分析研究等為實(shí)踐提供了解決思路和依據(jù)[5]。Ostrom從治理結(jié)構(gòu)變革方面為公共池塘資源管理探索了不同于國有、私有制的新路徑[6]。除環(huán)境稅、生態(tài)修復(fù)保證金、水資源稅、生態(tài)稅等傳統(tǒng)工具外,排污權(quán)交易在大氣污染治理、流域治理等方面衍生出削減信用和總量控制型排污許可證交易等模式,為濕地緩解銀行、雨水截流信用等創(chuàng)新指明了方向。生態(tài)認(rèn)證、綠色金融、“生態(tài)銀行”、水基金等新模式都強(qiáng)化生態(tài)產(chǎn)品同各領(lǐng)域的結(jié)合,以反映生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值,并將生態(tài)效益轉(zhuǎn)化為社會、經(jīng)濟(jì)效益[5]。

不同于污染治理,在推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)的道路上,2010年國務(wù)院印發(fā)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》,明確提出發(fā)揮國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性,從主體功能區(qū)層面首次提出了生態(tài)產(chǎn)品的概念[7]。中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的若干意見》后,麗水、撫州先后成為國家試點(diǎn),在公用品牌打造、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、生態(tài)資產(chǎn)交易平臺建設(shè)、生態(tài)信用體系建設(shè)、生態(tài)產(chǎn)品政府采購機(jī)制建設(shè)等方面先行先試,為生態(tài)資源稟賦富集地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系提供了學(xué)習(xí)樣板[1, 3]。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見》,對生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)過程中存在的問題總結(jié)為：難度量、難抵押、難交易、難變現(xiàn)(簡稱“四難”),在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的同時(shí),也指出了未來需要著重破解的難題,為打通綠水青山向金山銀山的轉(zhuǎn)化明確了目標(biāo)和路線圖[8]。

“四難”問題成為生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)需要重點(diǎn)攻關(guān)的課題。研究從“四難”出發(fā),分析“四難”問題的具體表征。從整體布局、系統(tǒng)謀劃角度出發(fā),研究提出解決“四難”問題的基本路徑,包括頂層設(shè)計(jì)、平臺搭建,以及生態(tài)產(chǎn)品市場化設(shè)計(jì)等3方面,期待相關(guān)問題研究和探索會進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)工作科學(xué)推進(jìn)。

1 “四難”問題分析

“生態(tài)無價(jià)”是現(xiàn)有體制機(jī)制下生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值在經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)中無法體現(xiàn)的真實(shí)寫照,最終導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境破壞、生態(tài)產(chǎn)品供給不足,人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要難以得到滿足。量化、抵押、交易、變現(xiàn)貫穿于生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的全過程[8],為破解“四難”問題,需要對其進(jìn)行具體分析。

1.1 產(chǎn)權(quán)界定不清

明晰產(chǎn)權(quán)只是通過市場交易實(shí)現(xiàn)資源配置的一個(gè)必要條件,但科斯定理的提出明確了產(chǎn)權(quán)對減少交易成本的決定性作用。只要產(chǎn)權(quán)界定清楚,即使存在交易成本,交易仍然是可以達(dá)成的[9]。生態(tài)產(chǎn)品集自然屬性和社會屬性為一體,大多數(shù)屬于公共產(chǎn)品。生態(tài)產(chǎn)品類型差異明顯,包括物質(zhì)產(chǎn)品、調(diào)節(jié)服務(wù)產(chǎn)品以及文化服務(wù)產(chǎn)品,所以需要根據(jù)競用性和排他性的有無進(jìn)行分類研究。如表1所示,生態(tài)產(chǎn)品可以分為市場產(chǎn)品、俱樂部產(chǎn)品、公共池塘資源、擁擠公共產(chǎn)品以及純公共產(chǎn)品[10]。市場產(chǎn)品、俱樂部產(chǎn)品等產(chǎn)權(quán)界定相對清晰,可以借助現(xiàn)有市場實(shí)現(xiàn)交易。而對于公共池塘資源、擁擠公共產(chǎn)品以及純公共產(chǎn)品來說,產(chǎn)權(quán)難以界定容易引發(fā)“搭便車”等行為,導(dǎo)致供給主體生產(chǎn)積極性不足,更甚者導(dǎo)致“公地悲劇”[11]。所以,需要重點(diǎn)進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記,并完善產(chǎn)權(quán)制度體系。

