姚 鵬

(廣州市海珠區(qū)河長制監(jiān)督管理中心，廣東 廣州 510240)

近年來，我國在水利基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資不斷擴大，隨著水利項目的增多，水利安全生產(chǎn)成為了社會普遍關(guān)注的問題。水利安全監(jiān)管體系是促進水利事業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的重要保障，其重要性不言而喻。2021年12月，水利部印發(fā)《水利安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法的通知》(試行)指出要加強水利行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，減少水利安全生產(chǎn)事故。2022年4月，水利部印發(fā)《水利安全生產(chǎn)信息報告和處置規(guī)則》要求各省市水利廳開展應(yīng)急管理工作，做好重大危險源和生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案。關(guān)于水利安全一系列政策文件反映了黨和國家對水利安全的重視程度，也為我國水利安全監(jiān)管工作提供了重要指導(dǎo)。

廣州市水利廳在上級部門的指導(dǎo)下，積極開展水利安全監(jiān)管工作，樹立“生命至上，安全第一”的生產(chǎn)意識，通過對水利生產(chǎn)安全進行監(jiān)管，有效降低了安全事故的發(fā)生。但是不可否認的是，廣州市目前水利安全監(jiān)管體系還有待完善，監(jiān)管工作中還存在諸多的不足之處，如部門單位安全生產(chǎn)意識不高、安全監(jiān)管制度還有待完善、安全監(jiān)管責(zé)任還有待進一步落實等。因此，本文以廣州市為研究對象，對當前廣州市水利安全監(jiān)管存在的問題進行充分的了解，試圖找出問題存在的原因，以期為廣州市水利安全監(jiān)管工作的有序推進提供對策建議。

1 廣州市水利安全監(jiān)管現(xiàn)狀

1.1 監(jiān)管力量配置

廣州市水利局為推進水利安全監(jiān)管工作，專門成立了水利安全監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)部門，出臺了相關(guān)政策法規(guī)并設(shè)置水利安全監(jiān)督管理小組來負責(zé)水利安全監(jiān)管工作；各相關(guān)部門要求根據(jù)“一崗雙責(zé)”原則，對下屬縣區(qū)水利管理部門進行水利安全相關(guān)工作的指導(dǎo)。目前，廣州市水利局設(shè)置內(nèi)設(shè)水利安全監(jiān)管機構(gòu)27個，現(xiàn)有工作人員147人。同時，廣州市水利安全監(jiān)管部門成立時間較短，且工作人員大多是從其他業(yè)務(wù)科室抽調(diào)而來，存在年齡老齡化現(xiàn)象。截至2021年，廣州市共有各類水利工程管理單位139個，基本為全額撥款編制。目前廣州市水利工程管理單位實際在崗工作人員為972人，人員具體情況見表1。

表1 廣州市水利工程單位在崗人員及安全監(jiān)管工作人員情況表

1.2 監(jiān)管方法

廣州市水利局牢固樹立“生命至上，安全第一”的水利安全發(fā)展理念，將制度作為促進水利安全生產(chǎn)的主要指導(dǎo)手段，并采取多種措施做好安全隱患整改工作，水利安全得到了極大的提升。廣州市水利局采取的工作方法主要包括以下幾種：第一，明確領(lǐng)導(dǎo)小組職責(zé)，細化工作任務(wù)和工作目標，強化追責(zé)制度，為水利安全工作有序推進提供保障組織和制度保障；第二，開展水利安全專項整治工作，對水利安全風(fēng)險進行摸排調(diào)查，制定整改措施和整改方案；第三，重點推動水利安全監(jiān)管執(zhí)法行動，加強值班巡查，聯(lián)合多部門對違法違規(guī)現(xiàn)象共同執(zhí)法，保持高壓態(tài)勢；第四，強調(diào)安全監(jiān)管責(zé)任，落實責(zé)任人制度，安全管理職責(zé)細化到個人，杜絕安全責(zé)任空擋，各級領(lǐng)導(dǎo)簽署安全責(zé)任書；第五，編制廣州市水利安全監(jiān)管工作的“十四五規(guī)劃”，為水利安全監(jiān)管工作提供指導(dǎo)；第六，開展水利安全法治宣傳，制定宣傳計劃，明確年度宣傳要點，重點對水利安全相關(guān)法律法規(guī)進行宣傳，鼓勵群眾積極參與水利安全監(jiān)管。

