趙聚軍 張哲浩

(南開大學周恩來政府管理學院,300350,天津)

相對于社區(qū),鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道(以下簡稱街鎮(zhèn))作為基層行政建制單位,具有更強的執(zhí)行能力和資源調(diào)動能力,在推動基層治理現(xiàn)代化的過程中,扮演著更關(guān)鍵的角色。 鑒于此,為了打造簡約高效的街鎮(zhèn)管理體制,持續(xù)推動社會治理重心向基層下移,各地圍繞街鎮(zhèn)基層治理進行了持續(xù)的創(chuàng)新探索,學界亦進行了大量有益的研究。 這里的問題是,地方創(chuàng)新實踐與學術(shù)研究到底呈現(xiàn)為一種怎樣的關(guān)系或狀態(tài)? 是理論研究引領(lǐng)實踐創(chuàng)新,還是實踐創(chuàng)新推動理論研究? 亦或是二者呈現(xiàn)為一種雙向互動關(guān)系? 鑒于此,本文基于扎根理論,對近年來各地涌現(xiàn)出的45 個基層治理創(chuàng)新典型案例進行扎根編碼,對其主要創(chuàng)新舉措進行了分類和梳理。 同時,為了更為直觀地呈現(xiàn)街鎮(zhèn)基層治理創(chuàng)新與學術(shù)研究的關(guān)聯(lián),本文對相關(guān)文獻進行了可視化分析。 在此基礎(chǔ)上,通過將案例與文獻的分析結(jié)果進行全面對比,最終直觀和系統(tǒng)地呈現(xiàn)實踐創(chuàng)新與學術(shù)研究之間的互動關(guān)系。

1 街鎮(zhèn)基層治理創(chuàng)新實踐案例的扎根分析

為了更好地呈現(xiàn)和梳理街鎮(zhèn)基層治理實踐創(chuàng)新與學術(shù)研究的互動關(guān)系,本文選取了2021年民政部基層政權(quán)建設(shè)和社區(qū)治理司面向全國公開征集的“基層治理創(chuàng)新典型案例”。 上述案例主要涌現(xiàn)于十九大之后,并經(jīng)由縣級民政部門匯總,省級民政部門審核推薦,共遴選出61 個典型案例。 在排除了主要圍繞城鄉(xiāng)社區(qū)展開的實踐創(chuàng)新案例以后,最終篩選出主要圍繞街鎮(zhèn)展開的45 個基層治理創(chuàng)新案例。 為了更好地進行梳理,本文對45 個案例進行了扎根編碼,并對案例的主要創(chuàng)新舉措進行了分類歸納。

1.1 開放式編碼

在具體的研究方法和工具方面,本文采用在提煉文本核心觀點方面有著明顯優(yōu)勢的Nvivo12 plus 軟件。 遵循質(zhì)性文本分析的一般過程,本文首先對目標案例進行整體的閱讀,并進行開放式編碼。 經(jīng)過對45 個案例的開放式編碼,共獲得62 個初始概念,受篇幅限制,僅展示部分開放式 編碼結(jié)果(見表1)。

表1 部分開放式編碼結(jié)果

1.2 主軸式編碼

在開放編碼的基礎(chǔ)上,本文對案例文本內(nèi)容進行了相應的詮釋和提煉,并由此構(gòu)建類目體系,然后對其進行二級編碼,即主軸式編碼。 主軸編碼主要指的是在開放式編碼的基礎(chǔ)上對編碼的邏輯和概念從屬進行進一步的厘清。 通過對45 個典型案例的主軸編碼共得到了25 個二級節(jié)點,即黨組織建設(shè)、黨組織嵌入、強化黨的領(lǐng)導、黨組織建設(shè)、黨組織嵌入、強化黨的領(lǐng)導、智慧政務服務、技術(shù)賦能減負、政務數(shù)據(jù)共享、服務設(shè)施、便民服務、文體服務、養(yǎng)老服務、智慧服務、“互聯(lián)網(wǎng)+”、網(wǎng)格化、街鎮(zhèn)網(wǎng)格構(gòu)建、農(nóng)村網(wǎng)格化、一站式服務平臺、簡政放權(quán)、提升服務質(zhì)量、屬地管理、屬地管理清單、屬地管理原則、財政下移、權(quán)責一致。