表1 生態(tài)產(chǎn)品分類

自然資源確權(quán)登記是生態(tài)產(chǎn)品確權(quán)登記的前奏。為加強(qiáng)自然資源統(tǒng)一管理,解決“九龍治水”問題,根據(jù)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案,自然資源部整合了原國土資源部、國家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部等部門涉及規(guī)劃、調(diào)查、確權(quán)登記的職責(zé),統(tǒng)一調(diào)查和確權(quán)登記。為指導(dǎo)相關(guān)工作有序開展,自然資源部等五部委印發(fā)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》,發(fā)布了《自然資源確權(quán)登記操作指南(試行)》,為建立健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度邁出了堅(jiān)實(shí)的步伐[12],但面臨生態(tài)空間的定義存在空間重疊等諸多難題,出現(xiàn)林草爭地、無法確權(quán)到地塊等現(xiàn)象。

生態(tài)產(chǎn)品的確權(quán)登記是下一步推進(jìn)的重點(diǎn)。根據(jù)生態(tài)產(chǎn)品服務(wù)流空間特征,生態(tài)產(chǎn)品主要分為全方位流、定向流、原地、脫鉤等4類,關(guān)于授粉、氣候調(diào)節(jié)、碳固定等生態(tài)產(chǎn)品的受益者與供給者識別仍然不足,未來還需要投入更多精力在生態(tài)產(chǎn)品服務(wù)流空間特征表征上[13—14]。由于水資源、碳排放等有些產(chǎn)品已經(jīng)納入現(xiàn)有的政策管理體系中,所以既要考慮自然屬性,還要結(jié)合國家資源環(huán)境的總量控制目標(biāo),探索新的確權(quán)登記方式,比如基于用水定額確定的用水計(jì)劃指標(biāo)、碳排放權(quán)、用能權(quán)、排污權(quán)、清水責(zé)任指標(biāo)等[5]。

1.2 方法學(xué)研究不足

生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)方法學(xué)包括生態(tài)產(chǎn)品及價(jià)值量化方法學(xué)、生態(tài)產(chǎn)品交易方法學(xué)等,都是支撐生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)性工具。生態(tài)產(chǎn)品及價(jià)值量化方法學(xué)包括收益轉(zhuǎn)移方法、生產(chǎn)函數(shù)法、能值轉(zhuǎn)化法[1]、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)矩陣[15]等方法,但聯(lián)合國統(tǒng)計(jì)署、中國側(cè)重采用生產(chǎn)函數(shù)法,且已經(jīng)在不同尺度開展標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范的制定及應(yīng)用。深圳、麗水、浙江、撫州、黃山等地已經(jīng)出臺GEP(Gross Ecosystem Product,生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值)的地方核算標(biāo)準(zhǔn),聯(lián)合國統(tǒng)計(jì)委員會提出的SEEA-EA(System of Environmental-Economic Accounting—Ecosystem Accounting,環(huán)境經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)體系-生態(tài)賬戶)也將GEP核算納入到試驗(yàn)賬戶,國家統(tǒng)計(jì)局也在加快制定GEP統(tǒng)計(jì)制度體系,生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的量化基本具備了標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的可能。