1.3 監(jiān)管效果

廣州市水利局通過結(jié)合實際情況，采取上述監(jiān)管方法并建立健全水利安全生產(chǎn)監(jiān)管體系。在源頭上，積極做好水利安全隱患的排查工作，努力推進水利安全監(jiān)管措施的落實，督促相關(guān)責(zé)任主體盡快消除隱患，保障了廣州市水利行業(yè)安全監(jiān)管工作的有序推進。近年來，廣州市連續(xù)多年獲評廣州市安全先進單位，為廣州市的社會穩(wěn)定和水利安全發(fā)展創(chuàng)造了良好的環(huán)境。

2 廣州市水利安全監(jiān)管存在的問題

2.1 監(jiān)管主體監(jiān)管意識淡薄

在監(jiān)管主體方面，廣州市水利局存在水利安全監(jiān)管意識淡薄的問題。水利部門大多存在“重建輕管”的現(xiàn)象，由于水利安全監(jiān)管需要投入大量的資金但卻難以獲得業(yè)績，導(dǎo)致水利安全監(jiān)管工作被邊緣化。因此，水利部頻繁強調(diào)監(jiān)管在水利領(lǐng)域中的重要性，要求各單位提高水利安全監(jiān)管理念。但是監(jiān)管理念的轉(zhuǎn)變并非馬上就能夠完成的，這就導(dǎo)致了基層水利管理部門在水利安全監(jiān)管工作上存在“經(jīng)驗主義”的問題，監(jiān)管方法也不能滿足當前水利安全監(jiān)管工作的需要。

2.2 監(jiān)管客體安全投入嚴重不足

廣州市水利安全監(jiān)管客體主要包括水利基礎(chǔ)設(shè)施和建設(shè)單位等，主要存在以下兩點問題：第一，水利建設(shè)單位安全投入不足，主要表現(xiàn)為專職的水利安全管理人員配置不足，工作任務(wù)繁重。無論是建設(shè)單位還是施工單位，安全管理人員一般由技術(shù)或生產(chǎn)部門的工作人員兼任，盡管這其中有對用人成本的考量，但是更深層次的是沒有足夠的安全管理意識，并且水利安全管理人員的主要工作大多停留在表面，只是按照上級要求補充相關(guān)材料以應(yīng)付上級領(lǐng)導(dǎo)檢查。

2.3 第三方監(jiān)管效果不明顯

廣州市水利安全管理中的第三方指的是在安全生產(chǎn)管理方面引入的第三方服務(wù)，即采用購買服務(wù)的方式，由第三方提供的專業(yè)的安全生產(chǎn)服務(wù)管理模式的企業(yè)。目前，我國各地區(qū)政府在多行業(yè)領(lǐng)域普遍采用購買第三方服務(wù)的方式，在水利安全監(jiān)管中引入第三方服務(wù)，能夠有效的提高安全隱患排查的專業(yè)化和系統(tǒng)化，促進水利行業(yè)安全生產(chǎn)良性發(fā)展。但是，在廣州市的水利安全監(jiān)管方面，第三方服務(wù)監(jiān)管發(fā)揮的作用不明顯。同時，廣州市現(xiàn)有用水協(xié)會等第三方管理組織數(shù)量較少，雖然這些組織并非官方組織，但是在水利安全監(jiān)管中發(fā)揮著重要的作用，然而目前這些民間組織也存在較多問題，比如組織經(jīng)費短缺、缺乏管理機制等。

