夏正清 唐鈺傳 張杰

當(dāng)前，PPP模式在我國(guó)智慧體育場(chǎng)館建設(shè)中的應(yīng)用尚處于初級(jí)與探索階段，通過(guò)文獻(xiàn)資料法檢索相關(guān)信息及資料，探索PPP模式于智慧體育場(chǎng)館建設(shè)中應(yīng)用的可行性及特點(diǎn)，并對(duì)PPP模式在智慧體育場(chǎng)館建設(shè)中面臨的挑戰(zhàn)進(jìn)行分析，提出以下對(duì)策：完善與PPP模式相配套的法律和法規(guī)、進(jìn)一步加強(qiáng)政府與企業(yè)在智慧體育場(chǎng)館建設(shè)中的協(xié)同程度、進(jìn)一步精準(zhǔn)定位政府角色、進(jìn)一步完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu)、挖掘、培養(yǎng)智慧體育場(chǎng)館管理人才。

1 PPP模式于智慧體育場(chǎng)館建設(shè)中的應(yīng)用

1.1 PPP模式應(yīng)用于智慧體育場(chǎng)館建設(shè)的可行性分析

首先，PPP模式能充分將政府資金與企業(yè)資金結(jié)合，既能發(fā)揮出智慧體育場(chǎng)館在公共體育服務(wù)中的社會(huì)效益，也能發(fā)揮出在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的經(jīng)濟(jì)效益。智慧體育場(chǎng)館作為公共產(chǎn)品的一種，其主要目的在于便民利民，通過(guò)數(shù)字技術(shù)對(duì)傳統(tǒng)體育場(chǎng)館進(jìn)行功能升級(jí)，從而滿足人民日益增長(zhǎng)的對(duì)體育運(yùn)動(dòng)的需求，因此具有非排他性與消費(fèi)非競(jìng)爭(zhēng)性。同時(shí)，PPP模式能夠?qū)⒄c企業(yè)之間的優(yōu)勢(shì)有機(jī)結(jié)合，既避免在政府單獨(dú)投資中智慧體育場(chǎng)館可能面臨的資金短缺與效率低下的問(wèn)題，也能避免企業(yè)純粹追求利益而忽視企業(yè)社會(huì)責(zé)任的情況，形成共建共享的格局。

其次，PPP模式在我國(guó)已積累了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。無(wú)論是國(guó)家體育館還是部分省市的體育中心，在體育場(chǎng)館的建設(shè)過(guò)程中都曾采用過(guò)PPP模式，這對(duì)于當(dāng)前數(shù)字化背景下智慧體育場(chǎng)館建設(shè)的廣泛應(yīng)用奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

最后，我國(guó)當(dāng)前對(duì)體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展高度重視，體育產(chǎn)業(yè)作為朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)具有較高的營(yíng)利性，而PPP模式作為一種較為新穎且廣泛應(yīng)用的平臺(tái)，能引起資本市場(chǎng)的高度關(guān)注，從而為體育產(chǎn)業(yè)不斷注入新鮮血液與龐大資金，推動(dòng)我國(guó)體育產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展的同時(shí)也能獲得客觀的回報(bào)。

1.2 PPP模式于智慧體育場(chǎng)館建設(shè)中應(yīng)用的特點(diǎn)

首先，現(xiàn)金流穩(wěn)定性有待提升。當(dāng)前我國(guó)進(jìn)入后疫情時(shí)代，人們對(duì)于體育鍛煉的重視程度有了顯著提升，“線上+線下”的體育鍛煉模式也成為人們更愿意接受的一種熱門(mén)形式。然而，“花錢(qián)買(mǎi)健康”的觀念對(duì)我國(guó)人民而言依然處于形成階段，體育運(yùn)動(dòng)消費(fèi)對(duì)人們而言更多是一種體驗(yàn)型消費(fèi)，并不是日常的必須生活消費(fèi)，這決定了PPP模式在智慧體育場(chǎng)館建設(shè)應(yīng)用過(guò)程中資金的穩(wěn)定性可能會(huì)有一定程度地波動(dòng)。

