許利

（江西財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 江西，南昌 330000）

1 引言

隨著社會的不斷進步發(fā)展，現(xiàn)有的土地資源已經(jīng)無法滿足經(jīng)濟的發(fā)展和城市化的需要，故對農(nóng)村集體所有土地實施征收已經(jīng)成為一種促進經(jīng)濟和城市發(fā)展的趨勢。以征收農(nóng)民集體所有土地來帶動城市化和工業(yè)化，這只是以土地的低效利用來換取的，我國是一個發(fā)展中的農(nóng)業(yè)大國，長此以往，很難持續(xù)發(fā)展。此外我國目前存在大量的征地糾紛是我國土地征收過程中急需解決的關(guān)鍵問題。土地征收制度的主要目的是為了在實現(xiàn)公共利益的同時兼顧保障被征地農(nóng)民的土地權(quán)益。2020年正式生效的《土地管理法》第四十八條明確征收農(nóng)村集體所有的土地應(yīng)當(dāng)給予公共合理補償，保障被征地農(nóng)民原有的生活水平不降低、長遠生計有保障的征收補償標(biāo)準(zhǔn)，在補償內(nèi)容上規(guī)定了土地補償費、安置補償費及地上附著物和青苗費用；在補償方式上規(guī)定了貨幣補償?shù)妊a償方式，相較于以往有了很大的進步。但是在真正落實土地征收補償制度上還是存在諸多問題，土地征收機關(guān)在對被征地農(nóng)民實施征收行為并未滿足土地征收行為所要求的三個法定的基本要件，即符合公共利益、程序正當(dāng)以及征收補償。如果不及時解決土地征收過程中出現(xiàn)的各種問題，不僅損害農(nóng)民的合法權(quán)益，還不利于社會經(jīng)濟的發(fā)展。

2 土地征收的內(nèi)涵及特征

2.1 內(nèi)涵

基于公益的需要，可以依法對土地實施征收，并給予公平合理的補償，這是土地征收的內(nèi)涵。我國的土地所有歸屬可分為國家所有和農(nóng)民集體所有，對國家所有的土地可以強制且無償使用，無需實施土地征收，我國當(dāng)前的土地征收主要是針對除國家所有土地之外的農(nóng)民集體所有土地。

2.2 特征

2.2.1 主體具有特定性 在《土地管理法》中規(guī)定，縣級以上地方人民政府負責(zé)土地征收工作，故從表面上看政府是作為土地征收的主體。但是對農(nóng)民集體所有土地實施征收后，土地的所有權(quán)由原來的農(nóng)民集體所有轉(zhuǎn)化為國家所有，政府并未取得土地的所有權(quán)。此外只有國家才能對被征地的農(nóng)民給予公平合理的補償和妥善的安置，故從這種意義上來說，土地征收的主體是國家而不是政府，而地方政府只是國家實施土地征收行為的代言人。

2.2.2 目的具有公益性 符合公共利益是國家實施土地征收行為的合法性前提。即只有基于公共利益的目的，才能對農(nóng)民集體所有土地實施征收，否則非基于公共利益目的對農(nóng)民集體所有土地實施征收，屬于濫用行政權(quán)，違背合法行政原則，侵害被征地農(nóng)民的合法權(quán)利。此外我國憲法第十三條規(guī)定了國家依法對公民的私人財產(chǎn)實施征收必須滿足公共利益這一要件。這也表明征收行為符合公共利益已經(jīng)成為憲法層面的要求，必須遵守。

2.2.3 方式具有強制性 由于土地征收行為的主體是國家，國家可以出于公共利益的目的實施征收行為，國家可以不經(jīng)被征地農(nóng)民的同意實施土地征收行為，被征地農(nóng)民只能服從于這種國家行為。但是國家以強制方式取得的行為必須同時保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，比如補償。當(dāng)國家以公共利益的目的實施征收，農(nóng)民的個人利益必須讓位于公共利益，來保障公共利益的實現(xiàn)。