1.3 選擇式編碼

選擇式編碼又稱為三級編碼,其主要目標是在已發(fā)現(xiàn)和已提煉的概念屬類基礎(chǔ)上經(jīng)過分析后選擇一個核心屬類,這個核心屬類在與其它屬類進行比較時必須具有統(tǒng)領(lǐng)性和高度的概括性。一般而言,三級編碼的核心屬類與最大數(shù)量屬類具有關(guān)聯(lián)關(guān)系,同時在案例文本中反復出現(xiàn)。 根據(jù)三級編碼的一般性特點,結(jié)合前文所做的開放式編碼和主軸式編碼,經(jīng)過邏輯推導和歸納最終得到了8 個一級節(jié)點,即黨建引領(lǐng)、動員社會力量、數(shù)字技術(shù)治理、提升公共服務、網(wǎng)格化、優(yōu)化政務服務、屬地管理、資源下沉。

1.4 街鎮(zhèn)基層治理實踐創(chuàng)新的主要關(guān)切

根據(jù)三級編碼結(jié)果,在出現(xiàn)頻次最高的8個一級節(jié)點中,“黨建引領(lǐng)”共覆蓋40 個案例,“動員社會力量”共覆蓋37 個案例,“數(shù)字技術(shù)治理”共覆蓋42 個案例,“提升公共服務”共覆蓋42 個案例,“網(wǎng)格化”共覆蓋32 個案例,“優(yōu)化政務服務”共覆蓋40 個案例,“屬地管理”共覆蓋37 個案例,“資源下沉”共覆蓋29 個案例?？梢?45 個典型實踐創(chuàng)新案例主要聚焦于黨建引領(lǐng)基層治理,以及“條塊”矛盾、基層權(quán)責失衡等長期困擾基層治理的固有弊病,在具體的創(chuàng)新舉措上則是理順體制機制和技術(shù)賦能并重。 進一步梳理,可以將地方的實踐創(chuàng)新歸納為四個主要方面。

第一,如何更好地發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用,整合各方資源、推動形成共治共享的基層治理新格局,受到了普遍的關(guān)注。 治理的本質(zhì)在于不單純依賴政府的權(quán)力資源,而是市場、社會組織等多元主體的共同參與,最大限度地增進公共利益。[1]各地在基層治理的創(chuàng)新實踐中為了更好的引導社會多方參與到社會治理過程中來,打造共治共享的基層治理新格局,紛紛將構(gòu)建多元合作網(wǎng)絡(luò)體系作為著力點。 而要有效引入社會多元主體參與基層治理,須有一個有效的整合“工具”或者整合“路徑”。 隨著黨建引領(lǐng)經(jīng)驗的傳播,各地紛紛將黨建作為整合社會多方力量的重要方式。 在這種情況下,基層黨組織對社會力量的有效整合,搭建了各類組織平臺,有效推進各方力量的有效銜接與對接。[2]從各地的實踐來看,很多地方在本地社會力量和資源不足的情況下,主動培養(yǎng)多元社會治理主體參與到基層治理之中,比較充分地發(fā)揮了黨組織在統(tǒng)籌和整合社會資源中的關(guān)鍵作用,有效地發(fā)掘了各種社會資源,夯實了基層治理的基礎(chǔ)。 同時,在以“吹哨報到”為代表的實踐創(chuàng)新中,黨建引領(lǐng)亦被稱為破除基層治理“條塊矛盾”的重要機制性手段。

