段雯玥，劉珉婧，吳翠婷

（華中師范大學(xué)法學(xué)院 湖北，武漢 430070）

1 背景

深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革從而保障農(nóng)民權(quán)益和壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，是黨的十九大報(bào)告提出的實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。具體而言，保障農(nóng)民的土地權(quán)益是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的前提，而作為“研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法”核心內(nèi)容的成員資格確定又是實(shí)現(xiàn)后續(xù)成員權(quán)的一個(gè)必經(jīng)程序。對(duì)于如何進(jìn)行成員資格的界定，兩份意見也給出了相應(yīng)的指引，其中《關(guān)于加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見》提出：“圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中面臨的新情況、新問題，健全完善涉農(nóng)法律法規(guī)。”2016 年12 月26 日《意見》也提出指導(dǎo)原則與考量因素：在遵守相關(guān)法律法規(guī)的情況下，依照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可的四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，考量戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對(duì)集體積累的貢獻(xiàn)等因素，對(duì)各方利益進(jìn)行協(xié)調(diào)平衡，做好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)工作，解決成員邊界不清的問題。而2020 年發(fā)布的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程》（試行）對(duì)成員身份的確認(rèn)和取得分別在第八條和第九條進(jìn)行了規(guī)定。在大力推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，本文通過梳理當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定存在的現(xiàn)實(shí)困境，結(jié)合鄉(xiāng)村振興背景下出現(xiàn)的新因素，分別從認(rèn)定主體，認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及司法救濟(jì)三個(gè)方面探究其規(guī)范路徑，以期對(duì)完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的體系構(gòu)建有所裨益。

2 成員資格認(rèn)定的現(xiàn)實(shí)困境

2.1 資格認(rèn)定主體不明確

通過實(shí)地調(diào)研及案例分析發(fā)現(xiàn)，在實(shí)踐中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定主體各不相同，其中既有村委會(huì)，也包括部分行政機(jī)關(guān)。筆者認(rèn)為兩者均非成員資格認(rèn)定的適格主體。

村委會(huì)成為界定成員資格主體起源于各地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織尚未完全建立之時(shí)，因此法律賦予其代行管理的權(quán)利。然而村委會(huì)是一種自治組織，具有基層群眾性，區(qū)別于集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理集體資產(chǎn)的功能，其主要職能是辦理村中的公益事業(yè)，調(diào)解糾紛，而不能參與經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)，故默認(rèn)其為資格認(rèn)定主體會(huì)導(dǎo)致職能范圍不清。同時(shí)，村民表決仍然是村委會(huì)進(jìn)行成員資格確認(rèn)的主要方式，但村民并不等同于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，故村委成為成員資格認(rèn)定的主體有失妥當(dāng)。

部分地區(qū)的行政機(jī)關(guān)，在實(shí)踐中通過指導(dǎo)成員資格認(rèn)定工作的小組辦公室以確認(rèn)書的形式參與成員資格認(rèn)定過程，一方面，此種行為已經(jīng)偏離了法律授權(quán)其依法監(jiān)督村民自治行為的范圍。另一方面，由行政機(jī)關(guān)擔(dān)任認(rèn)定主體不僅有權(quán)力擴(kuò)張之嫌，同時(shí)還可能妨礙村民自治的正常進(jìn)行。綜上，上述兩者均不能單獨(dú)發(fā)揮作用，成為成員資格認(rèn)定的適格主體。

2.2 立法缺失帶來的資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不清晰

在國(guó)家層面缺少專門的法律界定成員資格界定的具體標(biāo)準(zhǔn)，這導(dǎo)致全國(guó)各地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，有適用單一標(biāo)準(zhǔn)的也有適用混合標(biāo)準(zhǔn)的，從而造成同案不同判的情形，更進(jìn)一步，當(dāng)組織成員的相關(guān)利益受到侵害時(shí)，其無法依賴法律進(jìn)行救濟(jì)，因?yàn)槌蓡T資格認(rèn)定事項(xiàng)直接被排除在司法審查之外。

具體而言，一方面，有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格認(rèn)定的立法缺失使得相關(guān)司法裁判缺少判案依據(jù)，而地方性法規(guī)與規(guī)章也因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)抽象化且效力層級(jí)不高起無法起到定紛止?fàn)幍淖饔?。浙江、海南、新疆? 個(gè)省級(jí)地方性法規(guī)雖對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的保有、變更和喪失做出了相關(guān)規(guī)定，但是這些規(guī)定主要是《農(nóng)村土地承包法》第二十六條、第三十條的內(nèi)容的重復(fù)或細(xì)化，并無實(shí)質(zhì)的指導(dǎo)意義。

