□ 朱迪

案 情

近日，某縣生態(tài)環(huán)境、水利、自然資源等部門同時收到了該縣檢察院訴前檢察建議，要求立即查處并組織拆除位于該縣三江水庫范圍內(nèi)的違建。

三江水庫是一座占地10.67 萬平方米的小型水庫，地處丘陵山區(qū)，環(huán)境優(yōu)美，由鐘某承包進(jìn)行水產(chǎn)養(yǎng)殖。

2020 年1 月，該縣集中清理整頓水源保護(hù)地網(wǎng)箱養(yǎng)殖后，鐘某轉(zhuǎn)而開發(fā)旅游業(yè)，堆填了幾處庫岔水面修建別墅。

2020 年6 月，鐘某已建成休閑別墅4 座，總占地面積約1600 平方米，建筑面積約3600 平方米，另有8處別墅正在施工堆填平整。鎮(zhèn)水利站接村民舉報后，要求鐘某停止施工，并通知鎮(zhèn)政府，鎮(zhèn)政府隨即通報縣生態(tài)環(huán)境、水利、自然資源等部門，卻因各部門對于執(zhí)法主體理解不同，遲遲未能啟動查處程序。直到縣檢察院在三江水庫附近的村莊開展扶貧助農(nóng)活動時了解到相關(guān)情況，才啟動公益訴訟程序，正式對相關(guān)管理部門提出訴前建議。

分 歧

鐘某填庫建房行為涉嫌違反《防洪法》等多部相關(guān)法規(guī)，但由誰作為執(zhí)法主體，各方意見不一。

縣水利主管部門認(rèn)為，三江水庫不是國家注冊水庫，不屬于部門管理范圍。2018 年，生態(tài)環(huán)境主管部門將三江水庫劃為飲用水水源保護(hù)區(qū)，鐘某在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)的建設(shè)行為，屬污染飲用水水體的活動，涉嫌違反《水污染防治法》相關(guān)規(guī)定，應(yīng)由縣生態(tài)環(huán)境主管部門組織查處。

縣生態(tài)環(huán)境主管部門認(rèn)為，已對鐘某在飲用水水源一級保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行網(wǎng)箱養(yǎng)殖的行為進(jìn)行了查處整頓。但在核查鐘某填庫建房時，他出具了臨時建筑的建設(shè)工程規(guī)劃許可證，鐘某未按建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)，涉嫌違反《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)由縣自然資源主管部門組織查處。

縣自然資源主管部門認(rèn)為，建設(shè)工程規(guī)劃許可證是鎮(zhèn)規(guī)建站20 世紀(jì)90年代核發(fā)給三江水庫管理所的，在水庫大壩東側(cè)建設(shè)臨時管理用房，有效期是1 年，無論是批準(zhǔn)建設(shè)位置，還是許可對象，都與鐘某建設(shè)行為不符。鐘某堆填水體建房占用的是水體，而不是土地，并不屬于違法占地范疇，違反的是《防洪法》《水法》等法律法規(guī)，應(yīng)由縣水利主管部門組織查處。

