劉立早

（重慶市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，重慶 400000）

0 引言

實(shí)施軌道交通TOD 綜合開發(fā)，是提高城市發(fā)展質(zhì)量和城市生活品質(zhì)的重要抓手，對(duì)重構(gòu)城市空間格局、優(yōu)化城市人口和功能布局、治理大城市病、實(shí)現(xiàn)城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。與一般的建設(shè)項(xiàng)目相比，TOD 綜合開發(fā)涉及行政主管部門和利益主體眾多，事務(wù)繁雜，在規(guī)劃、建設(shè)、管理過程中需開展大量統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，因此，必須建立與之相適應(yīng)的實(shí)施措施，為綜合開發(fā)的高效有序推進(jìn)提供有力支撐和保障。TOD 模式如圖1 所示。

圖1 TOD 模式

近年來，國內(nèi)多個(gè)城市先后開展了軌道交通TOD 綜合開發(fā)實(shí)踐，成都雖然起步較晚，但通過借鑒國內(nèi)外城市TOD 綜合開發(fā)的成熟經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合成都的發(fā)展實(shí)際，在頂層設(shè)計(jì)、策劃規(guī)劃、建設(shè)運(yùn)營、土地政策、項(xiàng)目試點(diǎn)等多個(gè)方面進(jìn)行了有益的探索，取得了一系列可資借鑒的豐碩成果。

1 成都軌道交通TOD 發(fā)展概況

1.1 成都已成為我國軌道交通“第四城”

自2000 年啟動(dòng)軌道交通建設(shè)以來，成都先后開展了四期軌道交通建設(shè)規(guī)劃，截至2021 年，已開通的軌道交通運(yùn)營里程達(dá)558 km，年度總客運(yùn)量突破18 億乘次，單日最高客流已突破700 萬乘次。無論是通車?yán)锍踢€是客流量，成都都處于全國第4 位，僅次于北上廣?！笆奈濉逼陂g，成都軌道交通在建的運(yùn)營里程將超過1000 km，而以軌道交通站點(diǎn)為核心的TOD 綜合開發(fā)，正在深刻影響成都的城市空間格局和市民的日常生活，成為成都公園城市建設(shè)的重要抓手。成都軌道交通運(yùn)營里程突破500 km 如圖2所示。

圖2 成都軌道交通運(yùn)營里程突破500 km

1.2 TOD 規(guī)劃建設(shè)后來居上

雖然直到2019 年，成都才正式進(jìn)入TOD 建設(shè)元年，第一個(gè)TOD 項(xiàng)目——陸肖站綜合開發(fā)正式動(dòng)工興建，但早在2017 年，成都就已經(jīng)在積極開展TOD 相關(guān)規(guī)劃和政策研究。在市委市政府的強(qiáng)力推動(dòng)下，將前四期軌道交通建設(shè)規(guī)劃中的695 個(gè)站點(diǎn)、90 個(gè)車輛基地納入軌道交通場站綜合開發(fā)范圍，并將105 個(gè)軌道交通站點(diǎn)及90 個(gè)車輛基地的綜合開發(fā)列為市級(jí)項(xiàng)目，由市政府統(tǒng)籌安排。截至2022 年，成都軌道集團(tuán)已先后啟動(dòng)實(shí)施21 個(gè)TOD 綜合開發(fā)項(xiàng)目，其中14 個(gè)示范項(xiàng)目的物業(yè)均將在2022 年底前實(shí)現(xiàn)上市交易，由此可見，TOD 規(guī)劃建設(shè)成就斐然。成都首個(gè)軌道TOD 項(xiàng)目——陸肖站綜合開發(fā)如圖3 所示。

圖3 成都首個(gè)軌道TOD 項(xiàng)目——陸肖站綜合開發(fā)

2 成都軌道交通TOD 經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

2.1 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，理順TOD 綜合開發(fā)工作機(jī)制

2.1.1 成立市級(jí)層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

從2017 年開始，成都市就將TOD 綜合開發(fā)確立為引領(lǐng)城市發(fā)展的重大戰(zhàn)略，并堅(jiān)持政府主導(dǎo)的基本方針，成立軌道交通建設(shè)和TOD 綜合開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，由市長掛帥，發(fā)改、財(cái)政、自規(guī)、建委、交通、各區(qū)政府、軌道公司為成員，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政策制定、規(guī)劃編制、施工建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營等工作。同時(shí)，整合原來分設(shè)的規(guī)劃局“軌開辦”和市建委“軌建辦”，設(shè)立“成都市軌道城市發(fā)展推進(jìn)辦”，負(fù)責(zé)編制綜合開發(fā)總體規(guī)劃、制定政策、資源整合、產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌、工作督察等工作。