生態(tài)產(chǎn)品交易方法學(xué)研究及應(yīng)用仍然滯后,不足以支撐生態(tài)產(chǎn)品交易、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、綠色金融等政策需要。水權(quán)交易、碳排放權(quán)、排污權(quán)交易等具有相對成熟的方法學(xué)支撐,也已經(jīng)在關(guān)鍵區(qū)域、重點(diǎn)行業(yè)進(jìn)行推廣。水權(quán)交易主要分為區(qū)域水權(quán)交易、取水權(quán)交易、灌溉用水戶水權(quán)交易。廣東省創(chuàng)新碳普惠制核證減排量,為碳市場增加交易新品種。美國濕地緩解銀行建立以9項(xiàng)評價(jià)指標(biāo)為體系的半定量方法為濕地信用交易提供了可能[2]。重慶市推行的森林覆蓋率指標(biāo)交易、“地票”交易等結(jié)合區(qū)域稟賦和發(fā)展需要進(jìn)一步豐富了交易品種。麗水在推進(jìn)林權(quán)抵押貸款、生態(tài)公益林補(bǔ)償收益權(quán)抵押貸款等生態(tài)貸的基礎(chǔ)上,建立了政府購買生態(tài)產(chǎn)品制度,創(chuàng)新性提出將GEP收益權(quán)作為貸款還款來源[16]。雖然交易標(biāo)的或品種距離理論層面的生態(tài)產(chǎn)品仍然有一定差距,但在試點(diǎn)示范推進(jìn)中,利益相關(guān)者對生態(tài)效益的認(rèn)識得到提高,社會治理體系和治理能力都得到提升,生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的種子已經(jīng)埋下。未來還需要在交易產(chǎn)品定量化、標(biāo)準(zhǔn)化、商品化階段持續(xù)發(fā)力。

1.3 軟硬件條件缺失

生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)是落實(shí)國家及省市主體功能區(qū)規(guī)劃落地的重要機(jī)制,是未來5到15年國家生態(tài)文明建設(shè)的引領(lǐng)性工作。對標(biāo)《生態(tài)位文明體制改革總體方案》,結(jié)合現(xiàn)階段試點(diǎn)情況,以生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)為中心的產(chǎn)權(quán)制度、資源有償使用和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度、資源總量管理和全面節(jié)約制度、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償體系、生態(tài)文明績效評價(jià)考核和責(zé)任追究制度等仍然只停留在地方試點(diǎn)推進(jìn)階段,《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》等仍需要繼續(xù)完善。自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記平臺、規(guī)劃監(jiān)管平臺、自然資源資產(chǎn)及權(quán)益交易平臺等建設(shè)也都處于探索階段,全國水權(quán)交易所正在推進(jìn)國家-省級平臺體系建設(shè),全國碳排放權(quán)注冊登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)分別設(shè)在武漢、上海,碳交易市場架構(gòu)基本形成。自然資源資產(chǎn)“生態(tài)銀行”在南平、遂昌、常山等地落地,撫州依托市公共資源交易中心建設(shè)統(tǒng)一的生態(tài)資產(chǎn)交易系統(tǒng)。除水權(quán)、碳排放權(quán)、林權(quán)、用能權(quán)等國家重點(diǎn)試點(diǎn)交易外,國家級、地方級平臺尚未開展相關(guān)業(yè)務(wù),且缺少相關(guān)的辦法、流程文件,亟待及時(shí)總結(jié)區(qū)域試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),重視相關(guān)業(yè)務(wù)的擴(kuò)展。