其次，風(fēng)險(xiǎn)與回報(bào)較高，且呈正相關(guān)態(tài)勢(shì)。企業(yè)在參與公共體育PPP項(xiàng)目過(guò)程中所采用的模式更多是特許經(jīng)營(yíng)或者私有化。模式自身地特點(diǎn)決定了風(fēng)險(xiǎn)性大小。無(wú)論是特許經(jīng)營(yíng)還是私有化，其風(fēng)險(xiǎn)都要高于一般的公共體育服務(wù)。當(dāng)然，也因?yàn)樘卦S經(jīng)營(yíng)和私有化，使得企業(yè)能夠加入政府搭建的平臺(tái)并積極運(yùn)作，收益與回報(bào)也遠(yuǎn)高于一般的公共體育服務(wù)。

最后，智慧體育場(chǎng)館營(yíng)利性有待提升。當(dāng)前，我國(guó)智慧體育場(chǎng)館的建設(shè)仍處于探索階段，即便在功能上實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)體育場(chǎng)館的升級(jí)，其營(yíng)利性仍然不高。加之新冠疫情的影響，更是雪上加霜。企業(yè)主要通過(guò)與智慧體育場(chǎng)館配套的相關(guān)設(shè)施來(lái)獲得資本回報(bào)，而政府在建設(shè)體育場(chǎng)館的同時(shí)也會(huì)考慮到商業(yè)用地的配套以吸引當(dāng)?shù)孛耖g資本的投資，理論上并不存在問(wèn)題，至于營(yíng)利性較低的原因可能涉及發(fā)展階段、人民意識(shí)、場(chǎng)館質(zhì)量等多個(gè)方面。

2 PPP模式應(yīng)用于智慧體育場(chǎng)館建設(shè)所面臨的挑戰(zhàn)

第一，相關(guān)立法有待進(jìn)一步完善。為使政府與企業(yè)在合作過(guò)程中能夠?qū)崿F(xiàn)雙贏，PPP模式在公共體育服務(wù)應(yīng)用中需要有一整套較為完善的法律法規(guī)。目前我國(guó)在這方面的法律法規(guī)有待進(jìn)一步完善。對(duì)于像特許授權(quán)的形式等關(guān)鍵問(wèn)題在具體運(yùn)作過(guò)程中沒(méi)有詳細(xì)說(shuō)明，較為模糊，缺乏規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)。例如，在奧運(yùn)場(chǎng)館法人招標(biāo)過(guò)程中，對(duì)于招標(biāo)方的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)缺乏界定。同時(shí)，現(xiàn)行法律中存在部分條款限制政府發(fā)揮自身職能，例如缺少借貸、最低經(jīng)營(yíng)收入等相關(guān)條款，使得政府無(wú)法及時(shí)介入。

第二，過(guò)程管理有待進(jìn)一步提升。PPP模式在智慧體育場(chǎng)館應(yīng)用過(guò)程中，首先應(yīng)當(dāng)具備詳細(xì)的初步方案，既設(shè)計(jì)。設(shè)計(jì)方案的優(yōu)劣直接影響到實(shí)物體育場(chǎng)館的運(yùn)營(yíng)。此外，PPP項(xiàng)目在運(yùn)作過(guò)程中轉(zhuǎn)移項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要特征為投標(biāo)人承擔(dān)設(shè)計(jì)責(zé)任。中標(biāo)人的設(shè)計(jì)方案會(huì)成為實(shí)施方案。但我國(guó)大多數(shù)PPP項(xiàng)目在運(yùn)作過(guò)程中并沒(méi)有設(shè)計(jì)方案這一環(huán)節(jié)，由于體育場(chǎng)館通常作為政府在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的形象工程，本身具備一些特殊標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致許多地方在設(shè)計(jì)上存在不合理之處，這也導(dǎo)致投資者利益不能得到有效保障。例如，“鳥(niǎo)巢”作為北京的標(biāo)志性建筑物，其設(shè)計(jì)過(guò)于奢華，也遭到一些專家學(xué)者的反對(duì)。

