□董 燦

（河北工程大學(xué)文法學(xué)院，河北 邯鄲 056038）

土生百物，地載萬(wàn)代。土地制度作為一個(gè)國(guó)家的根基性制度，關(guān)系到人民的切身利益和社會(huì)安定，更關(guān)系到一個(gè)國(guó)家的發(fā)展前景。土地作為農(nóng)民生身立命的根本，在宏觀上可以整合農(nóng)村閑置土地資源，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展；在微觀上能夠保障農(nóng)民的個(gè)人土地權(quán)益，這是農(nóng)民解決溫飽問(wèn)題最基礎(chǔ)的物質(zhì)資料。

在司法實(shí)踐中，相關(guān)政策和制度的約束導(dǎo)致土地的歸屬難以落到實(shí)處。因此，土地確權(quán)工作的開(kāi)展與落實(shí)關(guān)系到農(nóng)民的根本利益，迎合了廣大農(nóng)民群體的現(xiàn)實(shí)需求。同時(shí)，解決好農(nóng)村土地確權(quán)問(wèn)題能夠在很大程度上化解鄰里矛盾，解決土地糾紛，已然成為了推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展、促成鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵一環(huán)。

土地確權(quán)是指根據(jù)法律法規(guī)、政策對(duì)依附于土地之上的所有權(quán)、使用權(quán)以及他項(xiàng)權(quán)利的確認(rèn)，即劃定一定范圍內(nèi)的土地隸屬關(guān)系，并劃定所有人的權(quán)利義務(wù)范圍。土地確權(quán)是農(nóng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的權(quán)益、解決土地糾紛具有舉足輕重的影響。

黨的十九大報(bào)告中所提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略將解決“三農(nóng)”問(wèn)題提升到了新高度。中共中央、國(guó)務(wù)院多次在文件中申明要切實(shí)開(kāi)展農(nóng)村土地確權(quán)和頒證工作?？梢?jiàn)，在國(guó)家的政策中，將農(nóng)村土地確權(quán)登記工作視為當(dāng)前及以后工作的重心。然而，各部規(guī)定土地確權(quán)主體及程序的法律都施加了當(dāng)事人申請(qǐng)的條件、步驟等，程序煩瑣，將土地確權(quán)行為排除在政府工作職責(zé)范圍外，即讓村民個(gè)人去收集土地確權(quán)所需的證據(jù)資料并取得四至鄰居的同意。

有研究對(duì)浙江省崇福鎮(zhèn)農(nóng)村地區(qū)、海南省東方市、廣東省廣寧縣白坎村、云南省開(kāi)遠(yuǎn)市等區(qū)域經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行探析，提出了通過(guò)加強(qiáng)治理主體間監(jiān)督來(lái)提高鄉(xiāng)村制度化程度，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村土地確權(quán)中的職能作用，建立群眾監(jiān)督體制。有學(xué)者研究廣東省的情況梳理了農(nóng)村土地確權(quán)中的主要問(wèn)題，并深層剖析了農(nóng)村土地確權(quán)所依據(jù)的法律法規(guī)，認(rèn)為政策法規(guī)問(wèn)題是阻礙農(nóng)村土地確權(quán)工作開(kāi)展的絆腳石。土地確權(quán)所依據(jù)的法律文件眾多且存在部分內(nèi)容重合或相互排斥的情形，有觀點(diǎn)認(rèn)為，鑒于土地確權(quán)中土地界限不清、法律規(guī)范與政策文件相沖突等復(fù)雜的問(wèn)題，在具體實(shí)踐操作中需要多部門(mén)統(tǒng)籌推進(jìn)，但相反的觀點(diǎn)認(rèn)為，不同部門(mén)之間職能交叉與沖突不利于相關(guān)工作的開(kāi)展。

文章認(rèn)為，開(kāi)展農(nóng)村土地確權(quán)工作應(yīng)于法律法規(guī)中明確土地確權(quán)的具體條件，理論上明確土地的公有性屬性；實(shí)踐中明確行政機(jī)關(guān)的責(zé)任，構(gòu)建符合我國(guó)土地國(guó)情的農(nóng)村土地確權(quán)制度。其中，關(guān)于土地確權(quán)的繁雜法律法規(guī)應(yīng)如何明晰確權(quán)的主體以及相關(guān)程序，在土地確權(quán)中應(yīng)如何充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的職能，這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是解決土地確權(quán)問(wèn)題的難點(diǎn)。

