季劍峰

（公主嶺市劉房子街道綜合服務(wù)中心，吉林 公主嶺 136103）

0 引言

吉林省位于我國東北平原腹地，是我國重要的商品糧生產(chǎn)基地和糧食產(chǎn)區(qū)之一。吉林省70%以上的耕地為黑土地，耕地質(zhì)量優(yōu)良，糧食產(chǎn)量高。近年來，吉林省落實(shí)“糧食大省”向“糧食強(qiáng)省”轉(zhuǎn)變，率先實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。在此過程中，吉林省不斷加強(qiáng)耕地保護(hù)并取得顯著成效，為保障國家糧食做出了突出貢獻(xiàn)。但目前，吉林省耕地保護(hù)仍然存在一些問題亟待解決。

1 吉林省耕地保護(hù)現(xiàn)狀

根據(jù)吉林省關(guān)于全省2020年度暨“十三五”期間耕地保護(hù)目標(biāo)任務(wù)完成情況的通報，吉林省現(xiàn)有耕地698.27萬hm；共劃定永久基本農(nóng)田492.40萬hm，劃定后永久基本農(nóng)田保護(hù)率達(dá)81.16%。與國家下達(dá)的耕地保有量目標(biāo)606.67萬hm和永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)492.00萬hm相比，吉林省不僅超額完成了耕地保有量的任務(wù)目標(biāo)，在耕地保護(hù)上也取得了顯著成效。

吉林省大力推進(jìn)耕地質(zhì)量和農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)，穩(wěn)步推進(jìn)耕地質(zhì)量提升工作。“十三五”期間，吉林省在耕地質(zhì)量提升方面，積極開展秸稈還田、增施有機(jī)肥、耕地輪作制度試點(diǎn)，深松深耕、黑土地保護(hù)利用試點(diǎn)等工作，持續(xù)推進(jìn)農(nóng)藥、化肥“雙減”，通過推廣測土配方施肥、保護(hù)性耕作技術(shù)等，全省耕地質(zhì)量評價等級由2016年的5.17等提高到2020年的4.17等，提高了1個等級。在黑土地保護(hù)方面，吉林省持續(xù)推廣保護(hù)性耕作技術(shù)，尤其是推廣高產(chǎn)高效的“梨樹模式”，截至2021年，全省實(shí)施保護(hù)性耕作面積達(dá)191.67萬hm，力爭 2022 年達(dá)到 213.33 萬 hm。

在耕地占補(bǔ)平衡方面，吉林省嚴(yán)格執(zhí)行先補(bǔ)后占、占一補(bǔ)一、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)的政策要求。“十三五”期間，吉林省平均每年完成耕地占補(bǔ)面積0.56萬hm，完成了耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)，同時，吉林省為保障各類建設(shè)項目順利實(shí)施，完成省級補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑1.80萬hm，強(qiáng)化集約用地建設(shè)，在確保新增建設(shè)用地安排的同時，大力開展閑置土地處置及再開發(fā)工作，減少了對耕地尤其是優(yōu)質(zhì)耕地的占用。此外，吉林省針對違法占用耕地的行為加大打擊力度，從源頭上減少耕地違法占用，推動耕地保護(hù)目標(biāo)任務(wù)的完成。

總的來說，吉林省耕地保護(hù)工作行之有效，取得了顯著的成績。但受多種因素限制，吉林省耕地保護(hù)仍然存在一些普遍問題，需要有關(guān)部門制訂針對性的措施，進(jìn)一步提高工作質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)全省耕地保護(hù)與利用的有機(jī)統(tǒng)一。

2 吉林省耕地保護(hù)面臨的主要問題

2.1 耕地保護(hù)意識不強(qiáng)

