高孟林 黃 丹 楊啟明

國家管網(wǎng)集團(tuán)工程技術(shù)創(chuàng)新有限公司

自2014年以來，在國家層面有序推動(dòng)下，我國油氣體制改革逐步往深層次邁進(jìn)。特別是2019年國家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)有限公司（以下簡稱國家管網(wǎng)）成立后，上游油氣資源多主體多渠道供應(yīng)、中間統(tǒng)一管網(wǎng)高效集輸、下游銷售市場充分競爭的“X+1+X”油氣市場體系正在逐步成型[1]。為了提高設(shè)施利用效率，促進(jìn)我國油氣安全供應(yīng)穩(wěn)定，維護(hù)設(shè)施運(yùn)營企業(yè)和用戶的合法權(quán)益，建立公平、公正、競爭、有序的市場秩序，處于自然壟斷地位的管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營企業(yè)需要規(guī)范有效地實(shí)施油氣管網(wǎng)設(shè)施的公平開放。為此，針對油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放的內(nèi)涵、現(xiàn)狀、問題及路徑等問題進(jìn)行了探討。

1 油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放的內(nèi)涵要素

油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放范圍包括油氣管道、液化天然氣接收站和地下儲(chǔ)氣庫。上述設(shè)施的運(yùn)營企業(yè)應(yīng)當(dāng)無歧視地向符合條件的用戶提供油氣輸送、儲(chǔ)存、氣化等服務(wù)，無正當(dāng)理由不得拖延、拒絕與符合條件的用戶簽訂服務(wù)合同[2]。油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放是一個(gè)復(fù)雜的體系，包含時(shí)機(jī)條件、制度技術(shù)和政府監(jiān)管等三個(gè)方面，而其中最復(fù)雜的是制度技術(shù)方面。

1.1 時(shí)機(jī)條件

油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放不是一蹴而就的，而是需要隨著油氣產(chǎn)業(yè)市場化改革發(fā)展到一定程度，才可逐步醞釀產(chǎn)生，并在不同的發(fā)展階段實(shí)行差異化的政策導(dǎo)向和實(shí)施內(nèi)容。其中，一定規(guī)模的消費(fèi)市場、一定規(guī)模的油氣管網(wǎng)設(shè)施、比較成熟的油氣交易市場是最主要的前提和基礎(chǔ)。在消費(fèi)市場規(guī)模方面，中國石油和天然氣表觀消費(fèi)量分別從2015年的5.5×108t、1 931×108m3提升到2020年的 7.3×108t、3 280×108m3，預(yù)計(jì)分別將在2030年、2040年達(dá)到峰值7.8×108t、6 000×108m3[3]。在管網(wǎng)設(shè)施規(guī)模方面，原油成品油管道里程從2015年的4.8×104km增加到2020年的6.2×104km；天然氣干線管道里程、LNG接卸能力、儲(chǔ)氣庫工作氣量分別從2015年的6.4×104km、4 380×104t/a、55×108m3提升到2020年的8.6×104km、9 285×104t/a、145×108m3。目前全國主要干線油氣管道由國家管網(wǎng)負(fù)責(zé)運(yùn)營，預(yù)計(jì)“十四五”期間全國將新建油氣干線管道3×104km。除管道設(shè)施外，經(jīng)統(tǒng)計(jì)我國LNG接收站和地下儲(chǔ)氣庫（群）設(shè)施相關(guān)數(shù)據(jù)如表1和表2所示。在油氣交易市場方面，隨著油氣市場準(zhǔn)入放開和逐步成熟，在中石油、中石化、中海油之外，協(xié)鑫集團(tuán)管理有限公司、新奧集團(tuán)股份有限公司、廣匯能源股份有限公司等一些綜合性民營能源企業(yè)、區(qū)域性能源企業(yè)紛紛涉足上游資源開發(fā)或引進(jìn)。2015年上海石油天然氣交易中心的成立、2017年重慶石油天然氣交易中心的成立都是油氣交易市場化改革的里程碑事件。

