□周袁宏

（樂山師范學院，四川 樂山 614000）

基本公共服務是體現(xiàn)社會公平的重要民生事業(yè)，近年來，習近平總書記和黨中央高度重視提高城鄉(xiāng)基本公共服務均等化水平，對其作出了新部署和新要求。黨的十九屆五中全會明確提出，到“十四五”末基本公共服務均等化水平要明顯提高，到2035 年基本公共服務要實現(xiàn)均等化?！秶一竟卜諛藴省返挠“l(fā)為各地開展提升基本公共服務均等化水平的相關工作提供了最新的實施標準。

1 基本公共服務均等化的內(nèi)涵及其重要性

1.1 內(nèi)涵要求

2005 年“十一五”發(fā)展規(guī)劃建議中首次提出“公共服務均等化”概念，此后其內(nèi)涵和要求不斷深化豐富，運行機制和政策也不斷完善。2017 年《“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃》中明確提出：“基本公共服務是由政府主導、保障全體公民生存和發(fā)展基本需要、與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應的公共服務。基本公共服務均等化是指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務，其核心是促進機會均等，重點是保障人民群眾得到基本公共服務的機會，而不是簡單的平均化?！睆钠浔硎鲋锌梢苑治龀鰩c內(nèi)涵要求。

第一，居民的意愿和實際需求應當是政府進行基本公共服務供給的最重要依據(jù)和出發(fā)點，民生需求導向十分明顯。整個運行機制應當是“需求調(diào)研—實際供給—反饋評價—動態(tài)調(diào)整”的過程。

第二，從具體范圍看，應當包括保障公民就業(yè)、養(yǎng)老等基本的生存權(quán)利，同時也要滿足公民基本精神文化需求和醫(yī)療健康的權(quán)利。

第三，均等化需要體現(xiàn)在機會和結(jié)果均等兩方面，且更注重機會均等。

第四，基本公共服務均等化不是一個固定量化的硬性指標，而應當是與國家或地區(qū)在不同發(fā)展時期中經(jīng)濟發(fā)展的實際情況和社會建設的現(xiàn)實要求密切聯(lián)系，并且隨之不斷變化和調(diào)整。

1.2 重要性

實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化是保障民生公平正義的重要體現(xiàn)，更是我國在全面小康基礎上實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、開啟現(xiàn)代化建設新征程的明確訴求。

第一，提升基本公共服務均等化水平是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要舉措。加快推進農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，破除城鄉(xiāng)發(fā)展的二元差異，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要目標?；竟卜盏墓┙o不足尤其是基礎設施建設的落后制約了農(nóng)村的發(fā)展，加重了農(nóng)村勞動力人口和專業(yè)人才的外流，加劇了城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間人才不均衡態(tài)勢。提高農(nóng)村基本公共服務產(chǎn)品供給水平，讓農(nóng)村具備更完善的基礎設施，擁有更高水平的交通、教育、醫(yī)療衛(wèi)生條件以及更完善的社會保障，這不僅是廣大農(nóng)村地區(qū)招攬、吸引并留下更多人才的重要前提，也是推進農(nóng)村現(xiàn)代化、帶動農(nóng)村特色資源開發(fā)、縮小與城市發(fā)展差異、創(chuàng)造城鄉(xiāng)融合發(fā)展契機的必要舉措。

第二，實現(xiàn)基本公共服務均等化是社會主義現(xiàn)代化建設的必然要求。我國已經(jīng)完成第一個百年奮斗目標，邁向社會主義現(xiàn)代化建設的新征程。黨的十九屆四中全會指出，要健全幼有所育、學有所教、勞有所得等多方面國家基本公共服務制度體系。黨的十九屆五中全會更是將基本公共服務實現(xiàn)均等化和城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距及居民生活水平差距顯著縮小作為2035 年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的遠景目標之一。隨著鄉(xiāng)村振興與現(xiàn)代化建設的開啟，人們對美好生活有了新期待，對基本公共服務的需求也不斷增長，呈現(xiàn)出多層次、多樣化、高質(zhì)量的特征。因此，進一步推進基本公共服務均等化將是未來民生工作的高品質(zhì)發(fā)展內(nèi)容之一，也是我國進入高質(zhì)量發(fā)展新階段的必然要求和現(xiàn)代化建設的應有之義。