1.4 機(jī)制之間缺少聯(lián)動

現(xiàn)階段開展的試點(diǎn)示范工作,多從群眾急切需要改革的領(lǐng)域、行業(yè)開展,圍繞具體工作進(jìn)行機(jī)制設(shè)計(jì)、流程建設(shè)、配套措施保障。不難發(fā)現(xiàn),GEP核算、權(quán)屬交易、綠色金融、績效考核、品牌建設(shè)等領(lǐng)域都在開展創(chuàng)新性工作,但機(jī)制之間的聯(lián)系通道仍未打通,都只是在各自領(lǐng)域緩慢推進(jìn)。主要表現(xiàn)在：(1)除浙江省統(tǒng)籌制定生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)“十四五”規(guī)劃外,其他地區(qū)仍只是將其作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的部分內(nèi)容,沒有引起足夠重視；(2)綠色信貸、權(quán)屬交易等仍然以傳統(tǒng)抵押物或標(biāo)的為主,產(chǎn)業(yè)用地審批尚未考慮對生態(tài)系統(tǒng)的影響,產(chǎn)品定價(jià)沒有體現(xiàn)生態(tài)效益；(3)績效考核、成效評估等仍然以過程指標(biāo)為主,自然資源資產(chǎn)質(zhì)量、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算結(jié)果仍然沒有作為評價(jià)的重要參考,難以發(fā)揮對政府決策的影響。生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn),是要權(quán)衡保護(hù)與發(fā)展關(guān)系,建立新的利益分配機(jī)制,推進(jìn)建立綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系,需要以生態(tài)文明建設(shè)統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,在構(gòu)建新場景、建立聯(lián)動機(jī)制上做出更多嘗試。

2 “四難”問題解決路徑

針對生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)面臨的關(guān)鍵問題,研究提出頂層設(shè)計(jì)、平臺搭建、產(chǎn)品設(shè)計(jì)和產(chǎn)權(quán)界定的解決路徑(圖1),其中生態(tài)產(chǎn)品市場化設(shè)計(jì)主要解決產(chǎn)品設(shè)計(jì)和產(chǎn)權(quán)界定的問題。生態(tài)產(chǎn)品市場化設(shè)計(jì)提出5項(xiàng)準(zhǔn)則,包括界定清晰、可驗(yàn)證、可轉(zhuǎn)移、可執(zhí)行、政策連續(xù)性。在加強(qiáng)機(jī)制設(shè)計(jì)、平臺服務(wù)的基礎(chǔ)上,5項(xiàng)準(zhǔn)則的提出將有助于實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品的定量化、標(biāo)準(zhǔn)化、商品化。

圖1 生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)“四難”問題解決路徑Fig.1 Path to solve the four dilemmas of value realization of ecological products

2.1 頂層設(shè)計(jì)

為充分發(fā)揮市場在生態(tài)產(chǎn)品資源配置中的決定性作用,實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力提升,在生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)推進(jìn)過程中,需要總體謀劃、系統(tǒng)推進(jìn),加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算、產(chǎn)品設(shè)計(jì)、金融支持、平臺搭建、保障措施之間的機(jī)制聯(lián)系,在推進(jìn)過程中,不斷打通機(jī)制之間的障礙,形成系統(tǒng)合力,從而搭建新的應(yīng)用場景、建立新的體制機(jī)制,促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品流轉(zhuǎn)順暢、價(jià)值保值增值,實(shí)現(xiàn)更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品持續(xù)供給。

遵循“堅(jiān)持系統(tǒng)觀念、搞好頂層設(shè)計(jì),先建機(jī)制,再試點(diǎn)推開”的推進(jìn)原則繪就生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)藍(lán)圖,一任接著一任干。頂層設(shè)計(jì)通過建立“1+2+N”的政策框架體系(圖2),為生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)奠定制度基礎(chǔ),其中“1”是綱領(lǐng)性文件,明確思路、原則、指導(dǎo)思想、任務(wù)分工；“2”是激勵(lì)約束中間體,包括生態(tài)發(fā)展基金和分類考核評價(jià)體系；“N”是具體機(jī)制,包括生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算、綠色產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)及品牌、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、綠色金融等。通過政策框架體系構(gòu)建,實(shí)現(xiàn)機(jī)制之間的強(qiáng)聯(lián)系。以生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算體系構(gòu)建為例,生態(tài)產(chǎn)品定量化、價(jià)值化是生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)品化、商品化、資本化的基礎(chǔ)和關(guān)鍵,在推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)過程中,要制定生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范,建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度,建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算平臺,實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。要重點(diǎn)推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算結(jié)果應(yīng)用場景,加強(qiáng)同績效考核、生態(tài)產(chǎn)品定價(jià)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、自然保護(hù)地保護(hù)成效評估、綠色信貸等之間的聯(lián)系,探索推進(jìn)GEP核算結(jié)果進(jìn)規(guī)劃、進(jìn)考核、進(jìn)政策、進(jìn)項(xiàng)目,拓展多元應(yīng)用。

