□周愛霞

（廣饒縣大碼頭鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營管理辦公室，山東 東營 257300）

1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政狀況

1.1 政府預(yù)算結(jié)構(gòu)調(diào)整不符合規(guī)律，預(yù)算管理執(zhí)行制度缺乏決策剛性

從預(yù)算審計管理情況分析總體來看，預(yù)算草案執(zhí)行管理情況雖然有所改善，但在強化預(yù)算草案審批、調(diào)整和預(yù)算環(huán)節(jié)中，違反預(yù)算法的行為仍然屢見不鮮。一是雖制定預(yù)算和管理決策方案，但在實際執(zhí)行過程中仍存在赤字。二是預(yù)算資金分配不明確，有的地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)由各縣級預(yù)算管理單位統(tǒng)一審批管理財政部門的預(yù)算支出，其余部分立即記入財政局賬目。三是同級費用預(yù)算不利于調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。在同級預(yù)算比較粗略的實際情況下，追加同級預(yù)算完全不可避免，但一般不報人大審批。事實上，超出成本預(yù)算的追加預(yù)算應(yīng)在同行的管理決策監(jiān)督之外。四是出現(xiàn)虛報費用、調(diào)整余額、未及時收回收入等現(xiàn)象。例如，預(yù)算所列費用暫存，預(yù)算所列費用轉(zhuǎn)入外部預(yù)算等，委托部門收取的行政費用仍未及時收取。

1.2 財政支出和專項扶持費用較高

財政預(yù)算剛性扶持支出和專項資金扶持項目支出增速均明顯超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動力社會資金收入快速增長。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)人員財政經(jīng)費支出增長壓力主要集中表現(xiàn)在非鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)財政全額支付撥款，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位人員的基本工資、獎金、社會保障和會計全額支付撥款。城鎮(zhèn)事業(yè)單位人員的工資獎勵和福利可自行支付。二是財政局重點幫扶支出配套設(shè)施總體目標(biāo)較多。大部分重點省市專項扶持支出和重點項目扶持需要通過市本級財政局將立即申請具有一定授信額度的項目資金，如水源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)牧業(yè)綜合開發(fā)設(shè)計等新項目。

1.3 巨額債務(wù)負擔(dān)和隱性財政赤字

出于多種原因，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)要么籌集大量資金參與形象工程表演項目，要么從外部融資以支付工資和維持各種基本業(yè)務(wù)活動。隨著時間的推移，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府帶來了巨大的債務(wù)負擔(dān)。

2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的原因分析

2.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展保障水平低下是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的根本原因之一

改革開放后，農(nóng)村經(jīng)濟顯著發(fā)展，增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入。但目前我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)總體經(jīng)濟結(jié)構(gòu)仍以生產(chǎn)制造業(yè)為主導(dǎo)，農(nóng)業(yè)二三產(chǎn)業(yè)鏈整體經(jīng)營規(guī)模較小，產(chǎn)業(yè)布局簡單，社會化應(yīng)用水平不高。

2.2 財政制度不合理，加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支的矛盾

目前出現(xiàn)不合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政稅收制度主要體現(xiàn)在以下幾個方面。一是主體稅基按照農(nóng)村分稅制度劃分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政稅收渠道較少。二是農(nóng)村稅金分配太高，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支赤字較多。三是農(nóng)村財權(quán)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)互相分離，財稅行政管理體制不完善。作為基層政治機構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法繼續(xù)交權(quán)，要向農(nóng)民借錢以處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)較為復(fù)雜的事務(wù)。