2 城鄉(xiāng)基本公共服務均等化差異表現(xiàn)及影響因素

目前我國基本公共服務均等化建設最突出的問題是城鄉(xiāng)差異較大，在廣大農(nóng)村地區(qū)基本公共服務供給不足。農(nóng)村經(jīng)濟乏力和稅收不足，導致用于基本公共服務的政府公共財政投入低于城市，因而出現(xiàn)了明顯的城鄉(xiāng)公共品供給差異。

2.1 差異表現(xiàn)

改革開放之后，我國經(jīng)濟長期保持高速增長，社會總體發(fā)展不斷取得進步，農(nóng)村地區(qū)社會面貌持續(xù)得到改善，尤其是黨的十八大以來，隨著脫貧攻堅和全面小康建設的持續(xù)推進，農(nóng)村建設有了飛躍發(fā)展。由于長期欠賬較多，農(nóng)村地區(qū)的基本公共服務供給與城市差異明顯。

第一，教育方面。農(nóng)村地區(qū)存在的困難集中在辦學硬件設施、師資力量、生源質(zhì)量等方面。辦學中缺乏多媒體教育的技術(shù)設備支持，教學內(nèi)容的呈現(xiàn)方式較為單一。由于辦學條件簡陋，相關的配套設施也不齊全，日常生活條件也比較差，因而在優(yōu)秀教師的引進、培養(yǎng)和留任堅守上存在很大問題。這些問題導致大量優(yōu)秀生源選擇流入城市學校，加重了農(nóng)村學校招生難甚至導致無生可招的困難局面。許多農(nóng)村已經(jīng)沒有再開辦幼兒園和小學，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)在辦學，使得農(nóng)村小孩在學前教育和小學階段由于距離學校較遠、上下學接送困難等存在諸多不便。同時，受限于經(jīng)濟條件等影響，農(nóng)村青少年在初中之后就選擇輟學打工的情況也比較多。

第二，醫(yī)療衛(wèi)生方面。由于專業(yè)醫(yī)護人員、先進醫(yī)療設備等資源主要集中于城市，造成農(nóng)村公共醫(yī)療衛(wèi)生資源嚴重不足。鄉(xiāng)村小診所缺乏檢測診斷設備、藥物種類不全、鄉(xiāng)村醫(yī)生人員配備不足、診治和配藥等專業(yè)技術(shù)水平有待提高，無法充分滿足農(nóng)村居民日?？床∽ニ幩琛Ｏ蜣r(nóng)村居民宣傳普及各類醫(yī)衛(wèi)知識的工作不到位，讓許多農(nóng)村居民缺乏疾病預防意識和定期體檢的習慣，一些健康問題被長期忽視。

第三，社會保障方面。我國已基本建立起覆蓋城鄉(xiāng)地區(qū)的社會保障制度框架，農(nóng)村地區(qū)基本享有了社會保障服務，但無論是在保障范圍、力度，還是具體標準，如最低生活保障標準——低保和養(yǎng)老金發(fā)放額度等方面都低于城市。由國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)可知，截至2020 年底，城鄉(xiāng)居民最低生活保障平均標準分別是8 136 元（/人·年）和5 962 元（/人·年）。民政部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國城市低保平均標準是7 404 元（/人·年），農(nóng)村低保平均標準是5 247 元/（人·年），差距為2 157 元（/人·年）。

第四，基礎設施建設方面。近年來我國農(nóng)村的水、電、氣和通信等基礎設施發(fā)展較快，已基本完備。但在道路交通條件的進一步改善、垃圾分類處理設施的設立及充分運用、文體娛樂綜合活動場地設備的建設以及寬帶網(wǎng)絡的全面覆蓋等方面，農(nóng)村地區(qū)總體上還有待提高，與城市相比差距仍然非常大。

2.2 影響因素

第一，城鄉(xiāng)發(fā)展的二元差異。現(xiàn)今我國城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展狀況仍存在較大差異，而基本公共服務的供給是由政府財政主導的，和當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平密切相關。政府財政收支能力的不同，導致地方供給公共服務產(chǎn)品能力出現(xiàn)較大差距。與發(fā)展完備的城市相比，經(jīng)濟落后的農(nóng)村地區(qū)存在經(jīng)濟資源匱乏、農(nóng)業(yè)產(chǎn)能低下、稅收乏力等客觀情況，受限于資金不足，農(nóng)村地區(qū)基本公共服務事業(yè)建設的投入遠低于城市地區(qū)。