2.1.2 出臺(tái)多項(xiàng)關(guān)鍵政策文件

自2017 年下半年開始，成都市政府陸續(xù)出臺(tái)一系列政策，如《成都市軌道交通專項(xiàng)資金籌措方案》《關(guān)于軌道交通場站綜合開發(fā)的實(shí)施意見》《成都市軌道交通場站綜合開發(fā)實(shí)施細(xì)則》《成都市軌道交通場站綜合開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃》《成都市軌道交通場站一體化城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則》《成都市軌道交通TOD 綜合開發(fā)戰(zhàn)略規(guī)劃》《成都市軌道交通場站綜合開發(fā)用地管理辦法》等近20 項(xiàng)配套政策文件，涉及資金籌措、土地管理、規(guī)劃管理、建設(shè)管理、收益分配、商業(yè)運(yùn)營、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面，這些都為成都TOD 綜合開發(fā)的有序推進(jìn)提供了引導(dǎo)和支持。

2.2 建立“策劃—規(guī)劃—設(shè)計(jì)—實(shí)施”的TOD 綜合開發(fā)工作流程

2.2.1 以策劃為引領(lǐng)，彰顯每一個(gè)站點(diǎn)的特色

為實(shí)現(xiàn)TOD 綜合開發(fā)項(xiàng)目全生命周期的高品質(zhì)運(yùn)營，保障開發(fā)業(yè)態(tài)的精準(zhǔn)定位和差異化發(fā)展，按照“無策劃不規(guī)劃、無規(guī)劃不設(shè)計(jì)、無設(shè)計(jì)不實(shí)施”的原則[1]，成都引入了戴德梁行、仲量聯(lián)行、德勤咨詢、第一太平戴維斯、高力國際等專業(yè)策劃機(jī)構(gòu)，以TOD綜合開發(fā)片區(qū)為研究對(duì)象，按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展客觀規(guī)律，科學(xué)確定片區(qū)功能定位和產(chǎn)業(yè)規(guī)模，合理安排商業(yè)商務(wù)、居住、配套公共設(shè)施等用地布局和比例關(guān)系[2]。

2.2.2 通過軌道交通場站一體化城市設(shè)計(jì)明確規(guī)劃條件

以策劃方案為基礎(chǔ)，按照“站城一體、產(chǎn)業(yè)優(yōu)先、功能復(fù)合、文化彰顯、形態(tài)塑造、場景營造”六大總體要求，引入了法鐵、日建設(shè)計(jì)、HDR、艾奕康、凱達(dá)環(huán)球、歐博邁亞、利安、梁黃顧等知名設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)，聯(lián)合本地規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)開展軌道交通場站一體化城市設(shè)計(jì)，明確細(xì)化地塊容積率等技術(shù)指標(biāo)，并通過相應(yīng)控規(guī)調(diào)整，將城市設(shè)計(jì)成果及相關(guān)技術(shù)要求納入擬上市宗地規(guī)劃、建設(shè)條件。成都市軌道站點(diǎn)TOD 綜合開發(fā)規(guī)劃設(shè)計(jì)六大總體要求如圖4 所示。

圖4 成都市軌道站點(diǎn)TOD 綜合開發(fā)規(guī)劃設(shè)計(jì)六大總體要求

2.2.3 加強(qiáng)開發(fā)運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展綜合效益最大化

成都在軌道TOD 綜合開發(fā)過程中，制定了“國際化、統(tǒng)籌化、產(chǎn)業(yè)化、差異化”的開發(fā)運(yùn)營戰(zhàn)略，在充分吸收借鑒國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，建立政府與市場密切配合、相輔相成的投建運(yùn)維工作體系。首先是打造國際化的開放合作平臺(tái)，積極與國內(nèi)外優(yōu)秀的開發(fā)商、運(yùn)營商、商業(yè)品牌合作；其次是創(chuàng)新TOD產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，在產(chǎn)業(yè)策劃、軌道交通建設(shè)、配套設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營管理服務(wù)等階段加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)作，盡可能滿足市場需求；再者是加強(qiáng)TOD 綜合產(chǎn)業(yè)鏈的打造，培育由核心層、支撐層、衍生層構(gòu)建的TOD 產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈；最后是以市場規(guī)律為基準(zhǔn)，對(duì)老城區(qū)、新城區(qū)以及不同類型的站點(diǎn)制定差異化的運(yùn)營策略。

2.3 創(chuàng)新TOD 綜合開發(fā)土地政策

2.3.1 創(chuàng)新供地方式

對(duì)不具備單獨(dú)規(guī)劃建設(shè)條件，需與軌道交通設(shè)施整體規(guī)劃、一體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌建設(shè)的開發(fā)用地，成都市探索了在同一宗土地上劃撥與出讓方式相結(jié)合、地上與地下項(xiàng)目相結(jié)合、經(jīng)營性用地與市政設(shè)施用地相結(jié)合的整體供地、分層登記新模式。對(duì)具備單獨(dú)規(guī)劃建設(shè)條件的軌道交通場站綜合開發(fā)用地，采取“兩次整理一次出讓”模式[3]，即由區(qū)（市）縣政府、市土儲(chǔ)中心、市級(jí)平臺(tái)公司先進(jìn)行土地的首次整理，完成征地拆遷和公建配套設(shè)施建設(shè)等工作，再由成都軌道交通集團(tuán)有限公司（簡稱成都軌道集團(tuán)）進(jìn)行土地的二次整理，開展軌道交通站點(diǎn)與上蓋地塊、相鄰地塊的互聯(lián)互通工程建設(shè)，并代辦土地上市手續(xù)。