2.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革進度緩慢

一是沒有及時、有效地轉(zhuǎn)變大型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理職能。當(dāng)前我國處于社會經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵時期，許多大型企業(yè)無法充分利用政治經(jīng)濟手段，過多地接受行政部門干預(yù)和非法違規(guī)從事大型鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟風(fēng)險管理服務(wù)活動，盲目違規(guī)利用借款人資產(chǎn)資金非法開辦大中型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。二是大型鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟行政部門債務(wù)風(fēng)險管理體制建設(shè)問題已經(jīng)導(dǎo)致許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府盲目違規(guī)舉債難以及時應(yīng)付。包括農(nóng)村教育、衛(wèi)生、計劃生育、文化、體育、道路、電信、綜合治理等不同行業(yè)債務(wù)管理類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)過合規(guī)、升級和風(fēng)險評估后的債務(wù)管理活動，幾乎完全覆蓋和直接影響了目前我國整個農(nóng)村的所有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工作以及農(nóng)村經(jīng)濟，已經(jīng)完全超出了所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)村全體農(nóng)民的經(jīng)濟風(fēng)險承受能力。僵化的行政人員和人事制度使政府行為曇花一現(xiàn)。主要干部考慮問題的視角往往是以政治表現(xiàn)為出發(fā)點，為了推動或維持自身的地位，他們往往不顧當(dāng)?shù)厍闆r，超出財務(wù)回旋余地，不遺余力地進行所謂的“成就項目”“形象工程”“百點工程”，結(jié)果勞民傷財。

3 針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處理財政管理問題的措施

3.1 加強財政預(yù)算管理，規(guī)范財政收支

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)、街道的上級領(lǐng)導(dǎo)行政機關(guān)要嚴(yán)格遵守《預(yù)算法》的相關(guān)要求，預(yù)算中必須明確寫明的是鎮(zhèn)政府人民會議，這是鎮(zhèn)政府部門必須按照規(guī)定嚴(yán)格遵守，重視國家預(yù)算的法律承認，落實成本預(yù)算的重要“法寶”。按照法定預(yù)算的工作理念，依法通過行政附加訴訟程序，對涉嫌違反財政預(yù)算法的財政行為可以追究本級有關(guān)工作人員的刑事責(zé)任，地方各級人民代表大會依法發(fā)揮了相同級別的金融監(jiān)管指導(dǎo)。二是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其他相關(guān)財政部門工作人員要嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》工作標(biāo)準(zhǔn)，真實、全面、準(zhǔn)確地反映本級財政收入核算情況，將本級國家預(yù)算全部納入本級財政收入中。計算確保本級財政收入明細，明確各項資產(chǎn)核算應(yīng)用狀況，嚴(yán)防人為因素任意調(diào)整本級財政收入，增強本級預(yù)算編制約束力。三是要切實提高本級預(yù)算編制管理水平，把加強預(yù)算編制管理工作作為本級鄉(xiāng)黨委政府的主要任務(wù)，避免人為因素隨意調(diào)整本級支出預(yù)算財政收入，提高部門預(yù)算執(zhí)行規(guī)章制度的剛性。

3.2 積極支持發(fā)展振興地方實體經(jīng)濟，促進地方財政收入保持穩(wěn)定增長

一是適應(yīng)國際市場經(jīng)濟客觀發(fā)展需要，積極推動政府部門角色轉(zhuǎn)變，更好地讓項目為廣大群眾服務(wù)，自主創(chuàng)新完善政務(wù)服務(wù)工作常態(tài)化，提高政府部門工作效率，改變政府服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)工作方式，為廣大人民群眾服務(wù)。二是幫助眾多農(nóng)民積極發(fā)展高效現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。嚴(yán)格遵循農(nóng)、林、牧、副業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖、養(yǎng)殖、生產(chǎn)加工等農(nóng)業(yè)主體多種經(jīng)營經(jīng)濟管理模式，參與并為廣大農(nóng)民群眾免費提供產(chǎn)前產(chǎn)后各種農(nóng)業(yè)投資信息咨詢服務(wù)和決策咨詢。三是積極充分發(fā)揮各級地方人民政府發(fā)展農(nóng)村投資綜合信息咨詢服務(wù)平臺主體功能，優(yōu)化農(nóng)村農(nóng)業(yè)投資決策服務(wù)環(huán)境，促進農(nóng)村實體經(jīng)濟健康穩(wěn)定發(fā)展，積極主動吸引外資，調(diào)整農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進部分農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動力可持續(xù)利用，合理利用各種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素人力資源，整合發(fā)展農(nóng)村土地集約利用綜合資本。