圖2 生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)政策框架體系“1+2+N”Fig.2 Ecological product value realization policy framework system “1+2+N”

2.2 平臺搭建

交易成本高、信息不對稱是影響生態(tài)產(chǎn)品交易的限制因素,所以需要消除信息摩擦、降低交易成本,實(shí)現(xiàn)供給者、需求者之間精準(zhǔn)對接。鑒于生態(tài)產(chǎn)品屬性差異,研究分別就農(nóng)特產(chǎn)品、資產(chǎn)權(quán)益類產(chǎn)品進(jìn)行分別討論。

無公害、有機(jī)、綠色農(nóng)特產(chǎn)品是在不損害生態(tài)系統(tǒng)完整性和功能性的基礎(chǔ)上生產(chǎn)、加工的,具有正外部性,其產(chǎn)品、品牌經(jīng)過第三方機(jī)構(gòu)認(rèn)證,拓展其銷售渠道、提高品牌溢價(jià),有利于推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化。通過土地承包經(jīng)營權(quán)入股、“龍頭企業(yè)+基地+合作社”等形式可以提高農(nóng)民收益,實(shí)現(xiàn)共同富裕。為滿足消費(fèi)者對優(yōu)質(zhì)農(nóng)特產(chǎn)品的需要,推動生態(tài)產(chǎn)品供需精準(zhǔn)對接,需要引入?yún)^(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)打造農(nóng)特產(chǎn)品全產(chǎn)業(yè)鏈,建立多級化展會體系,舉辦國際生態(tài)產(chǎn)品博覽會,加強(qiáng)同電商平臺、供銷社平臺、物流企業(yè)合作,拓展銷售網(wǎng)絡(luò),建立生態(tài)產(chǎn)品線上云交易、云招商、云展示中心。倡議全產(chǎn)業(yè)鏈參與者簽訂自愿伙伴關(guān)系協(xié)定,對產(chǎn)業(yè)鏈生產(chǎn)、經(jīng)營行為進(jìn)行約束。建立信息披露機(jī)制,減少生產(chǎn)、加工、回收等行為對生態(tài)系統(tǒng)的負(fù)面影響,并適時(shí)將其納入到生態(tài)信用評價(jià)體系或相關(guān)協(xié)議[17]。

資產(chǎn)權(quán)益類產(chǎn)品包括自然資產(chǎn)權(quán)益、調(diào)節(jié)服務(wù)產(chǎn)品兩類,前者以實(shí)物為基礎(chǔ),具備交易基礎(chǔ)及條件,比如農(nóng)地經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、小型農(nóng)田水利設(shè)施使用權(quán)等,后者在不同層級平臺試點(diǎn)交易,都存在權(quán)屬界定不清的問題,調(diào)節(jié)服務(wù)產(chǎn)品交易還缺乏法律依據(jù)。為反映資產(chǎn)權(quán)益類產(chǎn)品的價(jià)值,國內(nèi)外在碳排放權(quán)、水權(quán)、排污權(quán)、用能權(quán)、清水指標(biāo)等責(zé)任指標(biāo)等方面進(jìn)行了試點(diǎn)示范,但存在交易平臺分散、交易活躍度低、交易標(biāo)的少、配套制度不健全的問題。為破解難題,輻射范圍廣、全品類的綜合性生態(tài)產(chǎn)品交易中心亟待建立,在整合現(xiàn)有平臺的基礎(chǔ)上,擴(kuò)展林權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)、碳排放權(quán)、碳匯、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)等權(quán)益交易,按照“一體化建設(shè)、系統(tǒng)化管理”目標(biāo),堅(jiān)持統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一操作流程、統(tǒng)一交易規(guī)則、統(tǒng)一格式文本、統(tǒng)一信息平臺、統(tǒng)一監(jiān)督管理等,健全交易網(wǎng)絡(luò),并在成熟時(shí)將其納入全國公共資源交易平臺,實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品供給方與需求方、資源方與投資方高效對接。