表1 中國LNG接收站情況表（截至2020年）

表2 中國地下儲(chǔ)氣庫（群）情況表（截至2020年）

總體來看，我國油氣行業(yè)經(jīng)過多年發(fā)展，石油消費(fèi)量已進(jìn)入平臺(tái)期，天然氣消費(fèi)量除去煤改氣等政策因素外年均增速已由15%降至約5%，在此基礎(chǔ)上未來一段時(shí)間內(nèi)的油氣消費(fèi)量能夠有效預(yù)測。西南、西北、東北三個(gè)方向及海上進(jìn)口天然氣的“四大戰(zhàn)略通道”和“三縱三橫”全國骨干管網(wǎng)格局搭建完成，未來油氣管網(wǎng)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)能夠有效把控。油氣產(chǎn)業(yè)上游多元化格局初步顯現(xiàn)，下游行業(yè)參與者眾多，上游資源開發(fā)商、進(jìn)口商和終端銷售貿(mào)易商市場意識(shí)不斷增強(qiáng)，對于公平開放的訴求日益迫切，油氣管網(wǎng)設(shè)施業(yè)務(wù)分離和公平開放已成為“管住中間、放開兩頭”的關(guān)鍵因素。2017年《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》正式印發(fā)[4]，國家層面油氣體制改革頂層設(shè)計(jì)落地實(shí)施。以上條件均表明，在當(dāng)前階段推進(jìn)我國油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放的時(shí)機(jī)是成熟的。2019年，國家發(fā)改委等四部門正式印發(fā)《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》[5]。

1.2 制度技術(shù)

制度技術(shù)是油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放體系中最復(fù)雜的一個(gè)方面，包括業(yè)務(wù)分離、公平接入、第三方準(zhǔn)入、運(yùn)價(jià)體系、能力分配交易、管網(wǎng)平衡和信息公開等要素。

1.2.1 業(yè)務(wù)分離

油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營企業(yè)應(yīng)當(dāng)對輸送、儲(chǔ)存、氣化等運(yùn)營業(yè)務(wù)實(shí)行獨(dú)立核算，并按規(guī)定推進(jìn)設(shè)施獨(dú)立運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)和其他油氣業(yè)務(wù)的分離[6]。業(yè)務(wù)獨(dú)立包括財(cái)務(wù)獨(dú)立、法律獨(dú)立和產(chǎn)權(quán)獨(dú)立三個(gè)逐步深入的層次。財(cái)務(wù)獨(dú)立是指上述運(yùn)營業(yè)務(wù)與其他油氣業(yè)務(wù)特別是銷售業(yè)務(wù)的財(cái)務(wù)分離，設(shè)立獨(dú)立的財(cái)務(wù)賬戶，建立獨(dú)立的財(cái)務(wù)報(bào)表。法律獨(dú)立是在財(cái)務(wù)獨(dú)立的基礎(chǔ)上，垂直一體化的油氣企業(yè)設(shè)立獨(dú)立的銷售、運(yùn)營及其他業(yè)務(wù)分子公司。產(chǎn)權(quán)獨(dú)立是在法律獨(dú)立的基礎(chǔ)上，對具備條件的運(yùn)營業(yè)務(wù)分子公司進(jìn)一步整合或獨(dú)立，不再處于原油氣企業(yè)母公司的實(shí)際控制之下，成為擁有自主運(yùn)營決策權(quán)的獨(dú)立法人實(shí)體。

1.2.2 公平接入

公平接入是指油氣設(shè)施運(yùn)營企業(yè)利用在役管道站場已有分輸支路、通過對在役管道站場（閥室）改擴(kuò)建等方式公平無歧視地新增用戶接入。用戶接入管理主要包括用戶接入的申請審批、用戶接入項(xiàng)目的建設(shè)投運(yùn)和用戶接入的變更等。申請審批主要是根據(jù)用戶的接入規(guī)模、接入點(diǎn)壓力等邊界運(yùn)行參數(shù)開展對管道工藝、水力條件和安全條件的影響分析，審核確定接入點(diǎn)位置。建設(shè)投運(yùn)主要包括接入項(xiàng)目的投資方式、方案設(shè)計(jì)、連頭前置條件和運(yùn)行管理方案等內(nèi)容。接入變更是對接入獲批后超期未建、現(xiàn)場條件發(fā)生重大變化、項(xiàng)目建成后長期未投運(yùn)等情況重新分配用戶接入。

1.2.3 第三方準(zhǔn)入

第三方準(zhǔn)入是指油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營企業(yè)對于申請輸送、儲(chǔ)存、氣化等運(yùn)營業(yè)務(wù)的客戶開展準(zhǔn)入條件審核，包括商業(yè)準(zhǔn)入條件和技術(shù)準(zhǔn)入條件兩部分。商業(yè)準(zhǔn)入條件包括法人地位、財(cái)務(wù)、信用、運(yùn)營和債務(wù)償還能力等，通過營業(yè)執(zhí)照、財(cái)務(wù)報(bào)表、財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告、安全生產(chǎn)資質(zhì)許可證、上游資源及下游銷售購銷合同等資料體現(xiàn)。技術(shù)準(zhǔn)入條件包括油品氣質(zhì)接入標(biāo)準(zhǔn)、交接壓力等，通過熱值、水露點(diǎn)、烴露點(diǎn)、含硫量、含氧量、溫度、固態(tài)雜質(zhì)等參數(shù)體現(xiàn)。