評 析

要點一：填庫建房影響防洪安全

無論是填埋水庫，還是庫區(qū)建房，都可能會影響防洪安全，在實施前應(yīng)經(jīng)過充分論證，并經(jīng)水利主管部門審批。在沒有合法手續(xù)的情況下，在水庫庫區(qū)范圍內(nèi)私自填庫建房，違反了《水法》第三十七條規(guī)定：“禁止在江河、湖泊、水庫、運(yùn)河、渠道內(nèi)棄置、堆放阻礙行洪的物體和種植阻礙行洪的林木及高稈作物。禁止在河道管理范圍內(nèi)建設(shè)妨礙行洪的建筑物、構(gòu)筑物以及從事影響河勢穩(wěn)定、危害河岸堤防安全和其他妨礙河道行洪的活動。”以及《防洪法》第二十二條規(guī)定：“河道、湖泊管理范圍內(nèi)的土地和岸線的利用，應(yīng)當(dāng)符合行洪、輸水的要求。禁止在河道、湖泊管理范圍內(nèi)建設(shè)妨礙行洪的建筑物、構(gòu)筑物，傾倒垃圾、渣土，從事影響河勢穩(wěn)定、危害河岸堤防安全和其他妨礙河道行洪的活動。禁止在行洪河道內(nèi)種植阻礙行洪的林木和高稈作物。在船舶航行可能危及堤岸安全的河段，應(yīng)當(dāng)限定航速。限定航速的標(biāo)志，由交通主管部門與水行政主管部門商定后設(shè)置。”根據(jù)上述規(guī)定，雖然部分小型水庫日常管理職責(zé)下放到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）水利站，但對侵占、破壞水利設(shè)施的執(zhí)法查處職責(zé)仍為水利主管部門，無論此類行為是否同時違反了其他法律法規(guī)，水利主管部門都應(yīng)履職到位。

本案中，鐘某為建休閑別墅，私自填埋水庫的水體水面6666.67 平方米，渣石規(guī)模近萬立方米，已涉嫌建設(shè)妨礙行洪的建筑物。按該縣的“三定”方案來看，縣水利主管部門的職責(zé)包括了負(fù)責(zé)全區(qū)范圍內(nèi)重大涉水違法事件的查處，在發(fā)現(xiàn)相關(guān)違法線索后，應(yīng)依據(jù)《水法》《防洪法》等相關(guān)法律法規(guī)及時組織查處，查處過程中，若發(fā)現(xiàn)同時涉及縣生態(tài)環(huán)境等其他主管部門職責(zé)的可將線索移交，或協(xié)調(diào)聯(lián)合查處。

要點二：填庫建房影響水源安全

水庫除了蓄洪、灌溉等水利功能，若劃入飲用水水源保護(hù)區(qū)，還承載著為周邊區(qū)域提供干凈、安全飲用水的生態(tài)功能。飲用水水源保護(hù)區(qū)周邊區(qū)域的環(huán)境狀況及污染風(fēng)險由環(huán)境保護(hù)主管部門進(jìn)行監(jiān)管。

在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)填庫建房威脅到飲用水水源安全，依據(jù)《水污染防治法》第六十五條規(guī)定：“禁止在飲用水水源一級保護(hù)區(qū)內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建與供水設(shè)施和保護(hù)水源無關(guān)的建設(shè)項目；已建成的與供水設(shè)施和保護(hù)水源無關(guān)的建設(shè)項目，由縣級以上人民政府責(zé)令拆除或者關(guān)閉。禁止在飲用水水源一級保護(hù)區(qū)內(nèi)從事網(wǎng)箱養(yǎng)殖、旅游、游泳、垂釣或者其他可能污染飲用水水體的活動?！币约暗诹艞l規(guī)定：“飲用水水源受到污染可能威脅供水安全的，環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令有關(guān)企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者采取停止排放水污染物等措施，并通報飲用水供水單位和供水、衛(wèi)生、水行政等部門；跨行政區(qū)域的，還應(yīng)當(dāng)通報相關(guān)地方人民政府?！币虼耍h(huán)境保護(hù)主管部門有責(zé)任對填庫建房造成飲用水水源受污染的情況進(jìn)行查處。

本案中，鐘某無論是在飲用水水源保護(hù)區(qū)搞網(wǎng)箱養(yǎng)殖，還是后來的填庫建房行為，都違反了《水污染防治法》的相關(guān)規(guī)定?？h生態(tài)環(huán)境主管部門未向自然資源主管部門核實，便以鐘某出示了三江水庫管理所的臨時建筑建設(shè)工程規(guī)劃許可證為由，不對其進(jìn)行查處，屬于未正確履行法律所賦予的職責(zé)。