第二,如何理順基層管理的體制、機制,亦引起了各地實踐創(chuàng)新的普遍關(guān)切。 在這一問題上,多數(shù)地方的做法是在不觸動現(xiàn)行體制的前提下,盡可能提升街鎮(zhèn)的執(zhí)行能力,并積極推動基層減負工作。 例如,多數(shù)地方的做法是因地制宜地實施“吹哨報到”機制,將黨組織深度嵌入到基層治理中。 尤其是借助于“區(qū)域化黨建”等具體形式,將區(qū)縣的職能部門納入街鎮(zhèn)基層治理體系中。 此外,有些地方通過限制區(qū)縣職能部門過度下派工作,將街鎮(zhèn)引入針對區(qū)縣職能部門的考評工作等形式,在現(xiàn)行體制框架下提升街鎮(zhèn)的話語權(quán),督促區(qū)縣職能部門積極參與基層治理工作。也有部分地方的創(chuàng)新實踐則直接觸動了現(xiàn)行的體制安排,如直接將原屬區(qū)縣職能部門的部分行政執(zhí)法權(quán)下放至街鎮(zhèn),并成立街鎮(zhèn)直屬的綜合執(zhí)法部門,通過為街鎮(zhèn)賦權(quán)的形式推動基層治理重心的下沉。 此外,也有少數(shù)實踐創(chuàng)新案例意識到了街鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變等更為深層次的體制問題。 例如,有個別地方就明確提出街道不再承擔招商引資等經(jīng)濟性職能,專注于公共服務供給等民生工作。

第三,通過技術(shù)賦能的形式提升基層治理的精準化和精細化程度,也受到了各地的廣泛關(guān)注。 伴隨著近年來基層治理事務的日趨紛繁復雜,新冠疫情防控等突發(fā)性重大公共事件更是對基層治理的精準化、精細化以及治理效能提出了更高的要求。 在此情境下,傳統(tǒng)的基層工作方式已經(jīng)難以滿足時代要求。 從各地實踐創(chuàng)新的具體形式來看,多數(shù)地方傾向于通過強化“網(wǎng)格化”管理的形式,通過設(shè)置單元或者村落網(wǎng)格員的形式,將城鄉(xiāng)居民全面納入到基層治理體系中,從而提升基層治理的精確性和覆蓋度。 此外,很多地方也注重強化數(shù)字技術(shù)在基層治理的應用,尤其注重將網(wǎng)格化管理與數(shù)字治理相融合。 而且,從本文所選取的實踐案例來看,數(shù)字治理已經(jīng)從城市向農(nóng)村全面擴散。

第四,如何持續(xù)優(yōu)化公共服務供給,依然是各地所關(guān)注的重點領(lǐng)域。 進入本世紀以來,建設(shè)服務型、提升政府的公共服務供給效能,始終是基層政府改革創(chuàng)新的主要目標。 從各地基層治理的創(chuàng)新實踐來看,普遍關(guān)注公共服務質(zhì)量的提升,尤其是結(jié)合群眾需求,著力發(fā)展城鄉(xiāng)養(yǎng)老、文化設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療服務、便民服務等與基層政府職責緊密聯(lián)系的公共服務。 此外,可以用“一站式”和“互聯(lián)網(wǎng)”兩個關(guān)鍵詞,高度概括各地在政務服務領(lǐng)域的創(chuàng)新實踐。 其中,“一站式”即指群眾辦事最多跑一次,即通過優(yōu)化辦事流程,提升政務服務的便捷度和親民度。 “互聯(lián)網(wǎng)”則是指政務服務與“互聯(lián)網(wǎng)”技術(shù)高度融合,通過“線上+線下”相結(jié)合,將傳統(tǒng)的辦事大廳搬遷至互聯(lián)網(wǎng),方便群眾的同時,提升政務服務的質(zhì)量和效率。

2 街鎮(zhèn)基層治理研究的熱點分布與突變

聯(lián)系前文的分析,為了更為直觀地呈現(xiàn)近年來街鎮(zhèn)基層治理創(chuàng)新與學術(shù)研究的關(guān)聯(lián),本文采用Citespace 軟件,對相關(guān)文獻進行了可視化分析。 考慮到相關(guān)學術(shù)研究和實踐創(chuàng)新是在2013年底黨的十八屆三中全會之后才開始大量涌現(xiàn),因此本文對2014 年1 月1 日—2022 年6 月1 日期間發(fā)表的、主要圍繞街鎮(zhèn)基層治理研究的論文,進行了全面的檢索,共篩選出1 550 篇發(fā)表于北大核心和CSSCI 期刊的相關(guān)主題論文。 在此基礎(chǔ)上,采用Citespace 軟件對檢索結(jié)果的關(guān)鍵詞進行分析,通過繪制關(guān)鍵詞關(guān)聯(lián)圖譜和關(guān)鍵詞時間圖譜,梳理研究的時間脈絡(luò)和熱點變化。