雖然吉林省各級政府和管理部門對耕地保護(hù)工作予以高度重視，并加大政策文件落實(shí)力度，但個別地方、部分農(nóng)民的耕地保護(hù)意識仍不夠強(qiáng)，對耕地保護(hù)的重要性認(rèn)識不足，主要表現(xiàn)在兩個方面。一是對耕地保護(hù)政策的宣傳貫徹力度不足。耕地保護(hù)是一項涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、水利、生態(tài)環(huán)境等部門的綜合性系統(tǒng)工程，各部門的主導(dǎo)、協(xié)調(diào)與管理職能非常關(guān)鍵。宣傳貫徹工作力度不足導(dǎo)致部分地方政府和相關(guān)部門沒有樹立正確的耕地保護(hù)與利用觀念，耕地保護(hù)政策和措施執(zhí)行不到位、落實(shí)不徹底。二是部分農(nóng)民缺乏耕地保護(hù)意識。受糧食種植收入偏低、生產(chǎn)資料和生活成本不斷提高的現(xiàn)實(shí)影響，部分農(nóng)民的種糧積極性降低，對集約化經(jīng)營、精細(xì)化管理和農(nóng)業(yè)新科技應(yīng)用的熱情不足，導(dǎo)致耕地管理經(jīng)營粗放，耕地土壤質(zhì)量不斷下降。

2.2 耕地保護(hù)制度落實(shí)不嚴(yán)

“十三五”期間，吉林省圍繞耕地保護(hù)工作，為規(guī)范耕地保護(hù)、推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)陸續(xù)出臺了一系列法規(guī)制度，初步形成了耕地保護(hù)制度體系。如出臺全國首部黑土地保護(hù)法規(guī)——《吉林省黑土地保護(hù)條例》，修訂《關(guān)于印發(fā)〈吉林省市（州）級政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法〉的通知》，制定《吉林省農(nóng)田建設(shè)項目管理實(shí)施辦法》《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)評價激勵實(shí)施辦法》《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的實(shí)施意見》《吉林省建設(shè)占用耕地表土剝離工作管理辦法（試行）》《關(guān)于建立健全耕地保護(hù)獎勵補(bǔ)償機(jī)制的意見》等政策性文件。2021年，吉林省人民政府辦公廳印發(fā)了《吉林省堅決制止耕地“非農(nóng)化”行為防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)工作方案》《吉林省黑土地保護(hù)工程實(shí)施方案（2021—2025年）》，為耕地保護(hù)工作提供了全面系統(tǒng)的制度保障。

但從省域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的層面來看，吉林省各地區(qū)以農(nóng)業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)，雖然農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量不斷提高，但整體上經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份還存在明顯差距。因此，個別地方政府把工作重點(diǎn)放在區(qū)域經(jīng)濟(jì)尤其是在第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，對耕地保護(hù)工作不夠重視，對相關(guān)政策文件落實(shí)不嚴(yán)，耕地重利用、輕保護(hù)現(xiàn)象長期存在，對違法占用耕地行為的查處、打擊力度不足，影響了耕地保護(hù)工作的順利開展。2021年，中央第一生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組在督察吉林省相關(guān)工作時發(fā)現(xiàn)，扶余市沒有嚴(yán)格執(zhí)行《吉林省黑土地保護(hù)條例》，對黑土地的保護(hù)存在嚴(yán)重問題。如在進(jìn)行項目建設(shè)中未經(jīng)審批就占用黑土地，或占用黑土地前未進(jìn)行表土剝離，且部分項目還使用耕作層黑土進(jìn)行路基建設(shè)；當(dāng)?shù)卣块T沒有落實(shí)化肥、農(nóng)藥“雙減”政策，沒有嚴(yán)格督促農(nóng)民減少化肥和化學(xué)農(nóng)藥使用量，也沒有有效推動測土配方施肥、增施有機(jī)肥等措施的落實(shí)，導(dǎo)致黑土地耕作層遭到破壞，耕地土壤質(zhì)量有所下降。

2.3 耕地質(zhì)量普遍下降

一是耕地保護(hù)不力導(dǎo)致耕地黑土耕作層退化嚴(yán)重。吉林省耕地耕作層大部分為黑土層。長期以來，由于耕地保護(hù)不力，導(dǎo)致盜采黑土、被占用耕地的表土未剝離、新開發(fā)耕地土壤不培肥、秸稈全部離田、重施化肥而不施有機(jī)肥等行為普遍發(fā)生，耕地黑土耕作層腐殖質(zhì)層變薄，有機(jī)質(zhì)含量下降。以長春市為例，2020年該市地力評價測試數(shù)據(jù)顯示，耕地黑土耕作層有機(jī)質(zhì)含量平均為26.6 g/kg，與開墾初期黑土有機(jī)質(zhì)含量40～60 g/kg，最高達(dá)到 150 g/kg 相比大幅降低；土壤pH值平均為5.97，與2014年統(tǒng)計值6.00基本持平，但仍處于酸化趨勢；黑土耕層厚度平均為19.5 cm，與開墾初期的60～70 cm相比大幅降低。綜合來看，吉林省耕地黑土耕作層處于退化狀態(tài)。據(jù)專家估算，目前吉林省耕地黑土耕作層厚度每年減少0.3～1.0 cm，有機(jī)質(zhì)含量每年減少0.01%。長此以往，如果不及時采取有效措施加以改善，黑土層將逐漸消失。黑土耕作層的退化，將對吉林省耕地質(zhì)量造成嚴(yán)重的負(fù)面影響。