2.3 生態(tài)產(chǎn)品市場化設(shè)計(jì)

生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的實(shí)現(xiàn)需要建立供給者與受益者之間的直接聯(lián)系,通過健全市場機(jī)制提高資源配置效率。農(nóng)特產(chǎn)品的市場化路徑已經(jīng)明朗,通過品牌、標(biāo)準(zhǔn)、平臺、技術(shù)進(jìn)步等途徑對產(chǎn)品進(jìn)行認(rèn)證,可以識別生態(tài)環(huán)境友好型產(chǎn)品,實(shí)現(xiàn)外部性內(nèi)部化。而資產(chǎn)權(quán)益類產(chǎn)品市場交易是未來重點(diǎn)解決的領(lǐng)域,需要在理論與實(shí)踐層面進(jìn)一步探索。

生態(tài)產(chǎn)品在政策干預(yù)方面積累的經(jīng)驗(yàn)有限,迫切需要構(gòu)思創(chuàng)新工具來應(yīng)對市場失靈。雖然會列出一些有助于新市場建立的標(biāo)準(zhǔn),但很難提出建立新市場的方法體系[18]。實(shí)際上,市場建設(shè)通過政策手段解決了威脅市場存在的一種可能因素,即所有權(quán)定義和執(zhí)行無效。與此相反,如果威脅市場存在的其他潛在障礙同時(shí)存在,則生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)制度可能不會有助于新市場的形成。這些障礙包括交易成本、公共物品和信息不對稱性[19—20]。根據(jù)表2,新市場的建立被證明是一種有效的政策工具,可以用來滿足資產(chǎn)權(quán)益類產(chǎn)品交易的需要,實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)方之間利益的再分配[21]。

準(zhǔn)則1是產(chǎn)權(quán)應(yīng)界定清晰。市場創(chuàng)造中要解決的主要問題是界定產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)和范圍,以保障產(chǎn)權(quán)的排他性。水流、森林、山嶺、草原等自然資源屬國家或集體所有,國務(wù)院代表國家行使所有權(quán),也可以授權(quán)地方人民政府等部門行使有關(guān)權(quán)利。農(nóng)民享有土地承包權(quán),經(jīng)營權(quán)可以在允許的范圍內(nèi)交易。因此,需要一種明確定義產(chǎn)權(quán)的制度及系統(tǒng)進(jìn)行規(guī)范。與土地利用相關(guān)聯(lián)的其他權(quán)利(例如碳排放權(quán)、生態(tài)公益林補(bǔ)償收益權(quán)、水權(quán)、排污權(quán)、用能權(quán)等)也需要通過制度進(jìn)行界定和規(guī)范[2, 22]。確權(quán)登記是明確產(chǎn)權(quán)的重要途徑,需要對權(quán)利屬性、類別、質(zhì)量、面積、數(shù)量、位置等明晰,以保障產(chǎn)權(quán)所有者的權(quán)益不受侵害。