2.1 研究熱點的總體分布與縱向變化

高頻詞匯通常能夠反映特定時期的學術(shù)研究熱點。 為了能夠?qū)?shù)據(jù)進行精準分析,減少弱關(guān)聯(lián)或單向關(guān)聯(lián)關(guān)鍵詞,本文對文獻關(guān)鍵詞的分析方式選取“TOP10%”的計算方式,即將所有文獻以“年”為單位,劃分為若干個“時間切片”,然后在每個“時間切片”中選取出現(xiàn)頻次最高的部分關(guān)鍵詞(占10%),每個“時間切片”關(guān)鍵詞的最大選擇數(shù)量控制在100 個以內(nèi)。 在此基礎(chǔ)上,通過并對關(guān)鍵詞進一步的篩選,刪除與主題無關(guān)的關(guān)鍵詞共6 個,并從源文件上刪除相關(guān)文獻,再將keyword 的threhold 值設(shè)置為4,將顯示方式選擇為“按照頻率”,然后繪制出關(guān)鍵詞共現(xiàn)圖譜(見圖1),出現(xiàn)頻率越高的關(guān)鍵詞對應的節(jié)點大小也相應較大,其中Q=0.850 5,S=0.957 1。

圖1 2014—2022 年以街鎮(zhèn)基層治理研究關(guān)鍵詞圖譜

依據(jù)2014—2022 年以街鎮(zhèn)基層治理研究關(guān)鍵詞圖譜,可以發(fā)現(xiàn)“基層治理”“社會治理”“基層政府”三個關(guān)鍵詞的出現(xiàn)頻率最高。 其中,很多研究直接將“基層治理”作為有關(guān)街鎮(zhèn)研究的關(guān)鍵詞,反映出十八大以來學界對基層治理的關(guān)注度很高。 “社會治理”作為基層治理的核心內(nèi)容,“基層政府”作為基層治理的主要承載主體和關(guān)鍵執(zhí)行者,也不出意外地成為研究的主要切入點。 同時,“黨建引領(lǐng)”“鄉(xiāng)村治理”“社區(qū)治理”也都有著較高的頻率。 這主要是因為“社區(qū)治理”與“鄉(xiāng)村治理”的實際成效,與街鎮(zhèn)的履職水平有著重要關(guān)聯(lián)。 “黨建引領(lǐng)”作為較高頻的研究關(guān)鍵詞,體現(xiàn)出近年來在黨中央的統(tǒng)一部署下,突出和堅持黨的領(lǐng)導,加強基層黨組織建設(shè),已成為優(yōu)化基層治理的重要原則與工作重點。

為了能夠更好的梳理研究重點的變化態(tài)勢,本文通過Citespace 軟件的控制面板中進入layout界面并選擇按照關(guān)鍵詞繪制“timeline view”,展示出前10 個高頻關(guān)鍵詞時間圖譜,直觀地呈現(xiàn)研究重點的縱向變化。 具體來看,依據(jù)關(guān)鍵詞時間圖譜,前10 個高頻關(guān)鍵詞分別是:基層治理、基層政府、協(xié)商民主、政府治理、治理、治理能力、技術(shù)治理、社會治理、社區(qū)、治理效能(見圖2)。

圖2 2014—2022 年街鎮(zhèn)基層治理研究關(guān)鍵詞時間圖譜

為了更直觀地呈現(xiàn)研究重點的年際變化,本文使用Citespace 的關(guān)鍵詞突現(xiàn)功能,對研究熱詞變化及未來研究趨勢進行了分析。 為了能夠更加精準地把握關(guān)鍵詞凸顯,也就是研究熱點的變化趨勢,本文將關(guān)鍵詞突現(xiàn)分析中的“最小持續(xù)時間”改設(shè)為1 年,使得軟件對關(guān)鍵詞的突變更加靈敏,最終得到了23 個發(fā)生突變的關(guān)鍵詞(見圖3)。