1.2.4 運(yùn)價(jià)體系

運(yùn)價(jià)體系是指油氣設(shè)施運(yùn)營企業(yè)在國家成本監(jiān)審結(jié)論核定的管輸費(fèi)運(yùn)價(jià)率、氣化費(fèi)、注存費(fèi)等的基礎(chǔ)上，根據(jù)客戶類別和不可中斷服務(wù)、可中斷服務(wù)、管網(wǎng)平衡服務(wù)等服務(wù)類型制訂的差異化收費(fèi)體系。

1.2.5 能力分配交易

能力分配交易是指油氣設(shè)施運(yùn)營企業(yè)對油氣管網(wǎng)管容，LNG接收站接卸能力槽車運(yùn)力、氣態(tài)外輸能力，地下儲(chǔ)氣庫庫容等指標(biāo)向市場進(jìn)行公平分配交易。以油氣管網(wǎng)為例，如何公平分配管容是管網(wǎng)設(shè)施公平開放的核心問題，一般會(huì)經(jīng)歷公平開放初期的“先到先得”、管道剩余管容的集中與分散受理、已分配但實(shí)際閑置和可中斷管容的二次交易等三個(gè)階段。在這三個(gè)階段中，市場關(guān)注的焦點(diǎn)是當(dāng)用戶申請分配的管容超過可分配管容時(shí)的處理原則。在實(shí)際運(yùn)營過程中，管容的分配可能受油氣保供任務(wù)、設(shè)施方收益最大化、客戶方履約資信水平等多重因素的影響，需要制訂公平可行的評估分配原則。

1.2.6 管網(wǎng)平衡

管網(wǎng)平衡是指在一個(gè)固定周期內(nèi)，管網(wǎng)的上載氣量和下載氣量保持一致的狀態(tài)。當(dāng)出現(xiàn)短供、短提、超供、超提等情況時(shí)就會(huì)出現(xiàn)管網(wǎng)不平衡情況，當(dāng)不平衡超過一定限度時(shí)，將對管網(wǎng)安全平穩(wěn)運(yùn)行帶來負(fù)面影響?？蛻舴健⒃O(shè)施方應(yīng)采取商業(yè)和物理措施調(diào)整管網(wǎng)，以恢復(fù)平衡狀態(tài)，并對非責(zé)任方采取的行動(dòng)支付相應(yīng)的費(fèi)用。

1.2.7 信息公開

信息公開是指油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營企業(yè)應(yīng)當(dāng)通過相關(guān)部門指定的信息平臺(tái)和本企業(yè)門戶網(wǎng)站等途徑，公開油氣管網(wǎng)設(shè)施基礎(chǔ)信息、剩余能力、服務(wù)條件、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)、申請和受理流程、用戶需提交的書面材料目錄、保密要求等[7]。

1.3 政府監(jiān)管

政府監(jiān)管是指國家行政機(jī)關(guān)依據(jù)行政法規(guī)、運(yùn)用行政力量對油氣設(shè)施運(yùn)營企業(yè)公平開放開展監(jiān)管，并作出許可、處罰等具體行政行為的過程。油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放政府監(jiān)管主要包括兩個(gè)方面，一是各級(jí)發(fā)改委、國家能源局及其派出機(jī)構(gòu)對油氣設(shè)施運(yùn)營企業(yè)公平開放執(zhí)行、管輸費(fèi)價(jià)格等情況開展監(jiān)管監(jiān)審；二是國家反壟斷局對油氣設(shè)施運(yùn)營企業(yè)市場支配地位、經(jīng)營者集中等情況開展調(diào)查審查。

2 油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放的政策演進(jìn)

從油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放的內(nèi)涵要素可以看出，油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放的政策演進(jìn)主要涉及公平開放政策、管輸費(fèi)政策和反壟斷政策等三個(gè)方面。

2.1 公平開放政策

2014年以來，相關(guān)部門陸續(xù)制定發(fā)布了系列政策文件，有序推動(dòng)油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放向縱深發(fā)展（表3）。

表3 中國油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放政策文件統(tǒng)計(jì)表

2.2 管輸費(fèi)政策

2016年10月，國家發(fā)改委印發(fā)《天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法（試行）》和《天然氣管道運(yùn)輸定價(jià)成本監(jiān)審辦法（試行）》，規(guī)定運(yùn)輸價(jià)格原則上以企業(yè)法人單位為管理對象，按照“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則制訂[8]，管輸費(fèi)定價(jià)機(jī)制由油氣生產(chǎn)企業(yè)周邊管道按統(tǒng)一運(yùn)價(jià)率計(jì)算管輸費(fèi)、新建長輸管道實(shí)行“一線一價(jià)”，調(diào)整為“一企一價(jià)”。