第三，政府部門(mén)監(jiān)督管理職責(zé)定位不明確。政府在PPP模式的監(jiān)管過(guò)程中，需要實(shí)施精準(zhǔn)監(jiān)控與有效管理，通過(guò)監(jiān)控與管理來(lái)保障制度層面的優(yōu)越性，從而保障與企業(yè)合作過(guò)程中高效完成各個(gè)項(xiàng)目[1]。然而，當(dāng)前地方政府在智慧體育場(chǎng)館建設(shè)過(guò)程中存在缺乏有效監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，無(wú)論是在績(jī)效評(píng)定、運(yùn)行過(guò)程管理還是目標(biāo)選定等方面，都存在一定程度的模糊管理與模糊監(jiān)控現(xiàn)象。如此在PPP模式執(zhí)行過(guò)程中會(huì)降低公共服務(wù)有效性，導(dǎo)致結(jié)果事與愿違。此外，政府部門(mén)在監(jiān)管過(guò)程中由于沒(méi)有梳理清楚該履行的職責(zé)，存在錯(cuò)位缺位以及路徑依賴現(xiàn)象，過(guò)多干預(yù)到項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中，給與企業(yè)過(guò)大的壓力，而政府部門(mén)在輪崗之后又無(wú)法良好做好交接工作，導(dǎo)致項(xiàng)目在執(zhí)行過(guò)程中徒增內(nèi)耗。

第四，法制保障有待進(jìn)一步提升。法制作為監(jiān)管的依據(jù)，在監(jiān)管過(guò)程中必須要“有法可依”，監(jiān)管才能到位。換而言之，良好的法制基礎(chǔ)是監(jiān)管有力的前提與保障。目前，PPP模式在我國(guó)公共體育服務(wù)運(yùn)用中存在如下情況，公共部門(mén)與企業(yè)在執(zhí)行協(xié)議、運(yùn)作項(xiàng)目過(guò)程中出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，而地方政府缺少相關(guān)PPP項(xiàng)目的完善法律制度以及問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)于企業(yè)以及公共部門(mén)本身缺乏必要的權(quán)責(zé)劃分，使得交易成本較高，主要參與者利益無(wú)法保障，僅僅憑借書(shū)面協(xié)議不足以解決實(shí)際問(wèn)題，且特許經(jīng)營(yíng)權(quán)在執(zhí)行過(guò)程中缺乏必要的保障，最終演變?yōu)殡p方互相推諉責(zé)任，導(dǎo)致項(xiàng)目擱淺。

第五，企業(yè)的“理性經(jīng)濟(jì)人”特性有待進(jìn)一步規(guī)制。PPP模式在智慧體育場(chǎng)館建設(shè)過(guò)程中通常需要一個(gè)較長(zhǎng)的閉環(huán)來(lái)獲取收益，而企業(yè)作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，在經(jīng)營(yíng)管理過(guò)程中會(huì)追求最大效益，而在一些情況下，這種最大效益會(huì)被異化為短期效益[2]。例如，部分企業(yè)在“體育小鎮(zhèn)”P(pán)PP項(xiàng)目中實(shí)際追求土地產(chǎn)權(quán)而非小鎮(zhèn)自身的發(fā)展前景。此外，一些企業(yè)在PPP項(xiàng)目運(yùn)作中過(guò)度追求商業(yè)價(jià)值，對(duì)于企業(yè)社會(huì)責(zé)任視而不見(jiàn)，通過(guò)隱瞞資產(chǎn)以及不披露財(cái)務(wù)信息等方式獲取利益，導(dǎo)致政府管理難度上升，也更容易出現(xiàn)管理混亂，最終導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)作與公共服務(wù)質(zhì)量下降，智慧體育場(chǎng)館的公共服務(wù)效益難以體現(xiàn)，既降低了政府公信力，也對(duì)PPP模式的順利應(yīng)用平添阻礙。