3 廣州市水利安全監(jiān)管存在的問題原因分析

3.1 管理機制混亂，監(jiān)管力量不足

首先，廣州市水利安全監(jiān)管工作大多由承擔(dān)水利安全管理的部門直接進行管理，其管理模式還在沿用20世紀80、90年代的管理模式，“等、靠、要”的思想占據(jù)主流，管理模式較為粗放，而管理方法就更談不上了；其次，隨著投資模式的多元化，大量社會資本涌入水利項目建設(shè)中，雖然在一定程度了促進了水利事業(yè)的發(fā)展，但是也帶了了諸多問題，如安全管理責(zé)任主體混亂等；最后，廣州市很多水利工程始建于20世紀70年代，受當時社會環(huán)境影響，工程項目存在手續(xù)不全、產(chǎn)權(quán)不清等問題，導(dǎo)致安全監(jiān)管工作無人負責(zé)。此外，廣州市水利安全監(jiān)管還存在監(jiān)管力量配置不足的問題，主要是由于水利行業(yè)效益不高，工資待遇一般，水利專業(yè)畢業(yè)生從事水利工作的意愿不強，并且在職員工流失問題也比較嚴重。長此以往，導(dǎo)致水利安全監(jiān)管人員配置嚴重不足。

3.2 “重成本，輕安全”現(xiàn)象嚴重

由于人手不足或處于對用人成本的考慮，很多安全人員是由其他部門工作人員兼管，兼任的安全管理人員由于還要兼顧其他工作，所以無法在安全管理工作上投入足夠的精力，勢必造成安全排查次數(shù)不高，隱患無法及時消除等問題。同時，水利建設(shè)單位還存在安全生產(chǎn)資金投入嚴重不足的問題，產(chǎn)生該問題的原因主要是由于建設(shè)單位作為企業(yè)，一般處于“成本”和“盈利”方面的考慮，追求效益與安全管理投入產(chǎn)生沖突。

3.3 對第三方服務(wù)認識不足，缺乏相應(yīng)支持

首先，廣州市政府對購買第三方監(jiān)管服務(wù)持消極態(tài)度，沒有將購買第三方服務(wù)所需資金列入政府支出款項，造成沒有購買第三方服務(wù)的資金來源。其次，建設(shè)單位由于其逐利性，對購買第三方服務(wù)所需的費用猶豫不決，且認為第三方監(jiān)管會發(fā)現(xiàn)更多的問題，導(dǎo)致受到行政管理部門的處罰而畏懼。最后，第三方服務(wù)主動發(fā)展積極性不高，創(chuàng)新能力不足，大多是等待購買服務(wù)方分配任務(wù)，并且服務(wù)范圍有限，和監(jiān)理單位的職責(zé)有重疊部門，導(dǎo)致競爭力不足。關(guān)于民間協(xié)會組織面臨的困難，主要是由于該類組織具備一定公益性，是非盈利組織，沒有收益來源，導(dǎo)致這些組織難以為繼；缺乏科學(xué)的管理制度，作為一個社會群眾組織，人員流動頻繁，沒有科學(xué)的規(guī)章制度指導(dǎo)，缺乏監(jiān)管意識和監(jiān)管手段，造成該類組織無法長期良性發(fā)展；協(xié)會會員多為群眾，用水意識陳舊，認為有困難要找政府，沒有資金和精力去維持協(xié)會的發(fā)展，這給協(xié)會的健康發(fā)展又增加了一層阻礙。

4 完善廣州市水利安全監(jiān)管的對策建議

4.1 創(chuàng)新水利安全監(jiān)管理念

廣州市創(chuàng)新水利安全監(jiān)管理念，可從以下幾方面著手：第一，厘清安全生產(chǎn)要素之間的關(guān)系，認識到水利安全生產(chǎn)的重要性；把握綜合監(jiān)管和專項監(jiān)管的關(guān)系，水利安全生產(chǎn)不是某一個部門的責(zé)任，涉及多方責(zé)任主體。因此，在水利安全生產(chǎn)過程中，要充分發(fā)揮水利管理部門的帶頭作用，也要積極調(diào)動其他相關(guān)管理部門的參與熱情，實現(xiàn)凝心聚力的良好局面。第二，提高安全生產(chǎn)意識，水利管理部門應(yīng)落實責(zé)任制，將水利安全管理工作和業(yè)務(wù)有機結(jié)合起來。同時，對安全隱患進行嚴格排查，提高安全風(fēng)險防控能力。第三，建立健全安全生產(chǎn)管理體系，包括健全水利安全監(jiān)管績效考核體系，以績效考核作為獎懲手段，促進相關(guān)工作效率的提升。第四，健全安全執(zhí)法體系建設(shè)，對違法違規(guī)企業(yè)列入誠信黑名單，督促企業(yè)合法合規(guī)經(jīng)營。