2021年6月，國家發(fā)改委印發(fā)《天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法（暫行）》和《天然氣管道運(yùn)輸定價(jià)成本監(jiān)審辦法（暫行）》，管道運(yùn)輸價(jià)格沿用“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則制訂，實(shí)行準(zhǔn)許收益率動(dòng)態(tài)調(diào)整，細(xì)化了定價(jià)成本構(gòu)成，延長了折舊攤銷年限。同時(shí)將國家管網(wǎng)經(jīng)營的跨省天然氣管道以寧夏中衛(wèi)、河北永清、貴州貴陽等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)為主要界限，分為西北、西南、東北及中東部4個(gè)定價(jià)區(qū)，分區(qū)核定運(yùn)價(jià)率、按路徑形成管輸費(fèi)價(jià)格，管輸費(fèi)定價(jià)機(jī)制由 “一企一價(jià)”開始向“一區(qū)一價(jià)”過渡。

2.3 反壟斷政策

2007年8月，全國人大常務(wù)委員會(huì)審議通過《反壟斷法》，標(biāo)志著中國反壟斷政策框架基本形成。其后隨著反壟斷工作的逐步深入，配套規(guī)章得到不斷完善，特別是近年來隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)和平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，配套規(guī)章制度得到了長足發(fā)展（表4）。從近年的相關(guān)案例來看，反壟斷處罰情形更多集中在下游部分。

表4 中國反壟斷政策文件統(tǒng)計(jì)表

3 油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放的執(zhí)行現(xiàn)狀

國家管網(wǎng)作為油氣體制改革最重要的成果，如何在自然壟斷領(lǐng)域?qū)嵤┕介_放成為業(yè)界矚目的焦點(diǎn)。在內(nèi)外部推動(dòng)下，國家管網(wǎng)公平開放目前處于行業(yè)前沿位置，筆者重點(diǎn)以國家管網(wǎng)為例從理念制度建設(shè)、公平接入、第三方準(zhǔn)入和能力分配交易四個(gè)方面論證執(zhí)行現(xiàn)狀。

3.1 理念制度建設(shè)

《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》第五條規(guī)定，油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的規(guī)章制度，公開開放服務(wù)的條件、程序和剩余能力等信息。國家管網(wǎng)確立了“服務(wù)國家戰(zhàn)略、服務(wù)人民需要、服務(wù)行業(yè)發(fā)展”的企業(yè)宗旨，“安全綠色、卓越運(yùn)營、合作共贏、誠信服務(wù)、開放透明”的經(jīng)營理念和“打造智慧互聯(lián)大管網(wǎng)、構(gòu)建公平開放大平臺(tái)、培育創(chuàng)新成長新生態(tài)”的戰(zhàn)略目標(biāo)，從企業(yè)文化層面樹立了公平開放的核心地位。國家管網(wǎng)成立后，先后印發(fā)了《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放管理暫行辦法》《天然氣管網(wǎng)新增上載點(diǎn)和下載點(diǎn)管理暫行規(guī)范》和《油氣管網(wǎng)設(shè)施服務(wù)申請受理與實(shí)施工作流程》等制度文件，初步建立了公平開放的制度體系。

3.2 公平接入方面

公平接入包括上載點(diǎn)和下載點(diǎn)，但重點(diǎn)在下載點(diǎn)用戶接入側(cè)。鑒于油氣管網(wǎng)設(shè)施接口的稀缺屬性、生產(chǎn)運(yùn)行的安全平穩(wěn)要求和申請接入用戶的資格條件等因素，目前各設(shè)施運(yùn)行方對于開口用戶接入的審查均較為嚴(yán)格。以國家管網(wǎng)為例，整個(gè)過程大致分為申請、立項(xiàng)、審批、建設(shè)和投運(yùn)等過程，涉及集團(tuán)、地區(qū)公司和具體運(yùn)營單位三級(jí)管理機(jī)構(gòu)的市場、生產(chǎn)、投資和工程等部門，從用戶發(fā)出接入商請函開始，到取得下載點(diǎn)批復(fù)預(yù)計(jì)需2～4個(gè)月，若需站場閥室改造或新建分輸支路則至建成投運(yùn)預(yù)計(jì)需要1年左右。2021年國家管網(wǎng)批復(fù)上載點(diǎn)11個(gè)、下載點(diǎn)86個(gè)，在第一個(gè)完整運(yùn)營年有效保證了不同市場主體間油氣管網(wǎng)設(shè)施互聯(lián)互通和公平接入需求。