3 PPP模式于智慧體育場(chǎng)館應(yīng)用的實(shí)施路徑

首先，完善與PPP模式相配套的法律和法規(guī)。首先，要進(jìn)一步清晰定位PPP模式于智慧體育場(chǎng)館建造過(guò)程中政府與企業(yè)之間的主體與客體關(guān)系，結(jié)合不同地域的不同現(xiàn)狀與特點(diǎn)，因地制宜、因時(shí)制宜地制定規(guī)范性法律文本，并且加強(qiáng)對(duì)于具體操作流程及準(zhǔn)入機(jī)制的修訂。其次，通過(guò)有效法律手段均衡政府與企業(yè)雙方的整體利益。在PPP項(xiàng)目應(yīng)用于智慧體育場(chǎng)館建造過(guò)程中，政府既不能過(guò)于強(qiáng)勢(shì)，也不能無(wú)視企業(yè)“理性經(jīng)濟(jì)人”的屬性與特點(diǎn)，應(yīng)對(duì)政府與企業(yè)在合作過(guò)程中的相關(guān)細(xì)節(jié)進(jìn)行合理規(guī)制。最后，注重項(xiàng)目運(yùn)作的閉環(huán)管理。對(duì)于項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題要及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)改正、及時(shí)總結(jié)。通過(guò)將暴露出的法律漏洞以及盲區(qū)進(jìn)行重復(fù)修訂，保障企業(yè)對(duì)于智慧體育場(chǎng)館的特許經(jīng)營(yíng)，全方位保障PPP模式在智慧體育場(chǎng)館建造過(guò)程中政府與企業(yè)之間的合作權(quán)益[3]。

第二，進(jìn)一步加強(qiáng)政府與企業(yè)在智慧體育場(chǎng)館建設(shè)中的協(xié)同程度。首先，嚴(yán)格篩選符合合作要求與合作資質(zhì)的企業(yè)進(jìn)行合作。在項(xiàng)目運(yùn)作初期，政府部門(mén)應(yīng)有一套詳細(xì)完整的方案來(lái)對(duì)企業(yè)進(jìn)行資質(zhì)篩選，同時(shí)，對(duì)于符合要求的企業(yè)，在項(xiàng)目運(yùn)作之前，也應(yīng)就運(yùn)作過(guò)程中可能出現(xiàn)的問(wèn)題做預(yù)案。其次，在項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中可針對(duì)一些較為關(guān)鍵的方面進(jìn)行更為細(xì)致的研討與協(xié)商，并可通過(guò)邀請(qǐng)專家的方式來(lái)對(duì)于關(guān)鍵程序提供有效意見(jiàn)，保障整體流程的穩(wěn)定有序。最后，可通過(guò)崗位輪換、定期培訓(xùn)以及部門(mén)交流等方式加強(qiáng)實(shí)際執(zhí)行人員的業(yè)務(wù)水平，減少潛在問(wèn)題的出現(xiàn)概率，也能促進(jìn)政府與企業(yè)在項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中的協(xié)同程度[4]。

第三，進(jìn)一步精準(zhǔn)定位政府角色。PPP模式下的智能體育場(chǎng)館建設(shè)離不開(kāi)政府的積極推廣，但政府能否成功完成角色轉(zhuǎn)換也十分重要。政府應(yīng)該改變其原先在體育場(chǎng)館建設(shè)中的掌舵者角色，更多從監(jiān)管、指導(dǎo)等層面下手，與民間資本展開(kāi)合作，以此開(kāi)展公共體育服務(wù)。政府部門(mén)應(yīng)作為背后的組織者與推進(jìn)者，對(duì)原先的投資融資體系進(jìn)行改革，通過(guò)制定有效政策，推動(dòng)資本市場(chǎng)參與到智慧體育場(chǎng)館的建設(shè)中，同時(shí)招商引資，保障企業(yè)的利益，為企業(yè)搭建足夠大的平臺(tái)，形成共建共享的合作模式。