要點三：填庫建房不符合城鄉(xiāng)規(guī)劃

無論是在什么地方建設(shè)都應(yīng)符合土地利用總體規(guī)劃以及城鄉(xiāng)規(guī)劃，都要辦理用地、規(guī)劃等相關(guān)手續(xù)?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第三十五條規(guī)定：“城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的鐵路、公路、港口、機(jī)場、道路、綠地、輸配電設(shè)施及輸電線路走廊、通信設(shè)施、廣播電視設(shè)施、管道設(shè)施、河道、水庫、水源地、自然保護(hù)區(qū)、防汛通道、消防通道、核電站、垃圾填埋場及焚燒廠、污水處理廠和公共服務(wù)設(shè)施的用地以及其他需要依法保護(hù)的用地，禁止擅自改變用途。”可見，在水庫范圍內(nèi)建房也應(yīng)辦理相關(guān)的審批手續(xù)，未經(jīng)批準(zhǔn)填庫建房應(yīng)由自然資源主管部門根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十六條的規(guī)定依法進(jìn)行處罰。

本案中，鐘某違法建筑物位于水庫飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)，既不符合該縣的土地利用總體規(guī)劃及城鄉(xiāng)規(guī)劃，也未辦理任何用地、規(guī)劃等相關(guān)手續(xù)?？h自然資源主管部門認(rèn)為其不屬于違法占地范疇的說法，屬于未正確理解法律規(guī)定。無論是用地堆填水面體，還是原來的水庫庫岸，只要別墅建設(shè)的用地是在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)，就違反了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十五條的規(guī)定，縣自然資源主管部門應(yīng)依法組織查處，并強(qiáng)制拆除恢復(fù)原貌。

綜上所述，水庫在防洪、灌溉、城市供水等方面具有非常重要的作用，是重要的民生工程。為確保水庫安全運(yùn)行，《水法》《防洪法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《水污染防治法》等多部法律法規(guī)都有規(guī)范水庫管理的相應(yīng)條款。

近年來，隨著城市擴(kuò)張、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口增長以及經(jīng)濟(jì)活動范圍的不斷擴(kuò)大，侵占水庫管理范圍土地、破壞工程設(shè)施、污染水質(zhì)現(xiàn)象時有發(fā)生，嚴(yán)重影響了水庫的安全，使得飲用水源經(jīng)受著嚴(yán)峻的考驗。填庫建房是侵占水庫的常見形式，產(chǎn)生的垃圾不僅污染水源，也破壞水庫及岸邊的生態(tài)，違反了水利、生態(tài)環(huán)境、自然資源等方面的法律法規(guī)。

飲水安全和我們每個人的生活息息相關(guān)，水源地一旦被污染將危及千家萬戶。而這類生態(tài)環(huán)境問題屬公益訴訟重點關(guān)注領(lǐng)域，水利、生態(tài)環(huán)境、自然資源等相關(guān)管理部門在查處填庫建房等違法行為的依法履職情況也受到檢察部門的監(jiān)督，各職能部門不應(yīng)以執(zhí)法查處也涉及其他部門職能而相互推諉。從執(zhí)法實踐來看，處理填庫建房需要綜合運(yùn)用法律、行政和經(jīng)濟(jì)等手段，僅靠單個部門往往難以快速解決問題，需要整合行政資源，強(qiáng)化部門聯(lián)動，組織聯(lián)合執(zhí)法，切實增強(qiáng)查處的針對性和有效性。

本案中，三江水庫庫容250 萬立方米，除了灌溉之用，也是縣自來水廠的水源?？h檢察院就水庫管理履職問題發(fā)出公益訴訟的訴前檢察建議，引起縣政府的高度重視，責(zé)成相關(guān)部門立即處理?？h生態(tài)環(huán)境局聯(lián)合城管、水利、自然資源以及公安等多部門組成的聯(lián)合執(zhí)法隊，對水源保護(hù)區(qū)內(nèi)的違法建筑開展聯(lián)合清拆行動，對水庫庫區(qū)范圍內(nèi)的違建房屋依法進(jìn)行了查處拆除。