第二，供給機制建設不完善。地方政府是提供公共服務的關鍵行動主體，但長期以來政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的基本公共服務建設存在一定程度上的忽視，這集中體現(xiàn)在沒有建立完備的用以推進基本公共服務均等化建設的公共財政機制和相關責權(quán)監(jiān)督機制。相應的財政支持政策不完善以及配套措施尚未落實，導致用于農(nóng)村基本公共服務供給的財政投入不足，相關建設得不到有力的資金支持。各級政府部門在保障農(nóng)村基本公共服務供給方面的權(quán)責劃分不明晰，對于承擔的社會公共服務建設權(quán)責分工界定不清楚，容易讓各級部門出現(xiàn)扮演過多角色或是角色重復的問題，同時分工不明晰容易導致溝通渠道不暢和決策緩慢，導致公共服務產(chǎn)品供給效率較低。缺乏有效的監(jiān)督問責和考核機制，加重了部分工作人員對于自身職責的忽視，工作開展過于隨意，影響了基本公共服務供給質(zhì)量。

第三，民眾需求表達機制缺失。一些地區(qū)政府部門在公共服務產(chǎn)品供給分配計劃的制訂過程中，忽視了民眾的真實意愿和實際需求，既未充分調(diào)查了解，也沒有發(fā)動群眾參與其中，而是簡單機械地按照規(guī)劃設定或上級政府指標來進行產(chǎn)品的供給分配。這在農(nóng)村地區(qū)尤為明顯，許多農(nóng)村在供給公共服務產(chǎn)品時不是依據(jù)具體需求，而是由上級政府部門直接統(tǒng)一完成配給下發(fā)。這種供給方式容易導致民眾對公共服務建設的參與度不高、認同感不強，公共服務產(chǎn)品供給不符合地區(qū)的實際發(fā)展情況，民眾的具體需求沒有得到解決，資源浪費嚴重。

3 城鄉(xiāng)基本公共服務均等化水平提升策略

3.1 促進區(qū)域間融合發(fā)展，加大農(nóng)村公共服務供給力度

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，各級政府要更加重視對農(nóng)村地區(qū)發(fā)展建設的支持力度，加速推動農(nóng)村農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。除了政府加強對農(nóng)村的直接支持和補助外，區(qū)域、縣域與農(nóng)村之間的互援互助和協(xié)同發(fā)展也是必不可少的。

第一，各地政府要加強對于農(nóng)村地區(qū)的直接幫助，在農(nóng)村基本公共服務供給尤其是基礎設施建設方面加大投入力度。應以中心城區(qū)為核心，利用其自身基本公共服務建設的財政資金和地理位置優(yōu)勢，輻射帶動周邊區(qū)域發(fā)展，特別注重對經(jīng)濟相對落后的農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的定向支持。要合理引導市區(qū)富余的資源技術(shù)人才和產(chǎn)業(yè)向發(fā)展相對落后的周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)轉(zhuǎn)移，深化政府與社會資本合作的PPP 模式，以經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村的基礎設施建設，提升農(nóng)村教育、醫(yī)療、交通等方面的水平，以此促進城鄉(xiāng)間均衡發(fā)展。

第二，農(nóng)村地區(qū)要努力謀求自主發(fā)展?？梢砸罁?jù)當?shù)赝寥罈l件、環(huán)境氣候特點等，扶持生態(tài)畜牧、果樹、茶、中藥草、有機蔬菜等特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，以農(nóng)村生態(tài)旅游服務業(yè)開發(fā)等方式激發(fā)自身發(fā)展活力，彌補農(nóng)村自身經(jīng)濟的發(fā)展短板，并帶動其他領域的建設，推動農(nóng)村各項民生事業(yè)不斷進步。

3.2 推進政府公共財政制度的優(yōu)化完善

公共財政體系設立的主要目的就是通過建立專項財政支出渠道和機制，以保障基本公共服務產(chǎn)品的有效供給和均等化的實現(xiàn)。其建設是否完備，從根本上影響著均等化的水平高低。