2.2.4 征收具有有償性 我國《憲法》、《民法典》以及《土地管理法》中都明確地規(guī)定了基于公益目的實施征收行為必須給予被征地人公平、合理的補償。土地征收行為雖然是國家合法取得農(nóng)民集體土地所有權(quán)，但是根據(jù)公平原則以及人權(quán)保障原則，國家在實施土地征收行為的過程中必須對被征地農(nóng)民進行補償，保障失地農(nóng)民的生存發(fā)展，維持其基本生活。

3 我國農(nóng)村土地征收存在的問題

3.1 公益目的缺失

2020年1月1日新的《土地管理法》的正式生效，其第四十五條規(guī)定了為了公共利益的需要，可以對農(nóng)民集體土地依法實施土地征收行為，但依然未在《土地管理法》中將土地征收公益目的的要件寫入。政府對農(nóng)民集體所有土地實施征收的正當(dāng)性前提是基于公共利益。但由于在立法上未規(guī)定公益目的的要件，加之公共利益在內(nèi)容上有很強的不確定性、抽象性，且在對于征收行為是否基于公共利益的目的，政府具有很大的自由裁量權(quán)，這就造成了在現(xiàn)實生活中，可以假借的公共利益的目的，肆意界定公共利益，對農(nóng)民集體所有土地實施征收行為，損害農(nóng)民利益，激化政府和農(nóng)民的矛盾發(fā)生。

3.2 正當(dāng)性程序缺失

程序正當(dāng)是行政法的基本原則。土地征收行為作為典型的具體行政行為，如果在程序上不具有正當(dāng)性會導(dǎo)致行為的違法撤銷甚至宣告無效。2020 年1 月1 日新實施的《土地管理法》沒有對農(nóng)民集體土地實施征收行為要求程序上具有正當(dāng)性。我國土地征收的基本程序規(guī)定在《土地管理法》第四十七條，但是在第四十七條中可以發(fā)現(xiàn)，在整個土地征收實施程序的過程中，可以說行政機關(guān)在對農(nóng)民集體所有土地實施征收程序中起著主導(dǎo)作用，從申請到批準(zhǔn)再到公告、實施，完全沒有被征地農(nóng)民參與其中。唯一一處是如果農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員對征地補償方案不服的，有權(quán)向征收機關(guān)提出意見，是否采取意見還是由政府決定，故這只是表面上的權(quán)利并不能體現(xiàn)出程序上的正當(dāng)性。到了現(xiàn)實生活中，批準(zhǔn)對農(nóng)民集體所有土地實施征收的機關(guān)以及實施征收行為的機關(guān)在整個征收環(huán)節(jié)很少會向農(nóng)村集體經(jīng)濟的組織成員說明征收理由和目的，認真聽取被征收主體的意見。目前我國大量的涉土地征收糾紛都是關(guān)于征收補償?shù)?，這也從側(cè)面反映出我國土地征收程序未充分保障農(nóng)民參與土地征收，缺乏正當(dāng)法律程序。

3.3 征收補償制度不完善

3.3.1 征收補償標(biāo)準(zhǔn)低 根據(jù)土地的被實施征收前的用途進行補償，再對照被征收土地的年產(chǎn)值明確補償和安置費標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)所謂的被征收土地的“原產(chǎn)值倍數(shù)法”，進行計算，這是目前我國絕大多數(shù)的對農(nóng)村集體所有土地實施征收補償?shù)闹饕椒?。借助這種方法去確定征地補償標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民獲得的補償與被征收土地所產(chǎn)生的價值不成正比，違背了社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律，以及不能體現(xiàn)土地的最佳用途和潛在價值，極易造成社會不公，損害農(nóng)民的合法權(quán)益。

3.3.2 征收補償范圍狹窄 根據(jù)新的《土地管理法》第四十八條規(guī)定，我國的征收補償范圍包括土地補償費、安置補助費、農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物和青苗費等補償費用，這些都是農(nóng)民被征收土地所產(chǎn)生的直接的經(jīng)濟損失，對于一些間接損失，立法并沒有規(guī)定，如土地經(jīng)營的預(yù)期收入。土地是農(nóng)民的立命之本，是其賴以生存的工具，對農(nóng)民的土地實施征收意味著將其生存的工具予以剝奪，故需要賠償失地農(nóng)民的間接損失。此外，對農(nóng)村土地享有承租權(quán)、抵押權(quán)、以及相鄰權(quán)等權(quán)利人雖然不是農(nóng)村集體土地所有權(quán)人，但是他們的合法權(quán)益也受到了土地征收行為的影響，而且現(xiàn)有的法律法規(guī)未規(guī)定其享有獲得補償?shù)臋?quán)利。