3.3 加強市政財政支出管理，嚴(yán)格控制支出規(guī)模

一是秉承“收支平衡，微利”的長期投資理財服務(wù)宗旨。各鎮(zhèn)政府機關(guān)應(yīng)妥善處理收支的關(guān)系，化解真實需求與可能需求之間的沖突，避免出現(xiàn)預(yù)算赤字。二是加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出業(yè)務(wù)收入綜合管理，控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出快速增長的趨勢。通過不斷優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出業(yè)務(wù)收入分配結(jié)構(gòu)、控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出業(yè)務(wù)收入增長規(guī)模、提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金收入綜合管理使用率和管理效率等，維護本級鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政平衡。三是加強地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政年度預(yù)算管理執(zhí)行年度管理。本級以上地方人民政府年度財政預(yù)算必須經(jīng)本縣上級地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上人民代表大會全體審議或者批準(zhǔn)，不得因為長期出現(xiàn)財政預(yù)算赤字等而推遲年度預(yù)算。在本級鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算執(zhí)行管理年度執(zhí)行中，務(wù)必按規(guī)定進行財務(wù)核算，不得隨意增加公司資本金。在特殊情況下，必須與黨政班子、支部協(xié)商后確定追加預(yù)算。同時，堅持單筆審批制度，大額支出項目必須經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)層討論決定并進行可行性研究后才能實施。

3.4 加強債務(wù)管理，防范化解財政風(fēng)險

各政府機關(guān)應(yīng)及時安排清理潛在財產(chǎn)負債和重點項目新開工情況，掌握具體情況，根據(jù)實際發(fā)展情況優(yōu)先參與建設(shè)一批重點項目。不允許參與影視演出宣傳項目和形象宣傳項目，防止資產(chǎn)負債率過高的個人行為產(chǎn)生重大金融風(fēng)險。各地區(qū)要確?？茖W(xué)合理發(fā)展，適應(yīng)黨和國家經(jīng)濟宏觀調(diào)控，控制地方新增企業(yè)債務(wù)，嚴(yán)控潛在財產(chǎn)負債，減少非生產(chǎn)性固定資本境外投資。

要進一步加強招商引資工作，培育區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，擴大財政總收入來源，逐步償還財政資金主體債務(wù)，緩解地方財政壓力，有效解決財政問題。償債難、工作壓力大，降低了金融局行為人的信用風(fēng)險。

3.5 提高各級領(lǐng)導(dǎo)對“零戶統(tǒng)管”的認識和重視

由于“零戶統(tǒng)管”工程是財務(wù)理財?shù)闹匾侄?，是提高營運資金效果的重要路徑，因此有必要嚴(yán)格遵守規(guī)章制度。建立健全各項財務(wù)管理制度，逐步規(guī)范資金配置，有效劃分和運用資產(chǎn)。

3.6 加強培訓(xùn)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作人員素質(zhì)

鄉(xiāng)政府工作嚴(yán)峻，任重道遠。要嚴(yán)格建立定期業(yè)務(wù)培訓(xùn)考核制度，不斷提高人員綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)，使財政干部了解和熟悉國家財政政策。在當(dāng)前人力資源轉(zhuǎn)型的大背景下，國家提供人才保障，讓他們發(fā)揮應(yīng)有的作用，打贏鄉(xiāng)鎮(zhèn)攻堅戰(zhàn)，提高工作效率。

3.7 加快農(nóng)業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型

與財政政策有關(guān)的問題要從長遠角度來討論，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的整體發(fā)展趨勢，顯然單方面增加資金在短期內(nèi)可以保持作用。

需要考慮可持續(xù)和有效的變革方法，目前的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)以種植業(yè)為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過財政有效利用先進技術(shù)改善傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，有效應(yīng)用現(xiàn)代先進技術(shù)和設(shè)施，提高傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)耕作水平。

4 關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的多方意見

4.1 提高財政干部政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)

塑造地方財政黨員干部，要講究毅力和“同步進取”。當(dāng)前形勢下，要注重加強政治道德教育、法律法規(guī)意識文化教育和群眾服務(wù)項目文化教育，提高黨員干部廉潔奉公能力。同時，有計劃地通過業(yè)務(wù)輪崗培訓(xùn)、財會知識競賽、軍訓(xùn)等形式培養(yǎng)財務(wù)人員。提高地方財政管理人員的政治和職業(yè)素質(zhì)，減少財政違紀(jì)事件的發(fā)生。

4.2 制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理制度

要注意制訂外部財政和細化自有資金管理規(guī)定，制訂符合分稅制的各項財政管理方案。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府成立以來，已經(jīng)出現(xiàn)了幾種可行的財務(wù)管理制度，因此有必要落實現(xiàn)行的管理制度，必須完成實施、探索和推廣。