第四，進(jìn)一步完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu)。PPP項(xiàng)目涉及投資、建設(shè)及運(yùn)行多項(xiàng)流程，也涉及到許多潛在風(fēng)險(xiǎn)，為了讓政府與企業(yè)在項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中順利穩(wěn)定，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的合理程度是重中之重。政府要設(shè)計(jì)較為完善的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu)，一個(gè)重要的方面就是要考慮到項(xiàng)目質(zhì)量及吸引力問(wèn)題。只有具備完善的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu)，項(xiàng)目的質(zhì)量才更有保障，同時(shí)也更加具備吸引力。一般而言，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的比重與參與者獲得回報(bào)的數(shù)量成正比，回報(bào)越多，承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)也越大。只有當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu)使得所有參與者（包括政府、企業(yè)、銀行以及其他組織或個(gè)人）都能贊同，整個(gè)PPP項(xiàng)目才具備操作的前提。首先，在項(xiàng)目運(yùn)作初期，政府與企業(yè)應(yīng)組織專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)對(duì)于項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)估，共同協(xié)商劃分產(chǎn)權(quán)形式和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)內(nèi)容。其次，制度風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)細(xì)則過(guò)程中，要關(guān)注到政府與企業(yè)各自在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)中的能力，根據(jù)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)能力大小進(jìn)行比例劃分，盡可能保證雙方都具備一定程度的防范風(fēng)險(xiǎn)能力。最后，政府與企業(yè)要對(duì)于潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行挖掘與監(jiān)控，對(duì)于即將發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)要掌握其動(dòng)態(tài)，若風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)產(chǎn)生，則要及時(shí)跟進(jìn)并給與反饋，對(duì)造成的損失進(jìn)行及時(shí)評(píng)估，盡量減少不必要的損失，保障項(xiàng)目有序進(jìn)行[5]。

第五，挖掘、培養(yǎng)智慧體育場(chǎng)館管理人才。在智慧體育場(chǎng)館建設(shè)完畢后，后期運(yùn)營(yíng)的成效決定了項(xiàng)目的成敗，高學(xué)歷、高水準(zhǔn)、高質(zhì)量的管理人才是數(shù)字技術(shù)背景下智慧體育場(chǎng)館管理所不可缺少的。智慧體育場(chǎng)館相比于傳統(tǒng)體育場(chǎng)館而言管理難度更高，責(zé)任更重。管理人員除應(yīng)具備傳統(tǒng)體育場(chǎng)館管理經(jīng)驗(yàn)外，還應(yīng)具備數(shù)字技術(shù)的處理能力以及互聯(lián)網(wǎng)+意識(shí)，或者通過(guò)聘請(qǐng)專職人才承擔(dān)這一部分的職能。無(wú)論如何，智慧體育場(chǎng)館的后期運(yùn)作都將是一格頂層設(shè)計(jì)與摸著石頭過(guò)河相互結(jié)合的過(guò)程，因此，加強(qiáng)智慧體育場(chǎng)館管理人才的培養(yǎng)也是促進(jìn)PPP模式在智慧體育場(chǎng)館建設(shè)領(lǐng)域應(yīng)用的一個(gè)重要因素。

4 結(jié)語(yǔ)

總結(jié)而言，PPP模式于智慧體育場(chǎng)館建設(shè)中的應(yīng)用尚處于初級(jí)階段，還存在不少有待解決的問(wèn)題及風(fēng)險(xiǎn)。雖然中央與地方政府不斷完善PPP模式的相關(guān)政策與法律制度，并積極搭建PPP模式應(yīng)用于公共體育服務(wù)領(lǐng)域的平臺(tái)，但仍然存在立法不完善、過(guò)程管理有待提升、政府監(jiān)管職責(zé)定位不明確、法制保障有待加強(qiáng)、企業(yè)的“理性經(jīng)濟(jì)人”特性有待進(jìn)一步規(guī)制等問(wèn)題。還需進(jìn)一步通過(guò)完善與PPP模式相配套的法律和法規(guī)、進(jìn)一步加強(qiáng)政府與企業(yè)在智慧體育場(chǎng)館建設(shè)中的協(xié)同程度、進(jìn)一步精準(zhǔn)定位政府角色、進(jìn)一步完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu)、挖掘、培養(yǎng)智慧體育場(chǎng)館管理人才等措施來(lái)進(jìn)一步使得PPP項(xiàng)目在智慧體育場(chǎng)館建設(shè)中的作用，助力PPP模式在智慧體育場(chǎng)館建設(shè)中能快速規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。

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通訊作者：張杰

（作者單位：1.東華大學(xué)體育部；2.東華大學(xué)人文學(xué)院）