1 我國(guó)農(nóng)村土地確權(quán)制度的問(wèn)題

1.1 行政機(jī)關(guān)職能缺位

關(guān)于土地確權(quán)的性質(zhì)，不同研究存在不同的見(jiàn)解。在行政法的視野中，土地確權(quán)是由個(gè)人到行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)并提交相關(guān)材料，行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后再經(jīng)過(guò)四至鄰居的同意，才能擁有合法的土地。有研究認(rèn)為，農(nóng)村土地確權(quán)是由相關(guān)管理部門(mén)依照法律法規(guī)在對(duì)土地的基本情況、變動(dòng)、隸屬關(guān)系等進(jìn)行審查后予以頒證認(rèn)可的活動(dòng)，但對(duì)相關(guān)管理部門(mén)未作具體界定。有觀點(diǎn)認(rèn)為，土地確權(quán)是一種政府的行政行為，是政府在勘察土地、聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)后對(duì)該塊土地上的所有權(quán)等其他權(quán)利予以確認(rèn)，即土地確權(quán)在行政機(jī)關(guān)的職責(zé)框架之下。

從行政法的一般原理來(lái)說(shuō)，行政應(yīng)以追求公共利益或公共福祉為目的，行政機(jī)關(guān)的主要職責(zé)是維護(hù)社會(huì)運(yùn)行的秩序，保障公民的合法權(quán)益。由于社會(huì)的變遷、發(fā)展以及人們價(jià)值觀念的變化，對(duì)于立法者未加以規(guī)定或者未作出詳細(xì)規(guī)定的事務(wù)，如土地確權(quán)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該在法律允許的范圍內(nèi)行使裁量權(quán)，積極承擔(dān)起行政職能。落實(shí)到土地確權(quán)領(lǐng)域，在《土地管理法》、行政法等法律對(duì)土地確權(quán)沒(méi)有明確規(guī)定的情況下，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該發(fā)揮指引性、主導(dǎo)性作用，而不是由不懂法的村民自行收集材料，反復(fù)周旋于行政機(jī)關(guān)與四鄰之間，以換取本屬于自身的合法權(quán)益?，F(xiàn)實(shí)中往往存在行政機(jī)關(guān)之間相互推諉、無(wú)理由駁回村民土地確權(quán)申請(qǐng)等情況，由于行政機(jī)關(guān)的自身懶政與逃避，極難申請(qǐng)確權(quán)證書(shū)成為我國(guó)目前土地確權(quán)中的普遍現(xiàn)象。

1.2 法律規(guī)定不完善

我國(guó)《土地管理法》以及《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》都規(guī)定了農(nóng)村中土地確權(quán)的相關(guān)步驟和條件，即土地確權(quán)主要依照當(dāng)事人的申請(qǐng)進(jìn)行，當(dāng)事人自行收集并向有關(guān)部門(mén)遞交材料，由行政機(jī)關(guān)對(duì)材料的完整度以及是否符合規(guī)定進(jìn)行審核，對(duì)于符合頒證相關(guān)規(guī)定的材料予以確認(rèn)；對(duì)于不符合法律規(guī)定的材料，還需要讓當(dāng)事人找鄰居簽字同意來(lái)達(dá)到界定土地四至范圍的效果。然而，由農(nóng)民自身收集材料具有很大弊端，由于農(nóng)民不太了解法律法規(guī)，相關(guān)材料難以收集，只能通過(guò)一遍遍地詢問(wèn)以及補(bǔ)正材料來(lái)申請(qǐng)土地確權(quán)。如果因?yàn)闅v史原因、人情世故原因，農(nóng)民確實(shí)沒(méi)有能力收集到相關(guān)材料或者無(wú)法讓鄰居同意簽字，就無(wú)法界定土地的四至范圍。如果因此不向農(nóng)民頒發(fā)土地所有權(quán)證，農(nóng)民將喪失對(duì)土地的合法占有，剝奪了其基本的生存基礎(chǔ)，這將對(duì)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活安定、農(nóng)村治理等產(chǎn)生不利影響；如果在材料不齊全的情況下向農(nóng)民頒發(fā)了所有權(quán)證，是對(duì)現(xiàn)有法律規(guī)定的駁斥與沖突，這種棘手的情況使確權(quán)機(jī)關(guān)在近些年的土地確權(quán)工作中處于進(jìn)退兩難的境地。現(xiàn)實(shí)無(wú)法落實(shí)法律法規(guī)政策，使其與土地確權(quán)工作嚴(yán)重脫節(jié)，這反映出國(guó)家土地政策的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，也涉及土地制度公有還是私有的理論基礎(chǔ)。

總而言之，改變法律法規(guī)政策與現(xiàn)實(shí)確權(quán)工作相脫節(jié)的情況是解決農(nóng)村土地確權(quán)問(wèn)題的重中之重。我國(guó)土地確權(quán)工作在現(xiàn)實(shí)中存在的很多問(wèn)題與我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定不完善有密切聯(lián)系。