3.3 第三方準(zhǔn)入方面

為了落實(shí)油氣體制市場化改革要求，充分滿足市場對公平開放的訴求，國家管網(wǎng)引入了托運(yùn)商制度。油氣托運(yùn)是世界范圍內(nèi)廣為采用的成熟運(yùn)營模式，托運(yùn)商與LNG公司、管道公司簽署罐容、管容使用合同，將油氣產(chǎn)品輸送至下游消費(fèi)用戶[9]。2020年10月，正式接管運(yùn)營伊始，國家管網(wǎng)啟動(dòng)了首批托運(yùn)商準(zhǔn)入，試運(yùn)行客戶管理系統(tǒng)。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，截至2021年4月，共注冊1 797家托運(yùn)商，信息有效997家，審核準(zhǔn)入即獲得托運(yùn)商資質(zhì)的共有690家[10]。當(dāng)前階段，在相關(guān)部門關(guān)于托運(yùn)商管理尚無明確管理規(guī)定的情況下，國家管網(wǎng)實(shí)際扮演著先行先試的角色，承擔(dān)著市場交易和公共管理的雙重屬性，既保障市場公平又承擔(dān)公共調(diào)度職能。

3.4 能力分配交易方面

自國家管網(wǎng)成立以來，先后開展了四次服務(wù)集中受理工作。第一次為2021年1月開展的2021年2月—2022年2月LNG接收站窗口期集中受理，共有82家托運(yùn)商提交申請，54家入圍；第二次為2021年8月開展的2022年4月開始的5～20年LNG接收站中長期窗口期集中受理，共有47家托運(yùn)商提交申請，17家入圍；第三次為2021年9月開展的2022年4月—2023年3月LNG接收站窗口期集中受理，共有35家托運(yùn)商提交申請，14家入圍。上述三次集中受理整體分配原則為：有利于保障國家能源安全；有利于提升接收站基礎(chǔ)設(shè)施綜合利用率；現(xiàn)有用戶現(xiàn)有服務(wù)優(yōu)先保障，若托運(yùn)商申請總量超出接收站剩余能力，需通過綜合評分，確定各托運(yùn)商分配順序和分配數(shù)量。按照上述分配原則，第三次集中受理對14家入圍托運(yùn)商從履約能力、服務(wù)需求、失信情況等維度進(jìn)行綜合評分，最終共有6家托運(yùn)商獲得年度服務(wù)窗口期，第一、二次集中受理因未超過剩余能力而未開展綜合評分工作。第四次為2022年1月開展的2022年4月—2023年3月天然氣管輸服務(wù)集中受理，共有31家托運(yùn)商提交申請，28家入圍。受理原則為現(xiàn)有服務(wù)優(yōu)先滿足、增量需求公平公正按規(guī)則分配。增量服務(wù)公平分配是指若增量服務(wù)申請管容總量未達(dá)到可分配管容，將按照用戶申請分配剩余管容；若申請管容大于可分配管容，將組織對用戶開展評分，按評分情況分配剩余管容。評分將綜合考慮用戶歷史履約情況、申請使用管段的負(fù)荷率、申請服務(wù)穩(wěn)定性和服務(wù)周期等因素。除了上述國家管網(wǎng)自行組織的四次集中受理以外，2021年4月國家管網(wǎng)聯(lián)合上海石油天然氣交易中心先后開展了文23儲(chǔ)氣庫容量線上招標(biāo)和競價(jià)交易，招標(biāo)容量 1×108m3，競價(jià)容量 4×108m3，首次通過公開交易平臺(tái)以市場化方式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施能力分配。交易采用了容量預(yù)訂費(fèi)和注采服務(wù)費(fèi)的“兩部制”收費(fèi)模式，中海油、上海燃?xì)?集團(tuán))有限公司、中國燃?xì)饪毓捎邢薰镜葏⑴c交易，最終實(shí)際完成容量交易3.6×108m3。2022年4月，國家管網(wǎng)集客戶、營銷、交易、結(jié)算為一體的開放服務(wù)及交易平臺(tái)上線運(yùn)行，能力分配交易的體驗(yàn)感、公平開放的嵌入程度、政府監(jiān)管的可視可控將成為政府行業(yè)關(guān)注的重點(diǎn)。接管運(yùn)營以來，國家管網(wǎng)在維護(hù) “先到先得”的歷史既往下，開展了能力分配集中受理，開發(fā)驗(yàn)證了招標(biāo)和競價(jià)等產(chǎn)品服務(wù)，在能力分配交易模式上開展了有益的探索和實(shí)踐。

4 油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放存在的問題

4.1 法律制度配套建設(shè)尚不到位

在公平開放、管輸費(fèi)和反壟斷三個(gè)方面的相關(guān)政策中，除去反壟斷方面是法律法規(guī)外，公平開放和管輸費(fèi)兩個(gè)方面均為政策性文件和部門規(guī)章?！队蜌夤芫W(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》等部門規(guī)章僅規(guī)定了責(zé)令限期改正、向社會(huì)公布通報(bào)、行業(yè)信用懲戒等警示性處罰措施，處罰手段單一，監(jiān)管作用較弱。