圖3 2014—2021 年街鎮(zhèn)基層治理關(guān)鍵詞突現(xiàn)情況

可以發(fā)現(xiàn),早期的相關(guān)研究主要集中在“城鎮(zhèn)化”“鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理”“基層社會”“國家治理”和“制度變遷”,隨后的研究重點逐漸轉(zhuǎn)移到“協(xié)商民主”“法治化”“現(xiàn)代化”“鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部”和“治理機制”,最近的研究熱點則轉(zhuǎn)向“街道”“大數(shù)據(jù)”“形式主義”“黨建引領(lǐng)”“疫情防控”“治理效能”和“地方治理”。 從研究的連續(xù)性來看,除去“新冠疫情”這一突發(fā)重大公共事件的影響外,在街鎮(zhèn)基層治理的過程中如何做好黨建引領(lǐng),解決形式主義的問題,提升治理效能,提高基層治理的信息化水平,是近年來比較突出的研究熱點。

2.2 研究線索演進:從制度到機制與技術(shù)

單從2014—2022 年之間的發(fā)文數(shù)量上看,可以發(fā)現(xiàn)街鎮(zhèn)基層治理的研究整體呈現(xiàn)為逐漸增加的趨勢。 鑒于2013 年底召開的十八屆三中全會第一次明確提出推進“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略方針,因此可以說明學界的研究熱點和重心分布與宏觀的政策環(huán)境是大體一致的,學術(shù)研究服務于國家重大戰(zhàn)略的特點比較明顯。 通過對2014—2022 年街鎮(zhèn)基層治理研究關(guān)鍵詞演化的逐年梳理,則可以發(fā)現(xiàn)主要研究線索和路徑整體呈現(xiàn)出從完善制度到優(yōu)化機制,再到技術(shù)革新的演進過程。

在2014—2016 年,學界對街鎮(zhèn)基層治理的研究主要集中在“制度”層面,尤其是強調(diào)通過完善協(xié)商民主制度、基層群眾自治制度、加強法治等方式,推動基層治理現(xiàn)代化。 具體來看,在協(xié)商民主制度建設(shè)層面,學界多從各地涌現(xiàn)的典型案例出發(fā),[3]強調(diào)多元協(xié)商強化在基層治理中的作用,以解決基層治理中出現(xiàn)的各種問題。[4]在完善基層群眾自治制度層面,則主要是將城鄉(xiāng)社區(qū)作為基層治理的主要場域,[5]強調(diào)城鄉(xiāng)群眾自治制度在解決基層治理問題中的關(guān)鍵作用。[6]在基層治理法治化建設(shè)方面,研究者普遍將法治建設(shè)作為基層治理順利進行的一種制度化保障,[7]尤其強調(diào)提升治理主體的法治素質(zhì)、完善法律規(guī)范體系、加強綜合執(zhí)法和聯(lián)合執(zhí)法等具體的措施。[8]總體來看,這一時期的街鎮(zhèn)基層治理研究更多反映為對中央方針和政策的解讀,無論是法治建設(shè)、還是推進協(xié)商民主、完善群眾自治制度,都能夠呼應同時期黨中央的重要方針政策和工作部署。

2016—2019 年,街鎮(zhèn)基層治理研究更加偏向于探討如何優(yōu)化“機制”。 如前所述,2014—2016 年,相關(guān)研究主要聚焦于如何通過優(yōu)化基層治理的基本“制度”設(shè)計。 然而,僅通過提升基層治理的法治化水平、完善基層群眾自治制度、推動協(xié)商民主等途徑,還不足以解決基層治理長期以來存在的機制“梗阻”,普遍性和針對性都存在一定的問題。[9]尤其是隨著基層治理實踐中對屬地管理和屬地責任的不斷強化,導致基層權(quán)責失衡問題更加突出。 雖然2016 年之前就有部分學者關(guān)注到了基層治理中的權(quán)責失衡問題,[10]但并沒有引起普遍關(guān)注。 2016 年以來,隨著因基層權(quán)責失衡引發(fā)的矛盾與問題不斷被暴露出來,學界開始將研究重點延伸至機制研究。 可以說,這一時期的街鎮(zhèn)基層治理更多體現(xiàn)為對實踐的理論總結(jié)和提升。