另一方面，如上所述，在缺乏統(tǒng)一性規(guī)定的情況下，實(shí)踐中各地只可依據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況制定地方性規(guī)范，其中對(duì)于成員資格認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)，既有采取單一標(biāo)準(zhǔn)的，具體而言有戶籍標(biāo)準(zhǔn)，生活保障標(biāo)準(zhǔn)或者固定生產(chǎn)生活關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)等；也有采取混合標(biāo)準(zhǔn)的，如戶籍+權(quán)利義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，戶籍+常住地標(biāo)準(zhǔn)，戶籍+生產(chǎn)生活關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)等，在此種情況下，優(yōu)勢(shì)在于不同地區(qū)能滿足本地區(qū)實(shí)際情況制定個(gè)性化標(biāo)準(zhǔn)，但劣勢(shì)在于，從全國(guó)司法系統(tǒng)的角度進(jìn)行審視，類似案子出現(xiàn)截然不同的判決的現(xiàn)象就會(huì)層出不窮。

故在有相關(guān)地方性規(guī)范指導(dǎo)的地區(qū)，法院審理成員資格認(rèn)定的糾紛時(shí)可以選擇尊重地方規(guī)定，但在依靠村規(guī)民約等非成文方式確定成員資格時(shí)，法院卻難以及時(shí)發(fā)揮審查作用，原因在于法院不能直接審查抽象性規(guī)則。同時(shí)，在村規(guī)民約與相關(guān)法律相沖突時(shí)，司法機(jī)關(guān)也多以村民自治的理由而拒絕裁斷。

2.3 司法救濟(jì)范圍不統(tǒng)一

司法救濟(jì)范圍不統(tǒng)一主要體現(xiàn)在缺乏統(tǒng)一的程序性規(guī)定使有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的程序依賴于各地的地方性法規(guī)，所以部分法院的受案范圍僅限于成員權(quán)益糾紛，而對(duì)資格認(rèn)定糾紛不予受理；也有少數(shù)法院則認(rèn)為成員資格認(rèn)定是成員權(quán)利的前置性條件，且與成員權(quán)益保障息息相關(guān)，故應(yīng)將其納入受案范圍，總體而言各地法院的受案范圍呈現(xiàn)不統(tǒng)一的狀態(tài)。

另外，行政機(jī)關(guān)依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的授權(quán)對(duì)村民大會(huì)決議享有審查權(quán)，但司法機(jī)關(guān)卻不能據(jù)此參與村民大會(huì)決議的審查，故在發(fā)生由村民大會(huì)決議引起的成員權(quán)糾紛時(shí)，依靠訴訟途徑解決時(shí)，部分法院選擇不予受理或駁回起訴，原因大多是村民決議不屬于法院的審查范圍；而大多數(shù)法院會(huì)在發(fā)現(xiàn)村民決議違法的情況下，直接放棄采取決議內(nèi)容作為依據(jù)，選擇當(dāng)?shù)匾?guī)定作為裁判依據(jù)；也有少數(shù)法院會(huì)責(zé)令其修改，故司法機(jī)關(guān)對(duì)村民大會(huì)決議是否予以審查及審查范圍呈現(xiàn)出顯著的差異。

3 成員資格認(rèn)定的規(guī)范路徑

3.1 國(guó)家與集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體共同擔(dān)任認(rèn)定主體

基于上述分析，僅憑集體經(jīng)濟(jì)組織管理者，村委會(huì)，行政機(jī)關(guān)單一認(rèn)定成員資格都難以有效落實(shí)，故國(guó)家和集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體需要合作，分別負(fù)責(zé)不同群體的成員資格界定。國(guó)家作為強(qiáng)制性規(guī)范的制定主體，可以負(fù)責(zé)爭(zhēng)議較大，外部性較強(qiáng)且具有普遍性的成員資格認(rèn)定，如外嫁女，外出務(wù)工人員等特殊群體的成員資格認(rèn)定；而考慮到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體對(duì)于本地區(qū)的歷史與現(xiàn)狀更為了解，就可以負(fù)責(zé)一些因信息缺乏或調(diào)查成本過高而使國(guó)家無法進(jìn)行認(rèn)定的成員資格界定。具體而言，考慮到地區(qū)的結(jié)構(gòu)性差異，國(guó)家可以通過法律或省級(jí)層面的地方性法規(guī)來對(duì)成員資格認(rèn)定的基本標(biāo)準(zhǔn)予以規(guī)定；而集體成員在行使認(rèn)定權(quán)利時(shí)，應(yīng)首先依據(jù)國(guó)家的基本標(biāo)準(zhǔn)及本地區(qū)的具體情況制定成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，然后依據(jù)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程（試行）》中的程序性規(guī)定予以表決，將最終的結(jié)果反饋給當(dāng)?shù)卣?，政府依?jù)法律及地方性規(guī)定對(duì)內(nèi)容進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，最后代表國(guó)家予以確認(rèn)，這樣既從國(guó)家層面進(jìn)行整體調(diào)控，又尊重了各地的自治性需求。