準(zhǔn)則2是產(chǎn)權(quán)可驗(yàn)證。推進(jìn)產(chǎn)權(quán)的市場化是要促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品或服務(wù)的持續(xù)供給,所以產(chǎn)權(quán)安排需要建立同生態(tài)產(chǎn)品的關(guān)聯(lián),并且可驗(yàn)證。所以,產(chǎn)權(quán)的市場交易應(yīng)在統(tǒng)一的規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)下進(jìn)行以降低交易成本。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)評估模型大多參考水量平衡方程、水質(zhì)凈化模型、蒸散模型等建立土地利用/土地覆蓋同生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)之間的聯(lián)系,為生態(tài)產(chǎn)品市場化積累了大量數(shù)據(jù)和經(jīng)驗(yàn)[23]。度量設(shè)計(jì)的核心是將空間分布和不同程度的結(jié)果變化轉(zhuǎn)化為一個(gè)單一的、基本的、可比較的單位[20]。如果產(chǎn)權(quán)安排在更廣范圍內(nèi)得到認(rèn)可,那么無疑將有利于市場創(chuàng)建,例如碳排放權(quán)、雨水截留信用[24]和濕地緩解信用[25]?！毒┒甲h定書》將溫室氣體確定為一種可交易的商品,該商品表示為一噸二氧化碳當(dāng)量(tCO2e)。雖然影響氣候變暖的氣體很多,但它們可以通過科學(xué)的方法對影響程度進(jìn)行量化[18]。在雨水調(diào)蓄方面,華盛頓特區(qū)為13項(xiàng)管理措施確定了雨水信用創(chuàng)造的方法[2]。

表2 生態(tài)產(chǎn)品市場化設(shè)計(jì)準(zhǔn)則

準(zhǔn)則3是產(chǎn)權(quán)可轉(zhuǎn)讓。產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)可以以適當(dāng)?shù)膬r(jià)格在供需雙方間交易。首先,產(chǎn)權(quán)是有價(jià)值的。生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值體現(xiàn)在稀缺、效用方面,所以產(chǎn)權(quán)的安排體現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值屬性。其次,供需影響交易可行性。由于大多數(shù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)屬于公共物品,所以理論上交易需求主要來源于政府或公益組織。這必然增加了市場創(chuàng)造的不確定性。因此,需要政策干預(yù)(例如排放限額、信用抵消)將社會外部性內(nèi)部化,將相關(guān)的利益相關(guān)方納入到交易里,實(shí)現(xiàn)私人與社會的利益均衡。所以,合理的進(jìn)入壁壘需要設(shè)置以實(shí)現(xiàn)充分的競爭,發(fā)揮市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用。第三,需要規(guī)范交易行為,降低交易成本。為發(fā)揮政府的管理監(jiān)督作用,產(chǎn)權(quán)交易需要接受政府部門審核和確認(rèn)。政府組建的平臺能夠?yàn)榻灰纂p方提供便利,保障交易雙方的權(quán)益不受侵害。“生態(tài)銀行”借鑒銀行“分散式輸入、集中式輸出”理念,搭建“資源-資產(chǎn)-資本-資金”轉(zhuǎn)化平臺,把碎片化的生態(tài)資源進(jìn)行規(guī)?；諆?、專業(yè)化整合、市場化運(yùn)作,使生態(tài)資源得到整體保護(hù)和高效運(yùn)營[26]。美國的濕地保護(hù)中,濕地緩解銀行的設(shè)立、濕地緩解銀行客戶與信用內(nèi)容的確定、濕地補(bǔ)償監(jiān)測與評估、開發(fā)者的濕地治理順序均要受到美國濕地事務(wù)管理體系的審核與監(jiān)管[2—3]。水權(quán)交易所、碳排放權(quán)交易市場、林權(quán)交易所都在試點(diǎn),為納入公共資源交易平臺積累經(jīng)驗(yàn)。