到了2020—2022 年,無論是在決戰(zhàn)脫貧攻堅、推動鄉(xiāng)村振興等國家重大戰(zhàn)略的實施過程中,[11]還是在新冠疫情防控這一重大突發(fā)公共事件中,[12]基層治理的重要性被進一步凸顯。但在同時,基層權(quán)責失衡的矛盾也得以更加充分的暴露出來。 因此,在屬地管理已不可逆轉(zhuǎn)的前提下,如何扭轉(zhuǎn)基層負擔過重、形式主義泛濫等問題,構(gòu)建“有為”“有效”的現(xiàn)代化基層政府,學界在繼續(xù)從“制度”和“機制”層面展開探討的同時,亦紛紛開始結(jié)合數(shù)字治理時代來臨這一重要時代背景,探討智慧基層治理:如何打造數(shù)字基層政府,如何為基層治理主體進行技術(shù)賦能,如何實現(xiàn)精準化的基層治理等具體問題,[13]成為當下基層治理研究的重點關(guān)切。 就此來看,這一時期的街鎮(zhèn)基層治理研究表現(xiàn)出明顯的“問題”和“技術(shù)”導向,研究工作主動服務于國家重大戰(zhàn)略和突發(fā)重大事件、緊密結(jié)合技術(shù)革命的趨向十分明顯,彰顯了社會科學研究的初衷。 在問題導向?qū)用?學界基于基層實踐中的過程與現(xiàn)象提煉出基層具體的治理過程中的實踐邏輯。[14]在學界對基層治理中技術(shù)與信息應用的研究不斷增加的同時,學界對于基層的“軟治理”關(guān)注度也呈現(xiàn)提升趨勢,“情感”也開始作為城市治理的一種新路徑。[15]

2.3 研究主體上移:從社區(qū)到街鎮(zhèn)

總體而言,近年來基層治理研究整體上更加聚焦于社區(qū)層面,在基層治理中處于更關(guān)鍵位置的街鎮(zhèn)反而受到的關(guān)注度更小。 結(jié)合2014—2022 年的關(guān)鍵詞時間圖譜可以發(fā)現(xiàn),雖然本文以街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和基層治理等關(guān)鍵詞搜索文獻,但早期幾年,尤其是2014—2016 年,相關(guān)文獻卻依然主要聚焦于社區(qū)層面,街鎮(zhèn)多數(shù)情況下僅被作為基層治理的參與主體之一和外部影響因素。具體而言,在農(nóng)村地區(qū),基層治理研究主要聚焦于城鎮(zhèn)化背景下的農(nóng)村人口流失和空心化等問題,重點探討如何更好地發(fā)揮群眾自治組織組織的作用、提高農(nóng)民的組織化水平等,[16]并將此作為優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理的主要切入點。[17]在城市,這一時期亦主要聚焦于后單位制時代的社區(qū)自治、三社聯(lián)動、社區(qū)協(xié)商、社區(qū)營造等社區(qū)內(nèi)部事務,就社區(qū)論基層治理的現(xiàn)象更為普遍。 實踐層面,銅陵市、武漢市等部分城市在本世紀初紛紛進行了試點,取消了街道一級,重新整合社區(qū),在社區(qū)設(shè)置政務中心,試圖嘗試一種更為“扁平化”的管理模式。 但是就實踐的結(jié)果來看,社區(qū)政務中心往往成了新的“街道辦”,原有的條塊矛盾仍未從根源上解決,社區(qū)兩委表面上看得到了“擴權(quán)”,但實際執(zhí)行中仍然會請示社區(qū)政務中心。

總的來看,無論是農(nóng)村還是城市,由于社區(qū)僅僅是基層群眾自治單元,村委會和社區(qū)居委會不具有行政權(quán)力,自身的資源調(diào)動和整合能力亦十分有限,雖然通過社區(qū)能夠較為充分的調(diào)動廣大群眾,參與到基層治理中,但是社區(qū)自身很難單獨支撐起紛繁復雜的基層治理重任,很多時候處于“看得見、管不了”的尷尬局面。 與之形成對比的是,街鎮(zhèn)作為城鄉(xiāng)基層政權(quán),自身的執(zhí)行力和資源整合力,是村委會和社區(qū)居委會難以比擬的,理應且也能夠在基層治理中發(fā)揮更為關(guān)鍵的作用。 隨著近幾年來基層治理研究的不斷深入和屬地管理的強化,街鎮(zhèn)在基層治理中的關(guān)鍵角色開始越發(fā)明晰。 在此情境下,學界的研究方向也開始逐步調(diào)整,以街鎮(zhèn)作為主體的基層治理研究開始豐富起來,逐漸成為相關(guān)研究的主要關(guān)切主體之一,[18]而有關(guān)“街鎮(zhèn)—社區(qū)”關(guān)系的相關(guān)研究,則成為破解基層治理中街鎮(zhèn)“權(quán)責不等”,[19]整合基層治理資源[20]的新視角。