二是耕地利用不當(dāng)導(dǎo)致耕地土壤性能趨于惡化。首先，糧食種植長期依靠化肥作為核心增產(chǎn)要素，不科學(xué)的施肥方式造成了耕地土壤養(yǎng)分失衡。加之長年滅茬耕作減少耕地腐殖質(zhì)來源，土壤性能趨于惡化。其次，農(nóng)田污染治理滯后，造成耕地土壤性能被破壞。目前，吉林省耕地污染源主要有農(nóng)業(yè)面源污染和工業(yè)“三廢”、城鄉(xiāng)生活垃圾等。農(nóng)業(yè)面源污染導(dǎo)致有害元素進(jìn)入土壤，農(nóng)用薄膜回收、再利用工作進(jìn)展緩慢，殘留在耕地土壤中造成耕作層不透水、不透氣，進(jìn)而影響作物生長發(fā)育。工業(yè)廢水等對地表水體的污染，也是造成耕地水土流失、土壤不適宜種植糧食作物的重要原因。最后，耕地輪作制度落實(shí)不到位。玉米連作現(xiàn)象極為普遍，尤其是在吉林省東部和南部玉米種植區(qū)，常年連作玉米，使耕地土壤固氮能力下降，土壤理化性狀變差，難以適應(yīng)綠色生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的要求。

2.4 補(bǔ)充耕地質(zhì)量較低

隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展的持續(xù)推進(jìn)，建筑用地、項目用地等不斷消耗耕地資源，對保持基本農(nóng)田“紅線”造成巨大壓力。建設(shè)項目不斷增加，城鎮(zhèn)化持續(xù)向城郊區(qū)域擴(kuò)展，占用了大量地勢平坦、土壤肥沃的優(yōu)質(zhì)土地，尤其是黑土地被大量占用，使耕地后備資源逐漸呈現(xiàn)緊張趨勢。耕地占補(bǔ)平衡難以落到實(shí)處，補(bǔ)充耕地的質(zhì)量較低。比較典型的問題是城鎮(zhèn)化建設(shè)、交通建設(shè)占用的往往是優(yōu)質(zhì)耕地，但補(bǔ)充的耕地多是西部、西北部的低等耕地，補(bǔ)充耕地的數(shù)量雖然達(dá)標(biāo)了，但耕地質(zhì)量降低了。占優(yōu)補(bǔ)劣對耕地保護(hù)工作形成了阻礙。

3 吉林省加強(qiáng)耕地保護(hù)的對策

3.1 加強(qiáng)政策宣傳，提高耕地保護(hù)意識

一是針對各級政府、自然資源和農(nóng)業(yè)農(nóng)村等相關(guān)部門，加強(qiáng)耕地保護(hù)宣傳，提升各級干部職工的耕地保護(hù)意識，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)際，把耕地保護(hù)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會發(fā)展大局結(jié)合起來，切實(shí)把耕地保護(hù)擺在重要位置，有力推動各項工作有序開展。二是針對廣大農(nóng)民開展耕地保護(hù)重要性的宣傳，利用多種媒體、多種形式，把耕地保護(hù)法規(guī)制度、重要意義與提高種植業(yè)經(jīng)濟(jì)收益、農(nóng)民切身利益結(jié)合起來，使農(nóng)民主動投入土壤改良、耕地保護(hù)工作。