2.3.2 創(chuàng)新土地“招拍掛”制度

對(duì)不具備單獨(dú)規(guī)劃建設(shè)條件，需與軌道交通設(shè)施整體規(guī)劃、一體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌建設(shè)的開發(fā)用地，成都市在“招拍掛”時(shí)采取了競買準(zhǔn)入制度，即競買人需具備軌道交通建設(shè)運(yùn)營能力，并由軌道交通建設(shè)和TOD 綜合開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室對(duì)競買人資格進(jìn)行核實(shí)。另外，成都還對(duì)“招拍掛”土地的起始價(jià)格進(jìn)行了規(guī)定，即起始價(jià)為該地區(qū)沒有軌道交通開行情況下宗地評(píng)估價(jià)格的70%，并強(qiáng)調(diào)在“招拍掛”時(shí)應(yīng)按照軌道交通場站一體化城市設(shè)計(jì)提出的技術(shù)要求，帶規(guī)劃條件出讓。

2.3.3 創(chuàng)新土地收益分配制度

為充分調(diào)動(dòng)轄區(qū)政府參與TOD 綜合開發(fā)的積極性，成都市規(guī)定，軌道交通場站綜合開發(fā)用地范圍內(nèi)的土地，由區(qū)（市）縣出資完成土地整理的，供地后先按現(xiàn)行體制進(jìn)行分配，即按規(guī)定比例上交市財(cái)政和繳納相應(yīng)的規(guī)費(fèi)稅費(fèi)，余下的收益由區(qū)（市）縣與成都軌道集團(tuán)按1:1 的比例分成，而由成都軌道集團(tuán)出資完成土地整理的，供地后同樣先按現(xiàn)行體制進(jìn)行分配，剩下的收益由區(qū)（市）縣與成都軌道集團(tuán)按1:3 的比例分成[4]。

2.4 推動(dòng)TOD 綜合開發(fā)試點(diǎn)項(xiàng)目

成都要求全市13 個(gè)區(qū)（市）縣都要啟動(dòng)建設(shè)TOD 綜合開發(fā)示范項(xiàng)目，并在項(xiàng)目中落實(shí)成都建設(shè)“美麗宜居公園城市”的發(fā)展目標(biāo)，體現(xiàn)“人隨線走”“站引人聚”的規(guī)劃理念，形成良好的社會(huì)效應(yīng)[5]。首批確定的14 個(gè)示范站點(diǎn)，在規(guī)劃與實(shí)施過程中已呈現(xiàn)出較多的特色亮點(diǎn)。例如，位于高新東區(qū)的三岔站是城市級(jí)站點(diǎn)，以國際交往、學(xué)研創(chuàng)新、城市樂活為主要目標(biāo)，打造順應(yīng)全球化發(fā)展趨勢的成都對(duì)外窗口，建設(shè)空港新城CCID 中央創(chuàng)新區(qū)；位于高新區(qū)的陸肖站是片區(qū)級(jí)站點(diǎn)，總體定位為城市中央活力區(qū)，強(qiáng)調(diào)以公園社區(qū)為特色，實(shí)現(xiàn)人城境業(yè)的高度和諧；位于龍泉驛區(qū)的行政學(xué)院站是組團(tuán)級(jí)站點(diǎn)，主要通過綜合開發(fā)推動(dòng)站點(diǎn)周邊地區(qū)的產(chǎn)業(yè)、人氣集聚，展現(xiàn)商業(yè)+公園+社區(qū)的東部門戶形象；位于錦江區(qū)的四川師大站是社區(qū)級(jí)站點(diǎn)，重點(diǎn)在軌道車站周邊打造開放式街區(qū)，形成多元豐富的生活場景和舒適便捷的通勤體驗(yàn)。成都三岔站軌道TOD 項(xiàng)目如圖5所示。

圖5 成都三岔站軌道TOD 項(xiàng)目

3 結(jié)語

近年來，我國各大城市越來越重視TOD 模式的發(fā)展，但由于相關(guān)土地、規(guī)劃政策及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的缺失以及規(guī)建管工作流程的不完善，在TOD 綜合開發(fā)過程中往往面臨各種障礙。而成都從2017 年至今短短5 年間，通過不斷深入探索軌道交通TOD 綜合開發(fā)的實(shí)施路徑，形成了一系列高效實(shí)用的政策機(jī)制、專項(xiàng)規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、工作規(guī)程，為成都建設(shè)“軌道上的城市”提供了有力支撐，也為各地TOD 綜合開發(fā)提供了重要參考。