4.3 政府有關(guān)部門協(xié)調(diào)解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)費用

解決縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)等單位項目管理資產(chǎn)申請管理辦法突出問題，確立項目風(fēng)險管理工作職責(zé)，制訂管理辦法、實施辦法，逐步納入我國標(biāo)準(zhǔn)化項目管理體系。根據(jù)現(xiàn)場調(diào)查結(jié)果顯示，費用未納入財務(wù)會計的股票基金的違法經(jīng)營行為遠高于同類型的納入財務(wù)會計的股票基金。因此，各區(qū)縣的預(yù)算資產(chǎn)必須納入鎮(zhèn)財政局的信息化管理，制訂管理措施并定期檢查。加強財政監(jiān)管，扭轉(zhuǎn)“亂收亂放”“過度擁擠、濫用”的現(xiàn)狀。這部分資金可以按政策提取，按規(guī)定使用。有限的資金在減輕公眾負擔(dān)的同時會更有效利用，干部違紀(jì)行為更少。

4.4 以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為獨立核算主體，實施具體財務(wù)管理辦法

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)縣級以上行政機關(guān)明確提出的各項指導(dǎo)和實施方案，一般由機關(guān)制訂本級部門預(yù)算，并嚴(yán)格審批流程。一是賬戶管理。財務(wù)收支管理賬戶統(tǒng)一登記開立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在各街道辦事處統(tǒng)一開設(shè)“基本財務(wù)結(jié)算、工資專用賬戶、非稅繳費專用賬戶”等鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理銀行財務(wù)專用收支賬戶。辦理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理基金的財務(wù)收支管理事項，由財政部門進行核定。二是集中收付。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入全部上繳縣（市）財政局并納入成本管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)征收的非稅收入全部立即上繳專項存款。支出根據(jù)年度預(yù)算從本級財政專項預(yù)算賬戶直接轉(zhuǎn)入本級鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算收支管理賬戶，優(yōu)先分配順序和一般分配機制，根據(jù)成本有效分配預(yù)算。三是采購計劃。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門購買資產(chǎn)屬于中央財政局購買支出范圍的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須立即提交銷售工作計劃和購買申請，并報當(dāng)?shù)囟悇?wù)局或財政部門審批，然后按規(guī)定交省采購辦公室合并處理。采購項目資金直接通過分配支付給當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的特殊財務(wù)賬戶，用于公共服務(wù)采購金融服務(wù)或產(chǎn)品供應(yīng)商。

4.5 強化全市財政監(jiān)督職能，形成有效的監(jiān)督和控制機制

改變現(xiàn)階段“下面看不到，上面控制不了”的現(xiàn)狀。鎮(zhèn)集中財政監(jiān)督辦公室將負責(zé)設(shè)置專職或縣級兼職集中財務(wù)監(jiān)督檢查員，完成對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中財政的各項例行和正式財務(wù)檢查。

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中財政財務(wù)監(jiān)察員可由當(dāng)?shù)厣霞壺斦块T直接選派人員進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中財務(wù)普查或異地互查，有效進行財政紀(jì)律工作，及時處理和糾正組織紀(jì)律方面的問題。

4.6 上級財政各有關(guān)部門要繼續(xù)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政進行監(jiān)督檢查

目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政無論從規(guī)則、工作質(zhì)量等方面都還處于建設(shè)初期，還有待進一步完善和提升。上級財政部門的監(jiān)察檢察人員負責(zé)指導(dǎo)和服務(wù)工作。被考察單位發(fā)現(xiàn)并解決問題，完善制度，做好業(yè)務(wù)流程和示范點服務(wù)項目的具體指導(dǎo)。

固定項目財務(wù)部門建章立制，提高工作能力，加強管理，改進工作，早日進入常態(tài)化管理軌道，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融融入改革發(fā)展的作用。

5 結(jié)束語

針對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理現(xiàn)狀，組建一支高素質(zhì)的財政管理隊伍，逐步提高財政管理水平，是保障國家經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展、帶動國民經(jīng)濟建設(shè)的關(guān)鍵。文章對此進行了一些分析，希望通過對文章的研究，為相關(guān)財務(wù)管理人員提供一些建議和參考。