4.2 完善水利安全監(jiān)管方法

首先，完善各項管理辦法，制定相關(guān)技術(shù)標準，給水利安全監(jiān)管工作提供工作依據(jù)。其次，拓寬水利安全監(jiān)管經(jīng)費來源渠道，建立穩(wěn)定的水利安全監(jiān)管經(jīng)費保障機制，形成政府負責(zé)、部門協(xié)作、社會參與的水利安全監(jiān)管格局，確保水利安全監(jiān)管工作的有效落實；再次，大力推進智慧水利信息化建設(shè)的步伐，積極采用新技術(shù)，著力打造水利安全智慧監(jiān)管體系，實現(xiàn)信息技術(shù)與水利安全監(jiān)管工作的有機結(jié)合；最后，根據(jù)廣州市實際情況，做好地方立法工作，出臺符合廣州市本地實際情況的政策文件，實現(xiàn)水利工程安全管理工作的有序推進。

4.3 加強水利安全監(jiān)管隊伍建設(shè)

加強水利安全監(jiān)管隊伍建設(shè)，要從3個方面出發(fā)：第一，加強水利學(xué)術(shù)科研人才隊伍建設(shè)。水利安全監(jiān)管開不開專業(yè)的技術(shù)人才。因此，要強化水利安全建設(shè)科研隊伍，重點培養(yǎng)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜遥沙闪ｉT的水利科研機構(gòu)，建立與水利類大學(xué)之間的聯(lián)系與合作，解決水利安全監(jiān)管技術(shù)人才短缺的問題。第二，加強專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，提升工作人員業(yè)務(wù)水平和理論知識，同時鼓勵在職人員提升學(xué)歷層次，如考取非全日制碩士研究生等，并制定相應(yīng)的激勵措施。第三，加強技能型人才培養(yǎng)，成立技能型人才培養(yǎng)基地，鼓勵“老人帶新人”的幫帶模式，形成良好的人才培養(yǎng)分為。

4.4 推廣第三方技術(shù)服務(wù)應(yīng)用

首先，廣州市政府應(yīng)當將政府購買服務(wù)費用列入政府財政預(yù)算，嚴格按照法律法規(guī)規(guī)定的招投標流程進行第三方服務(wù)招標，并且政府部門要在后續(xù)工作中監(jiān)督好第三方的履職工作。其次，做好第三方服務(wù)試點建設(shè)工作，采取自愿申報的原則，由廣州市水利局確定試點單位，經(jīng)過一段時期的實踐，用效果來打消企業(yè)和政府方面的顧慮，試點成功后進行推廣。最后，鼓勵第三方開展企業(yè)定制服務(wù)，如對企業(yè)安全標準建設(shè)進行指導(dǎo)，派駐團隊到現(xiàn)場解決問題等。

5 結(jié)語

針對廣州市水利安全監(jiān)管存在的問題，本文提出了創(chuàng)新水利安全監(jiān)管理念、完善水利安全監(jiān)管方法、加強水利安全監(jiān)管隊伍建設(shè)以及推廣第三方技術(shù)服務(wù)應(yīng)用等對策建議，這些建議對推動廣州市建立健全水利安全監(jiān)管體系具有重要借鑒意義。同時，本文研究也存在一定不足之處，如筆者在法律法規(guī)方面素養(yǎng)不足，無法列舉出廣州市水利安全監(jiān)管在實際工作中可操作的地方性法規(guī)內(nèi)容。并且，本文從水利安全監(jiān)管的主體、客體和第三方參與角度進行的討論，未考慮其他利益相關(guān)者，如群眾參與等。在未來的研究中筆者將不斷完善研究思路，更加系統(tǒng)地對水利安全監(jiān)管體系展開開研究。