4.2 業(yè)務(wù)分離尚不徹底

國家層面，國家管網(wǎng)作為天然氣市場“X+1+X”改革的產(chǎn)物，標(biāo)志著油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營業(yè)務(wù)與中石油、中石化、中海油其他油氣業(yè)務(wù)的成功分離。分離之后中石油、中石化、中海油、國家管網(wǎng)、省級(jí)管網(wǎng)及其他投資主體都在結(jié)合自身實(shí)際開展油氣管網(wǎng)、LNG接收站和儲(chǔ)氣庫等設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)工作。從充分保障國家能源供應(yīng)安全、LNG接收站和儲(chǔ)氣庫選址歷史權(quán)屬、油氣管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)投資強(qiáng)度需求等方面考慮，當(dāng)前階段鼓勵(lì)和支持各類資本參與投資建設(shè)納入統(tǒng)一規(guī)劃的油氣管網(wǎng)設(shè)施是無可厚非的。但從“管住中間、放開兩頭”的整體原則、“全國一張網(wǎng)”的建設(shè)運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)和資產(chǎn)使用效率特別是LNG接收站未來的使用效率等方面考慮[11]，建議對分離之后新建油氣管網(wǎng)設(shè)施的未來產(chǎn)權(quán)歸屬和運(yùn)營方式統(tǒng)籌考慮，可以考慮在適當(dāng)時(shí)機(jī)條件下按照市場化交易方式將其分離劃歸國家管網(wǎng)統(tǒng)一運(yùn)營。

企業(yè)層面，除去中石油、中石化、中海油、國家管網(wǎng)運(yùn)營業(yè)務(wù)與其他油氣業(yè)務(wù)分離較為徹底外，省級(jí)管網(wǎng)和其他投資主體運(yùn)營的天然氣公司業(yè)務(wù)分離進(jìn)度參差不一，個(gè)別企業(yè)仍然執(zhí)行運(yùn)營銷售一體化管理模式。除去廣東、浙江等以市場化方式融入國家管網(wǎng)的省級(jí)管網(wǎng)，其他省網(wǎng)是否公平開放目前實(shí)際上由各省自主決定，省網(wǎng)融入工作任務(wù)艱巨。

4.3 托運(yùn)商準(zhǔn)入管理仍需加強(qiáng)

按照現(xiàn)行規(guī)則，托運(yùn)商按要求提交企業(yè)注冊信息、營業(yè)執(zhí)照、安全生產(chǎn)資質(zhì)證明以及相關(guān)資信證明材料等準(zhǔn)入申請材料，并審查通過后即可獲取托運(yùn)商資質(zhì)。整體來看，托運(yùn)商準(zhǔn)入門檻仍然較低，獲取較為容易、持有成本較低。從激發(fā)市場活力、增加上游供應(yīng)商數(shù)量的角度，當(dāng)前階段設(shè)置較低的門檻是可取的。但從長期的公平效率角度而言，建議在適當(dāng)時(shí)機(jī)條件下，在當(dāng)前“寬進(jìn)”的基礎(chǔ)上，針對托運(yùn)商資信能力、履約水平、管理水平等建立分類評估、分類考核和動(dòng)態(tài)考核機(jī)制，形成“有進(jìn)有出”的模式。避免過低的資質(zhì)持有成本，形成大量的“僵尸”托運(yùn)商浪費(fèi)行政資源、擾亂油氣市場正常秩序的現(xiàn)象。

4.4 運(yùn)價(jià)體系適用性仍需提升

運(yùn)價(jià)體系與油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放各項(xiàng)業(yè)務(wù)息息相關(guān)，制訂合理的運(yùn)價(jià)體系是國家油氣體制改革的一項(xiàng)核心內(nèi)容，既要符合當(dāng)前實(shí)際，又要適應(yīng)未來發(fā)展，需要綜合運(yùn)銷環(huán)節(jié)減少、天然氣消費(fèi)量增加、行業(yè)期待等導(dǎo)致的價(jià)格降低要求，和維持“十四五”油氣管網(wǎng)設(shè)施大規(guī)模投資建設(shè)、海氣登陸短距離運(yùn)輸增加沖擊運(yùn)輸路徑結(jié)構(gòu)、企業(yè)內(nèi)部收益考核等客觀情況之間的平衡?，F(xiàn)行的運(yùn)價(jià)體系與不同客戶類別、不同服務(wù)方式、不同服務(wù)類型等形成的多種交易組合方式存在不相適應(yīng)的情況，照付不議、運(yùn)輸損耗、平衡服務(wù)等特殊收費(fèi)機(jī)制的各方博弈仍在延續(xù)。為解決管網(wǎng)設(shè)施開放后不同品質(zhì)的天然氣混輸計(jì)量結(jié)算問題，《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》提出推行能量計(jì)量計(jì)價(jià)，在2021年6月之前建立能量計(jì)量計(jì)價(jià)體系[12]，目前該項(xiàng)工作的完成時(shí)間仍不確定。