3.2 采用生活保障作為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

3.2.1 標(biāo)準(zhǔn)及形式的選擇 由當(dāng)前實(shí)踐可知，無論是單一標(biāo)準(zhǔn)還是復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)，戶籍都是其中的主要考量因素，這源于其客觀性與可行性。然而在當(dāng)前城鄉(xiāng)融合發(fā)展的時(shí)期，大多數(shù)進(jìn)城務(wù)工人員是具備一定條件的，此時(shí)他們不應(yīng)再被界定為農(nóng)民，即該群體雖然保有農(nóng)業(yè)戶籍但其從事的生產(chǎn)生活工作已不再同于農(nóng)民；同樣的，城市居民也可向農(nóng)村流動(dòng)，開始從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，呈現(xiàn)出戶籍與職業(yè)相脫離的趨勢(shì)。而當(dāng)前的戶籍制度改革也在進(jìn)一步縮小城市戶口與農(nóng)業(yè)戶口的差距，導(dǎo)致戶籍失去區(qū)分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格的功能。

一些地區(qū)采取的權(quán)利義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)也有其弊端，一方面，對(duì)于農(nóng)民而言，擁有承包地，宅基地是保證其基本生存權(quán)利的前提，不能以未履行集體權(quán)利義務(wù)而排除一些不具履行能力的農(nóng)民，因?yàn)檫@批群體恰恰是最需得到保障的群體；另一方面，采用該標(biāo)準(zhǔn)易導(dǎo)致因果倒置，農(nóng)民享有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成員資格后，才享有權(quán)利與義務(wù)，但若采取權(quán)利義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，使行使權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)成為具備集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的前提，這會(huì)導(dǎo)致界定具體權(quán)利義務(wù)時(shí)遇到阻礙。因城鄉(xiāng)融合背景下人口的大規(guī)模流動(dòng)，經(jīng)常居住地標(biāo)準(zhǔn)僅具備形式上的辨識(shí)性而不能真正反映成員資格的本質(zhì)屬性，也失去其合理性。

相較而言，生活保障標(biāo)準(zhǔn)便具有其優(yōu)勢(shì)性，回溯到集體所有權(quán)的本質(zhì)目的：為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員提供基本的生活保障，因此凡是依賴于集體土地作為基本生活資料保障其生活的農(nóng)民都應(yīng)被賦予成員資格，這也體現(xiàn)了農(nóng)民與集體經(jīng)濟(jì)組織之間的核心連接點(diǎn)。因生活保障標(biāo)準(zhǔn)解決了農(nóng)民人戶分離情形下的資格認(rèn)定問題，所以其應(yīng)成為主要認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，相應(yīng)的戶籍標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)常居住地標(biāo)準(zhǔn)適宜成為資格認(rèn)定的輔助依據(jù)。具體而言，生活保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)外化為兩層次的標(biāo)準(zhǔn)，首先成員必須以農(nóng)為業(yè)，即在農(nóng)村從事生產(chǎn)居住生活的農(nóng)民，這樣可以防止居住用地的不當(dāng)擴(kuò)張，侵占農(nóng)田；其次對(duì)于農(nóng)民而言，其承擔(dān)撫養(yǎng)，扶養(yǎng)及贍養(yǎng)義務(wù)依賴于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織賦予的成員權(quán)，即其需進(jìn)行相關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)才能充分履行義務(wù)，故農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有義務(wù)對(duì)其進(jìn)行成員資格的確認(rèn)。根據(jù)前文有關(guān)界定主體的論述，應(yīng)由國(guó)家立法確定成員資格認(rèn)定的強(qiáng)制性統(tǒng)一確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，而為地方立法和村規(guī)民約設(shè)立必要的邊界，為司法實(shí)踐明確具體的規(guī)則，在實(shí)踐中可使國(guó)務(wù)院得到授權(quán)制定行政法規(guī)予以明確。