準(zhǔn)則4是產(chǎn)權(quán)可執(zhí)行?？蓤?zhí)行代表強(qiáng)制性,確保產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移給買方。此外,根據(jù)科斯定理,交易成本會影響產(chǎn)權(quán)的分配效率[27]。所以,執(zhí)行環(huán)節(jié)的交易成本應(yīng)予以控制[28]。為降低執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn),必要的保障措施需要配套。例如,濕地緩解銀行向資源開發(fā)者出售濕地信用,需要向管理部門繳納履約保證金和保險(xiǎn)費(fèi)。在雨水緩解計(jì)劃中,受監(jiān)管的項(xiàng)目方可以選擇自己生成雨水信用、購買雨水信用、支付相關(guān)費(fèi)用或通過這些選項(xiàng)的某種組合來滿足管理要求[2]。

準(zhǔn)則5與政策連續(xù)性有關(guān)。成功的生態(tài)產(chǎn)品市場交易機(jī)制通常需要政策支持,以有效地發(fā)揮作用[20]。市場機(jī)制需要穩(wěn)定的政策機(jī)制以確保價(jià)格穩(wěn)定。圍繞生態(tài)產(chǎn)品的市場創(chuàng)造是政府干預(yù)的結(jié)果,其產(chǎn)權(quán)的預(yù)期價(jià)值嚴(yán)重依賴政府決策。為有效保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)、促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品的供給,政策需要保持連續(xù)和穩(wěn)定[18]。推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品市場化符合公眾對優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給的需求,是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。保護(hù)者受償、受益者付費(fèi)、損害者賠償是實(shí)現(xiàn)外部性內(nèi)部化的重要原則。滿足民眾期盼和具有科學(xué)性的決策應(yīng)當(dāng)會保持政策的連續(xù)性[21]。

3 結(jié)論與展望

3.1 結(jié)論

現(xiàn)有關(guān)于生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的概念、核算標(biāo)準(zhǔn)、市場分類、交易平臺等尚不完善,仍然只是停留在試點(diǎn)階段,未來很有很長的路要走。但價(jià)值實(shí)現(xiàn)工作任重道遠(yuǎn),幸運(yùn)的是,在生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值屬性方面已經(jīng)初步達(dá)成共識。

研究直面阻礙生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵性問題,科學(xué)分析“四難”問題的具體表征,包括產(chǎn)權(quán)界定不清、方法學(xué)研究不足、軟硬件條件缺失以及機(jī)制之間缺少聯(lián)動,指出在治理能力、技術(shù)儲備等方面的薄弱環(huán)節(jié)。生態(tài)產(chǎn)品是生態(tài)文明區(qū)別于農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明的主要標(biāo)志,生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)是生態(tài)文明建設(shè)的主線,要促進(jìn)更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給,需要建立科學(xué)的利益導(dǎo)向機(jī)制。研究從打通“綠水青山”同“金山銀山”雙向轉(zhuǎn)化通道出發(fā),提出包括頂層設(shè)計(jì)、平臺搭建以及生態(tài)產(chǎn)品市場化設(shè)計(jì)等3方面的解決路徑,既可以為政策制定者提供參考,也可以促進(jìn)研究機(jī)構(gòu)對生態(tài)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化、商品化的討論。

3.2 展望

打通量化、抵押、交易、變現(xiàn)之間的通道,還要將生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)納入產(chǎn)業(yè)鏈視角[29—30]。產(chǎn)業(yè)鏈以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)增值為目的推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展,強(qiáng)化了物質(zhì)、能量、信息之間的流通,真正將人類凝聚在一起。以產(chǎn)業(yè)鏈為基礎(chǔ)探討生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn),促進(jìn)金融鏈、數(shù)據(jù)鏈等融合,將有助于引入更多資本、人才、政策等要素[31],盤活生態(tài)產(chǎn)品,加快試點(diǎn)示范進(jìn)程,解決“生態(tài)無價(jià)”難題；將有助于優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)等主體功能區(qū)根據(jù)自身生態(tài)稟賦、文化底蘊(yùn)、產(chǎn)業(yè)活力探索具有自身特色的發(fā)展道路,實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展與保護(hù)的均衡。