4.5 信息公開執(zhí)行稍顯混亂

國家發(fā)改委自2014年開始部署公平開放信息公開工作，中間多次發(fā)文督促細(xì)化信息公開要求，但從多年來各油氣企業(yè)執(zhí)行情況來看，有待進(jìn)一步提高。一是部分油氣設(shè)施運(yùn)營企業(yè)存在信息公開制度建設(shè)缺失、公開位置不對、公開時(shí)間延后、公開頻次較少和公開信息不夠完整等情況，反映出企業(yè)重視程度不夠、監(jiān)管力度偏弱的問題。二是配套搭建的油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放信息公開系統(tǒng)功能需進(jìn)一步完善，跨區(qū)域運(yùn)營企業(yè)向沿線監(jiān)管機(jī)構(gòu)抄送信息規(guī)定尚無法通過系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)；系統(tǒng)界面友好性有待提高，不同主體、不同類型信息查閱的體驗(yàn)感、全面性尚有不足。三是信息公開鼓勵(lì)性政策缺少響應(yīng)?！队蜌夤芫W(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》鼓勵(lì)油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營企業(yè)對剩余能力精細(xì)化管理，進(jìn)一步細(xì)化公開周、日前、日間等剩余能力數(shù)據(jù)，但目前尚無企業(yè)能夠做到。這實(shí)際意味著公平開放運(yùn)營尚處于粗放管理階段，交易服務(wù)產(chǎn)品類型尚需進(jìn)一步豐富。

5 油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放的路徑建議

在充分分析油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放內(nèi)涵、現(xiàn)狀和問題的基礎(chǔ)上，對于下一步路徑規(guī)劃提出如下建議。

5.1 加快天然氣領(lǐng)域制度完善

國家油氣體制市場化改革需要頂層設(shè)計(jì)，《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》是天然氣產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)建設(shè)的總綱領(lǐng)，為天然氣領(lǐng)域立法指明了方向。借鑒歐美國家天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)程，立法是穩(wěn)定和促進(jìn)行業(yè)發(fā)展的基石。立法先行、依法監(jiān)管、規(guī)范經(jīng)營是行業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展的最重要保障。針對《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》監(jiān)管作用不足的問題，建議以天然氣產(chǎn)業(yè)中游為主，對現(xiàn)有部門規(guī)章和政策性文件進(jìn)行整合，制定《天然氣管理?xiàng)l例》[13]，與上游《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》、中游 《中華人民共和國石油天然氣管道保護(hù)法》、下游 《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》等法規(guī)、條例相互配合，豐富監(jiān)管手段，提高法律效力層次，增強(qiáng)權(quán)威性。《天然氣管理?xiàng)l例》應(yīng)當(dāng)以《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》為基礎(chǔ)，圍繞天然氣交易和管網(wǎng)設(shè)施服務(wù)兩個(gè)方面，規(guī)范政府審批部門、監(jiān)管部門和相關(guān)市場交易主體的法律關(guān)系。在管網(wǎng)設(shè)施服務(wù)方面，《天然氣管理?xiàng)l例》應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注公平開放的內(nèi)涵要素，明確各方主體責(zé)權(quán)利邊界，保證內(nèi)容的正當(dāng)性和合理性，有效推動(dòng)油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放的落實(shí)落地。

5.2 國家監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一開展托運(yùn)商準(zhǔn)入管理

針對托運(yùn)商準(zhǔn)入管理，建議可以借鑒英國天然氣電力市場辦公室統(tǒng)一頒發(fā)許可證方式，國家設(shè)立專門機(jī)構(gòu)或依托現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理。國家統(tǒng)一開展托運(yùn)商準(zhǔn)入管理可以避免托運(yùn)商向多家油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營企業(yè)申請準(zhǔn)入，提高工作效率；可以制定統(tǒng)一的專家抽取、準(zhǔn)入審查和信息披露實(shí)施細(xì)則，避免標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、細(xì)節(jié)不透明等弊端；可以為各市場主體就《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》規(guī)定的違規(guī)行為建立清晰的投訴舉報(bào)渠道，為政府監(jiān)管作用有效發(fā)揮提供助力[14]。