第一，優(yōu)化完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，增強公共財政保障能力。要創(chuàng)造和出臺更多優(yōu)惠政策，吸引外來資金和企業(yè)投資建設，提高地區(qū)經(jīng)濟水平的同時也可以開拓稅源提高地方財政稅收收入。要調(diào)整公共財政支出結(jié)構(gòu)，重視提高農(nóng)村基本公共服務建設支出。政府各項財政支出政策的制定，要結(jié)合各區(qū)域?qū)嶋H的經(jīng)濟社會發(fā)展情況和基本公共服務建設的實際，重視保障各級財政對基本公共服務建設的支出。尤其需要考慮加大對目前問題比較緊迫的農(nóng)村基本公共服務建設的傾斜力度，強化政府在農(nóng)村教育醫(yī)療社保等民生領域的基本公共服務供給支出的責任意識，提高對鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村地區(qū)的公共產(chǎn)品供給力度。要優(yōu)化支付轉(zhuǎn)移制度，推進財政轉(zhuǎn)移支付的模式由縱向改變?yōu)榭v向與橫向相結(jié)合，即傳統(tǒng)的上級政府對所管理的下級政府的財政支付加上發(fā)達地區(qū)對不發(fā)達地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付或者建設投資。這種模式有利于改善部分區(qū)縣發(fā)展不協(xié)調(diào)的情況，減輕了政府的壓力，有利于促進城鄉(xiāng)共同發(fā)展。

第二，優(yōu)化完善公共財政問責監(jiān)管制度。要明確公共財政體制建設以及制定具體的公共財政政策這一完整過程中的事權(quán)和支出責任，推進具體財政政策的制定實施以及財政收支情況透明公開，監(jiān)控財政資金實際流向和使用效果。要避免上下級財政在推動城鄉(xiāng)公共服務均等化政策及指標制定過程中，由于協(xié)調(diào)失靈或是認識理解不到位導致出現(xiàn)政策相互矛盾、指標重復或缺失等“越位”“缺位”問題。同時，為了加強對于公共財政的法律監(jiān)管，應該將財政的公共服務職責逐步納入法治化軌道，以法律為保障，形成逐步完善的多層次、多主體、全方位，內(nèi)外部相結(jié)合的公共財政監(jiān)管機制。

3.3 鼓勵社會公眾力量參與，提升公共服務供給質(zhì)量

第一，政府要鼓勵和支持個人以及各類社會團體和社區(qū)組織等參與基本公共服務建設，保障公共服務供給質(zhì)量。要發(fā)揮各方作用，讓更多社會公眾力量參與到基本公共服務建設規(guī)劃甚至具體產(chǎn)品供給的建言獻策中，提升相關決策的科學度，工作開展過程中要重視群眾的監(jiān)督和檢舉。要注重調(diào)查民眾對基本公共服務建設的具體意愿和實際需求，綜合當?shù)氐膶嶋H發(fā)展情況、財政收支狀況和人民群眾的實際需求情況決定公共產(chǎn)品供給資源配置，減少公共產(chǎn)品的不合理供給，切實提高公共服務產(chǎn)品的實用性和人民群眾的滿意度。

第二，借助互聯(lián)網(wǎng)平臺等渠道豐富基本公共服務的供給方式，完善多元參與供給機制。傳統(tǒng)的基本公共服務多是由政府直接購買并向社會提供的單一渠道，自媒體時代，要將互聯(lián)網(wǎng)等渠道有效利用起來。政府要開發(fā)專門的工作軟件或公眾號等，建構(gòu)起“互聯(lián)網(wǎng)+基本公共服務建設”平臺，作為面向公眾的一體化在線平臺，承擔公共服務信息發(fā)布、民眾意見征集、公共產(chǎn)品采購招標通知等職能，加快互聯(lián)網(wǎng)與政府公共服務體系的深度融合。積極應用大數(shù)據(jù)理念、技術(shù)和資源，及時了解公眾服務需求和實際感受，為政府決策和監(jiān)管提供支持?？梢栽诰W(wǎng)絡平臺定期發(fā)布志愿服務項目需求和崗位信息，廣泛動員志愿服務組織與志愿者參與基本公共服務提供。農(nóng)村地方特色產(chǎn)品以及旅游宣傳也可以借助各類直播平臺或電商渠道發(fā)布推廣，助推農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，帶動農(nóng)村基本公共服務建設。