3.4 司法救濟不合理

司法救濟途徑的完善能很好的體現(xiàn)出土地征收行為的公益特征，以及實現(xiàn)對被征地農(nóng)民公平、合理的補償。土地征收決定及其補償行為已經(jīng)被納入到行政訴訟的受案范圍，但是人民法院只對土地征收決定及其補償行為做合法性審查，不做合理性的審查，且其不屬于合理性審查的范圍。這就造成了對土地征收決定不服的農(nóng)民向法院起訴時，法院處于被動的司法地位，并不能過度的審查土地征收決定是否符合法律規(guī)定，且不能主動審查土地征收決定及其補償是否體現(xiàn)合理性與正當(dāng)性。況且政府在土地征收及其補償上具有較大的行政自由裁量權(quán)，如果不加以限制，勢必會造成政府濫用公權(quán)力現(xiàn)象的產(chǎn)生。

3.5 執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)水平不高

在對農(nóng)民土地實施征收的過程中，暴力拆遷、強征土地的現(xiàn)象屢見不鮮，這也從這從側(cè)面反映出有些土地征收工作人員實施行政行為的過程中未做到合法行政和合理行政，濫用行政權(quán)力，侵害農(nóng)民合法的財產(chǎn)權(quán)。此外，在現(xiàn)實生活中，部分土地征收工作人員為完成土地征收機關(guān)的征收任務(wù)，經(jīng)常以所謂政府拆遷為由實施土地征收行為，農(nóng)民對其行為是否符合公共利益卻不得而知，政府也未積極主動解釋，甚至對征收補償也未與被征地農(nóng)民協(xié)商，侵犯了被征地農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。此外在農(nóng)村土地征收問題上貪污腐敗事件頻發(fā)。

4 解決我國農(nóng)村土地問題的措施

4.1 在立法上明確公共利益

公共利益既是一種事實狀態(tài)，也是一種價值狀態(tài)。公共利益與其他利益本質(zhì)的區(qū)別在于其所代表的利益主體很容易缺位，有很大的解釋余地。同時政府在基于所謂的公共利益對農(nóng)民集體所有土地實施土地征收行為，往往也會帶有政府自身的利益，比如政績的需要等，政府可以隨意解釋公共利益。然而我們現(xiàn)有法律中涉“公共利益”土地征收條款未明確公共利益，也未起到了制約政府征收征用的作用。政府作為公共利益的當(dāng)然代表者和權(quán)威的代表者，其擁有其他主體不具備的話語權(quán)，即什么是公共利益有可能完全由政府說了算。被征地農(nóng)民又在土地征收法律關(guān)系中處于弱勢地位，為了防范政府在土地征收上的權(quán)利濫用，只有通過相關(guān)立法來界定什么是公共利益，才能規(guī)避政府肆意界定公共利益，更好的實現(xiàn)土地征收的目標(biāo)，維護被征地農(nóng)民的利益，實現(xiàn)社會公平正義。

4.2 建立正當(dāng)?shù)姆沙绦?/h3>

針對農(nóng)村土地征收糾紛中缺乏正當(dāng)?shù)姆沙绦騿栴}，應(yīng)當(dāng)采取以下措施：

4.2.1 建立土地征收信息公開制度 在整個土地征收過程中，除了屬于法律規(guī)定不應(yīng)當(dāng)公開的土地征收信息內(nèi)容，都應(yīng)當(dāng)依法向被征地農(nóng)民依法予以公開，保障被征地農(nóng)民及其利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)等法定權(quán)利。建立完善的土地征收信息公開制度，將很好的監(jiān)督政府依法行使土地征收權(quán)力、防止征收暗箱操作、違法征地情況的發(fā)生。改變以往的公告送達土地征收決定的方式，以直接送達作為農(nóng)村土地征收決定送達的主要方式，讓被征地農(nóng)民充分了解土地征收決定。