3 研究總結(jié)與展望

3.1 實踐創(chuàng)新與學術(shù)研究的良性互動

綜合前文的分析,可以發(fā)現(xiàn)近年來的圍繞街鎮(zhèn)基層治理的實踐創(chuàng)新與學術(shù)研究呈現(xiàn)出良好的雙向互動關(guān)系。

第一,學術(shù)研究有效引領(lǐng)了地方實踐創(chuàng)新。結(jié)合前文對近年來街鎮(zhèn)基層治理典型創(chuàng)新案例的總結(jié)和相關(guān)學術(shù)研究的梳理,不難發(fā)現(xiàn)學界對很多問題的看法具有先見性,引領(lǐng)了實踐創(chuàng)新。比較明顯的表現(xiàn)是,2016 年以來,學界圍繞街鎮(zhèn)基層治理“機制”優(yōu)化的研究,尤其是關(guān)于基層“條塊”矛盾、權(quán)責失衡、網(wǎng)格化管理、數(shù)字治理等話題的深入探討,明顯影響了地方的實踐創(chuàng)新。 另外,從2017 年以來的45 個地方街鎮(zhèn)基層治理典型創(chuàng)新案例來看,其主要著力點亦是大致基本是沿著學界的研究工作展開的。 如果考慮到學術(shù)發(fā)表的時間周期問題,學術(shù)研究引領(lǐng)實踐創(chuàng)新的趨勢就表現(xiàn)的更加明顯了。 當然,總體而言,學術(shù)研究對基層治理實踐的指導和引領(lǐng)通常是宏觀、中觀層面的,主要集中于對問題的剖析和新理念的引入。

第二,地方持續(xù)的創(chuàng)新實踐不但為研究工作提供了豐富的素材,而且在與學術(shù)研究一起服務于國家重大戰(zhàn)略的同時,共同推動了頂層設(shè)計的優(yōu)化。 聯(lián)系前文的分析過程,從2016 年開始,隨著“吹哨報到”等地方實踐創(chuàng)新案例的不斷涌現(xiàn),相關(guān)研究開始突出諸如基層協(xié)商民主、群眾自治、法治建設(shè)等經(jīng)典的“制度”命題,很多研究者轉(zhuǎn)而聚焦于“條塊”矛盾等“機制”問題。 實踐創(chuàng)新反哺學術(shù)研究的色彩已經(jīng)非常明顯。 于此同時,隨著研究工作的深入,學界發(fā)現(xiàn)“吹哨報到”機制本身亦存在一些問題,本質(zhì)上只是通過區(qū)域化黨建的方式緩解了基層的“條塊”矛盾,并未對困擾基層治理已久的執(zhí)法權(quán)責歸屬等問題,做出重新劃分或調(diào)整。 因此,雖然一定程度上彌補了科層制下的僵化與低效,但本質(zhì)上沒有觸動現(xiàn)有的街鎮(zhèn)權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)和“條塊”關(guān)系,僅僅是推動治理重心下沉的過渡性舉措。[21]基于上述認識,一些研究者又開始從“體制”層面探討完善街鎮(zhèn)職責配置的路徑,[22]這又反向影響了地方創(chuàng)新的深入。 例如,從本文篩選的45個創(chuàng)新案例來看,借助于執(zhí)法權(quán)力下層、一支隊伍管執(zhí)法等創(chuàng)新舉措為基層賦權(quán)增能,已經(jīng)成為優(yōu)化基層權(quán)責配置的典型舉措。 在地方和學界的共同努力下,一定程度推動了頂層設(shè)計的優(yōu)化。 一個典型的表現(xiàn)就是,作為新時代基層治理的綱領(lǐng)性文件,2021 年頒布的《中共中央國務院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》明確要求:區(qū)縣職能部門設(shè)置在街鎮(zhèn)的機構(gòu)原則上實行屬地管理。 為了增強街鎮(zhèn)的執(zhí)行能力,根據(jù)本地實際情況,依法賦予街鎮(zhèn)行政執(zhí)法權(quán),整合現(xiàn)有執(zhí)法力量和資源。[23]