3.2.2 對(duì)不同群體實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)差異化對(duì)待 在堅(jiān)持生活保障為基本衡量因素的前提下，應(yīng)根據(jù)不同群體的自身特點(diǎn)，對(duì)不同群體實(shí)行差異化對(duì)待，靈活地使用上述標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于外嫁女而言，無論是嫁給農(nóng)民還是非農(nóng)民，只要其在尚未納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的情況下仍然以集體土地作為基本生活保障，則其仍應(yīng)具備集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格；對(duì)于在校的大專學(xué)生，若其在校期間缺乏獨(dú)立經(jīng)濟(jì)來源，依靠集體土地為基本生活保障，則其成員資格不應(yīng)被剝奪，但若其定居城市工作生活，被納入職工社會(huì)保障體系時(shí)，則應(yīng)默認(rèn)其喪失成員資格；對(duì)于外出務(wù)工人員，若其營(yíng)生手段并不能為其提供持續(xù)性，長(zhǎng)期穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來源，即集體土地仍然是其最后的生活保障的，仍應(yīng)認(rèn)定其具有成員資格。

3.3 明確司法介入限度

在受案范圍方面，對(duì)于附帶農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確定的成員權(quán)糾紛，法院應(yīng)予受理，但對(duì)于純粹的成員資格爭(zhēng)議引起的確認(rèn)之訴則不應(yīng)屬于法院的受案范圍。原因在于第一種情況下資格認(rèn)定的紛爭(zhēng)已經(jīng)影響到成員權(quán)益的行使，故需發(fā)揮司法救濟(jì)功能，而第二種情況下成員權(quán)益并未受到現(xiàn)實(shí)侵害，故受理此類案件會(huì)增加法院負(fù)擔(dān)且不具有實(shí)質(zhì)性意義。但需注意的是，法院無權(quán)受理對(duì)成員認(rèn)定方案或標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生異議的抽象類糾紛，因?yàn)榇祟悩?biāo)準(zhǔn)是成員大會(huì)依據(jù)國(guó)家的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合地方的具體情況制定的，屬于自治權(quán)的范圍；另一方面，涉及到成員資格認(rèn)定的裁定僅適用于特定案件，因其不具有普適性故無需進(jìn)行一致的規(guī)定。

在審查范圍與程序方面，司法機(jī)關(guān)應(yīng)將重點(diǎn)放在成員大會(huì)的決議內(nèi)容是否違反法律的禁止性規(guī)定或相應(yīng)的國(guó)家政策等。但法院無權(quán)直接認(rèn)定民主決議違法，更不能判決要求集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)其標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修改，只能選擇在裁判中不適用違法違規(guī)的事實(shí)法律依據(jù)，同時(shí)向相應(yīng)的基層人民政府行使司法建議權(quán)，由有權(quán)機(jī)關(guān)責(zé)令改正。

4 小結(jié)

綜上，本文就農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的規(guī)范路徑形成以下結(jié)論：一是應(yīng)由國(guó)家和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同擔(dān)任認(rèn)定主體，具體實(shí)現(xiàn)形式是國(guó)家可以通過法律或省級(jí)層面的地方性法規(guī)來對(duì)成員資格認(rèn)定的基本標(biāo)準(zhǔn)予以規(guī)定，而集體成員依據(jù)程序性規(guī)定予以表決，將最終的結(jié)果反饋給當(dāng)?shù)卣?，政府依?jù)法律及地方性規(guī)定對(duì)內(nèi)容進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，最后代表國(guó)家予以確認(rèn)；二是應(yīng)選取生活保障為統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，輔以其他標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)不同群體采取靈活處理，具體包括外嫁女，外出務(wù)工人員，在校大專學(xué)生等；三是明確司法介入限度，在受案范圍方面包括成員權(quán)糾紛附帶成員資格認(rèn)定糾紛，同時(shí)審查范圍與程序方面應(yīng)更側(cè)重于成員大會(huì)的決議內(nèi)容是否違反法律的禁止性規(guī)定或相應(yīng)的國(guó)家政策等。規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定程序是完善成員權(quán)體系的重要前提，而完備的成員權(quán)體系對(duì)于“鞏固提升農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成果，探索新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑”具有深刻意義，是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的必要步驟。