5.3 進(jìn)一步豐富能力分配交易方式

針對天然氣管道，在長周期、1年期天然氣管輸服務(wù)集中受理的基礎(chǔ)上，根據(jù)管容剩余能力情況，采用定期受理、單獨(dú)申請、招標(biāo)、競拍等方式開展短期、月度、日度、日內(nèi)管輸服務(wù)和可中斷服務(wù)等多樣化分配交易，最大程度提高管道能力利用率。針對液化天然氣接收站，在長周期、1年期服務(wù)集中受理的基礎(chǔ)上，根據(jù)窗口期剩余能力情況，采用不同方式開展短期、月度、旬度服務(wù)分配交易，最大程度提高窗口期能力利用率。推進(jìn)不同管理主體下液化天然氣接收站的管理運(yùn)營協(xié)同，推進(jìn)不同托運(yùn)商主體下LNG資源互認(rèn)，實(shí)現(xiàn)LNG異地提貨。在油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營企業(yè)一次能力分配交易的基礎(chǔ)上，探索通過上海石油天然氣交易中心、重慶石油天然氣交易中心開展二級(jí)市場交易機(jī)制。同時(shí)建議參照供氣企業(yè)銷售量10%、城燃企業(yè)用氣量5%、地方政府3天需求量的儲(chǔ)氣能力規(guī)定，在業(yè)務(wù)分離要求之外，單獨(dú)豁免國家管網(wǎng)采購儲(chǔ)備一定數(shù)量的天然氣，以便緊急情況下開展管網(wǎng)平衡、罐容平衡等服務(wù)。

5.4 建立適度集中統(tǒng)一的能力分配交易平臺(tái)

平臺(tái)化是當(dāng)前產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主流趨勢，能力分配交易平臺(tái)可以將產(chǎn)業(yè)鏈上中下游各方有效地連接在一起，提供端到端的交易體驗(yàn)，保持交易的效率和靈活性，降低產(chǎn)業(yè)鏈各方的交易成本與摩擦成本，同時(shí)為政府監(jiān)管提供有效支撐。適度集中統(tǒng)一是指應(yīng)當(dāng)避免油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營企業(yè)各自為戰(zhàn)，碎片化分別建設(shè)自己的交易平臺(tái)，導(dǎo)致能力分配交易的無序和混亂。

5.5 加大公平開放監(jiān)管力度

監(jiān)管是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家的政府職能的重要部分，也是優(yōu)化資源配置、維護(hù)社會(huì)和諧的基礎(chǔ)制度條件。做好監(jiān)管工作重點(diǎn)要做到加強(qiáng)監(jiān)管立法、統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)、明確監(jiān)管范圍、合理配置權(quán)責(zé)、豐富監(jiān)管工具。一是建議探索新的監(jiān)管體制。長期以來，中國天然氣中游環(huán)節(jié)“運(yùn)銷一體”“政監(jiān)合一”，各級(jí)能源主管部門既是天然氣行業(yè)規(guī)劃、項(xiàng)目審批、設(shè)施運(yùn)營、供需協(xié)調(diào)和應(yīng)急保障的政府主管部門，又是中游監(jiān)管機(jī)構(gòu)，同時(shí)扮演著雙重角色。建議在油氣體制改革進(jìn)入到一定階段、條件成熟后，參考國外能源監(jiān)管和國內(nèi)金融監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，探索成立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。二是建議增強(qiáng)政府監(jiān)管力量。隨著監(jiān)管工作深度和工作量的提升，建議合理增配監(jiān)管人員、增加監(jiān)管力量，保證監(jiān)管工作高質(zhì)量開展[15]。三是提升政府監(jiān)管力度。監(jiān)管力度和執(zhí)行效果是公平開放有效實(shí)施的最重要保障之一，有效的監(jiān)管可以協(xié)助提升行業(yè)自律意識(shí)。針對業(yè)務(wù)分離、公平接入、信息公開、管輸費(fèi)執(zhí)行等方面存在的違法違規(guī)情形及時(shí)處罰通報(bào)，形成全行業(yè)震懾警示效果。

5.6 建立與能力分配交易體系相適應(yīng)的運(yùn)價(jià)體系

價(jià)格政策是油氣產(chǎn)業(yè)政策的核心。隨著油氣體制改革的深入和市場交易的逐步活躍，產(chǎn)業(yè)中游能力分配交易方式將日益多元化，建立與能力分配交易體系相適應(yīng)的運(yùn)價(jià)體系將更加有效地促進(jìn)油氣市場的健康發(fā)展。建議結(jié)合投資回收、歷史現(xiàn)實(shí)、成本費(fèi)用和客戶類型等因素，參照2021年文23儲(chǔ)氣庫容量交易中采取的“兩部制”收費(fèi)模式[16]，制訂實(shí)施更能體現(xiàn)價(jià)值屬性的差異化運(yùn)價(jià)體系，以更加符合市場發(fā)展規(guī)律。