3.2 加強(qiáng)制度落實(shí)，明確耕地保護(hù)責(zé)任

各級政府、自然資源和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要進(jìn)一步健全耕地保護(hù)責(zé)任制，明確各級工作人員的具體職責(zé)，完善耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核機(jī)制，把耕地保護(hù)工作與各級政府工作績效有機(jī)結(jié)合，層層傳導(dǎo)壓力，充分調(diào)動政府部門保護(hù)耕地的積極性。同時，建立健全耕地保護(hù)激勵機(jī)制，加強(qiáng)耕地保護(hù)目標(biāo)機(jī)制、反饋機(jī)制的聯(lián)動，促進(jìn)各級部門切實(shí)落實(shí)耕地保護(hù)法規(guī)制度，全面提升耕地管理工作水平。省政府、省級自然資源部門要做好耕地保護(hù)督察工作，對執(zhí)行政策不徹底、違法行為處置不到位的地區(qū)進(jìn)行問責(zé)，助推耕地保護(hù)制度的落實(shí)。

3.3 加強(qiáng)技術(shù)推廣，全面提升耕地質(zhì)量

一是自然資源管理部門要加強(qiáng)遙感技術(shù)（Remote Sensing，RS）、全球定位系統(tǒng)（Global Positioning Systems，GPS）、地理信息系統(tǒng)（Geographic Information System，GIS）、數(shù)據(jù)庫技術(shù)、航空影像等技術(shù)與耕地保護(hù)工作的結(jié)合，利用先進(jìn)技術(shù)實(shí)現(xiàn)耕地動態(tài)監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)耕地使用與管理中存在的問題并快速介入，提高耕地保護(hù)的時效性和工作效率。

二是加強(qiáng)黑土地保護(hù)。農(nóng)業(yè)部門要充分發(fā)揮保護(hù)性耕作技術(shù)對黑土地的修復(fù)功能，逐步推廣應(yīng)用保護(hù)性耕作技術(shù)及相關(guān)農(nóng)機(jī)具，結(jié)合秸稈還田補(bǔ)貼政策、化肥農(nóng)藥減量增效行動，對測土配方施肥技術(shù)、精確定量施肥技術(shù)、高光效栽培技術(shù)、機(jī)械側(cè)根深施技術(shù)進(jìn)行技術(shù)集成，改變依靠大量化肥增產(chǎn)的種植模式，改善黑土區(qū)耕地內(nèi)在質(zhì)量、設(shè)施條件和生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)黑土地永續(xù)利用。

三是提升耕地土壤性能。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要加快秸稈還田、玉米—大豆輪作、深松深翻、高光效休耕輪作栽培、農(nóng)業(yè)有害生物綜合防治、增施有機(jī)肥等關(guān)鍵技術(shù)的推廣應(yīng)用，并不斷創(chuàng)新耕地土壤修復(fù)技術(shù)，從而提高土壤養(yǎng)分含量，改善土壤理化性狀，實(shí)現(xiàn)提升耕地土壤性能、增強(qiáng)耕地利用效率的目標(biāo)。

3.4 堅持占補(bǔ)平衡，加強(qiáng)新增耕地管護(hù)

一是落實(shí)好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，依托農(nóng)村宅基地整理、閑置土地開發(fā)等方式，在確保建設(shè)用地的同時減少對耕地的占用。二是自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要做好耕地資源管理工作，進(jìn)一步保障耕地占補(bǔ)平衡的質(zhì)量，確保耕地保護(hù)與利用有機(jī)平衡。相關(guān)部門要按照法規(guī)政策加大對耕地補(bǔ)充工作的驗收力度，杜絕用劣質(zhì)耕地補(bǔ)充被占用的優(yōu)質(zhì)耕地，并加強(qiáng)對新增耕地的管理與保護(hù)，利用土壤修復(fù)和培肥技術(shù)不斷提高土壤有機(jī)質(zhì)含量、優(yōu)化土壤理化性狀。同時，在耕地占補(bǔ)監(jiān)管工作中，要對耕地補(bǔ)充質(zhì)量低的項目責(zé)任方進(jìn)行整改和處罰，切實(shí)保護(hù)好珍貴的耕地資源。

4 結(jié)語

隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，項目建設(shè)對土地資源的需求越來越大，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展導(dǎo)致耕地占用數(shù)量快速增加，給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)帶來巨大壓力。因此，相關(guān)部門要強(qiáng)化耕地保護(hù)意識，切實(shí)加強(qiáng)耕地保護(hù)法規(guī)制度的落實(shí)，采用先進(jìn)技術(shù)進(jìn)行耕地土壤修復(fù)，做好耕地占補(bǔ)平衡工作，不斷提升耕地質(zhì)量，為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家糧食安全提供堅實(shí)保障。