4.2.2 建立土地征收的公共利益聽證程序 在《土地管理法》第四十八條中規(guī)定被征地農(nóng)民對征地補償安置方案不服的，可以申請召開聽證會，但未在立法上將對土地征收公共利益的認定納入屬于可以申請聽證范圍。未將公共利益認定作為聽證程序的范圍無法從程序上證明土地征收決定的正當(dāng)性、合理性，為此應(yīng)該在立法上將對土地征收中公共利益的認定作為土地征收中聽證的內(nèi)容，并將其作為土地征收程序的前置程序，以此體現(xiàn)土地征收決定的正當(dāng)性。

4.3 完善土地征收補償制度

4.3.1 提高征收補償標(biāo)準(zhǔn) 在農(nóng)村，土地是廣大農(nóng)民家庭收入的唯一來源，隨著人們的物質(zhì)生活條件的不斷提高，但也伴隨著物價水平的提高，根據(jù)現(xiàn)有的土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)，并不能很好的保障失地農(nóng)民的基本的生活。因此，相關(guān)的部門進行充分的社會調(diào)研，了解實際情況認真聽取被征地農(nóng)民的意見，改變現(xiàn)有的土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)，保障失地農(nóng)民的基本生活。

4.3.2 拓寬征收補償范圍 通過擴大農(nóng)地征收補償范圍更能體現(xiàn)出補償?shù)墓叫?、合理性。除了《土地管理法》中?guī)定土地所有權(quán)人及土地承包經(jīng)營者可以獲得土地補償費、安置補助費以及農(nóng)村村民住宅、其他地面上附著物和青苗費等補償，還應(yīng)當(dāng)規(guī)定賠償土地承租人、土地上房屋的承租人、抵押權(quán)人以及因征地拆遷而受到影響的相鄰權(quán)人。因為這些人的權(quán)利也受到了土地征收行為的侵犯。此外要補償因失地所產(chǎn)生的間接損失，比如經(jīng)營損失、預(yù)期的土地收入等損失。擴大土地征收補償范圍，既能真正的保障農(nóng)民的生存發(fā)展權(quán)，又能體現(xiàn)征收補償?shù)墓秸x。

4.4 完善司法救濟途徑

合法性審查是法院審理具體行政行為的一般性原則，法院以對處罰顯失公正和濫用職權(quán)這兩種具體行政行為進行合理性審查為例外情況，這就導(dǎo)致了人民法院在審理有關(guān)農(nóng)村土地糾紛案件中，人民法院并不能通過對土地征收行為是否具有合理性來保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，來對政府的征收權(quán)利進行限制，故應(yīng)當(dāng)將對農(nóng)村征收及其補償?shù)暮侠硇詥栴}納入到人民法院的司法審查范圍，這樣有利于解決農(nóng)村土地征收糾紛，依法保障被征地農(nóng)民的權(quán)利不被侵犯。其次可以建立專門的農(nóng)村土地糾紛的仲裁機制。仲裁在程序上具有靈活性和便捷性，仲裁裁決具有最終性和強制性的等優(yōu)點，可以有效的解決土地糾紛中各權(quán)利主體之間的爭議，公平公正合理的解決糾紛，化解矛盾，有效的保障國家、農(nóng)村集體、農(nóng)民這三者間的利益。

5 結(jié)語

土地征收關(guān)系到國民生存和發(fā)展的基本人權(quán)。特別是在對農(nóng)民集體所有土地征收這個問題上更是重中之重，不可忽視。在對農(nóng)村土地征收過程中所產(chǎn)生的一系列問題都需要及時得到妥善處理。各級人民政府、相關(guān)組織應(yīng)當(dāng)積極采取積極有效措施幫助農(nóng)民解決土地糾紛中所遇到的問題，出臺各種有利于農(nóng)民的措施，造福農(nóng)民。