3.2 研究展望

歸納而言,近年來無論是有關(guān)街鎮(zhèn)基層治理的實踐創(chuàng)新,還是學術(shù)研究,均主要側(cè)重于兩個方面展開:一是從壓力型體制和屬地管理的視角切入,對街鎮(zhèn)職責失衡原因和改革路徑的探討;二是機制和技術(shù)層面的探討。 其中,機制層面的探討主要圍繞“吹哨報到”等改革實踐展開,技術(shù)層面的探討主要圍繞網(wǎng)格化管理和數(shù)字治理展開。 總體來看,學界對于街鎮(zhèn)基層治理面臨的體制和資源困境做出了比較全面的分析,地方的實踐創(chuàng)新則為解決上述體制、機制問題進行了有益的探索。 當然,無論是實踐創(chuàng)新,還是相關(guān)研究,都存在一定的提升空間。

第一,無論是學術(shù)研究,還是地方的創(chuàng)新實踐,都缺乏對宏觀社會經(jīng)濟背景和區(qū)域差異性的關(guān)注。 總體來看,已有的學術(shù)研究主要關(guān)注于從壓力型體制、屬地管理等“體制”因素,更加關(guān)注基層治理弊病的深層原因,而地方實踐則普遍關(guān)注于黨建引領(lǐng)、權(quán)力下沉等“機制”因素。 但對于優(yōu)化基層治理的宏觀社會經(jīng)濟背景,典型如改革開放以來,尤其是21 世紀以來人口在城鄉(xiāng)與區(qū)域間的長期非均衡流動,以及市轄區(qū)通過合并重組等方式做大做強等宏觀背景因素對基層治理發(fā)展趨勢的深刻影響,關(guān)注稍顯不足。 實際上,考慮到城鄉(xiāng)和不同區(qū)域、不同類型城市在人口規(guī)模、基層公共事務繁重程度等方面的差別,東部與中西地區(qū)、城市與鄉(xiāng)村、超大城市與中小城市,在基層街鎮(zhèn)改革的必要性和緊迫性等方面,均存在顯著的差異。

第二,少有研究關(guān)注不同類型街鎮(zhèn)施政傾向?qū)Ω母锏挠绊憽?不同于城市中心城區(qū)的街道辦多已將工作重心轉(zhuǎn)向民生事務,地處城鄉(xiāng)結(jié)合部的街道辦依然普遍肩負著沉重的經(jīng)濟發(fā)展任務。或者說,前者是名副其實的街道,后者更像是披著街道外衣的鄉(xiāng)鎮(zhèn),這必然對其改革走勢產(chǎn)生一定的影響。 實際上,在本文所搜集的45 個地方典型案例中,就有不少地處城市連續(xù)建成區(qū)的街道辦提出了職能定位的“去經(jīng)濟發(fā)展”問題,這正是區(qū)位特征對街鎮(zhèn)施政重心影響的現(xiàn)實反映。

第三,正是由于對改革宏觀背景和不同類型街鎮(zhèn)施政傾向的關(guān)注不足,又導致一些地方實踐創(chuàng)新過程中對各種創(chuàng)新舉措的使用,存在簡單疊加的傾向。 實際上,近年來地方在探索創(chuàng)新的過程中出現(xiàn)的各類代表性舉措,很多都是結(jié)合了地方自身的區(qū)域特點和改革發(fā)展階段的、因地制宜的產(chǎn)物,并不具有普遍適用性。 本質(zhì)上看,治理重心和執(zhí)法資源下沉是緩解基層“條塊”矛盾的長效機制,“吹哨報到”則更加適用于短期緊急情況,網(wǎng)格化管理在多數(shù)情況下只能充當技術(shù)輔助手段。 鑒于此,各地應因地制宜地把握各類改革舉措的適用范圍,避免盲目疊加。