2 土地確權(quán)制度的法律與理論分析

2.1 法律分析

進(jìn)一步深化土地確權(quán)，保障農(nóng)民切身利益已經(jīng)成為土地確權(quán)制度改革和發(fā)展的重要方向，在土地確權(quán)工作中充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的作用也成為了改革的趨勢(shì)?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第六條和《土地管理法》第二條明確規(guī)定了土地公有的性質(zhì)，任何單位和個(gè)人不得非法占有土地。同時(shí)，法律也明確規(guī)定了國(guó)務(wù)院土地行政主管部門(mén)的管理和監(jiān)督職能。然而，《土地管理法》在規(guī)定土地公有性質(zhì)和行政機(jī)關(guān)行政職能的同時(shí)，卻又矛盾地將行政機(jī)關(guān)置于被動(dòng)位置，即行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)最后的登記審核和造冊(cè)。法律條文之間的矛盾以及讓當(dāng)事人自己去申請(qǐng)土地確權(quán)的政策傾向使行政機(jī)關(guān)在土地確權(quán)過(guò)程中往往存在懶政情況，當(dāng)事人拿著齊全的材料申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)時(shí)，行政機(jī)關(guān)會(huì)找各種理由推脫、駁回，使當(dāng)事人尋找可能并不存在的材料。土地作為社會(huì)共有財(cái)產(chǎn)，本該由享有公權(quán)力的行政機(jī)關(guān)予以確認(rèn)，但在法律中并未規(guī)定行政機(jī)關(guān)的此項(xiàng)權(quán)利，現(xiàn)實(shí)中，行政機(jī)關(guān)也處于逃避情況。為了杜絕該現(xiàn)象發(fā)生，需要完善具有漏洞的法律法規(guī)，將政府由不作為轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極作為。

2.2 現(xiàn)實(shí)分析

目前，農(nóng)村地區(qū)主要存在的土地矛盾是農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的矛盾，大體表現(xiàn)為農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的宅基地劃分不清楚，導(dǎo)致確權(quán)面積上存在矛盾等問(wèn)題。在宅基地上擁有住房的農(nóng)戶，其中一方越過(guò)宅基地的界限，就會(huì)產(chǎn)生矛盾，甚至引發(fā)暴力事件。例如因土地糾紛無(wú)法化解最終釀成慘案的莆田殺人案，犯罪嫌疑人歐某中擁有合法的建房手續(xù)，卻在蓋房時(shí)被鄰居以宅基地有問(wèn)題為由多次阻撓，經(jīng)過(guò)多方求助以及多次調(diào)解后仍未能解決問(wèn)題，最終在2021 年10 月最后一次糾紛時(shí)釀成慘案。如果土地矛盾能夠及時(shí)化解，行政機(jī)關(guān)能夠積極作為，保障歐某中的權(quán)益，可能就不會(huì)釀成悲劇。

現(xiàn)實(shí)中處理土地糾紛時(shí)，由于歷史遺留問(wèn)題、鄰里關(guān)系問(wèn)題等，調(diào)解人員無(wú)法輕易介入糾紛，更無(wú)法有效化解矛盾。很多時(shí)候?yàn)榱舜偈勾_權(quán)工作順利開(kāi)展，調(diào)解人員都是勸說(shuō)雙方當(dāng)事人冷靜處理，暫時(shí)停止確權(quán)，然而這并不能從根本上解決矛盾，一旦出現(xiàn)導(dǎo)火索，矛盾便會(huì)急劇顯露。

依據(jù)相關(guān)的行政法知識(shí)，行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)時(shí)有主動(dòng)依職權(quán)履行和依當(dāng)事人申請(qǐng)履行兩種模式。在土地確權(quán)過(guò)程中，若行政機(jī)關(guān)不積極履行應(yīng)當(dāng)主動(dòng)履行的職責(zé)，如現(xiàn)場(chǎng)勘查四至邊界等，或者在當(dāng)事人提出申請(qǐng)后逃避履行，以自己并非土地確權(quán)的主體為由推脫責(zé)任，則構(gòu)成行政法中的重大違法?，F(xiàn)實(shí)中很多較為復(fù)雜的土地矛盾都是由于行政機(jī)關(guān)無(wú)理由地推脫，導(dǎo)致矛盾激化。如果行政機(jī)關(guān)能夠充分聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，積極到現(xiàn)場(chǎng)查看情況，及時(shí)調(diào)解矛盾，就可以避免很多由土地權(quán)屬所引發(fā)的糾紛。因此，應(yīng)充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)在土地確權(quán)中的職能。

3 土地確權(quán)制度的完善措施

3.1 發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的行政職能

行政機(jī)關(guān)在我國(guó)主要發(fā)揮著行政管理職能，以“為人民服務(wù)”作為宗旨，即在具體工作中要時(shí)刻體現(xiàn)出人民利益至上。然而在具體行政行為中，行政不作為現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。在土地確權(quán)領(lǐng)域，具有法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)當(dāng)依法履行確權(quán)職責(zé)，但其卻由于各種原因拒絕履行或消極遲延履行職責(zé)，致使行政相對(duì)人的權(quán)利受到侵害。

為了避免行政機(jī)關(guān)在土地確權(quán)過(guò)程中懶政、逃避義務(wù)，首先，可以借鑒一些先進(jìn)國(guó)家和地區(qū)的做法，學(xué)習(xí)成熟土地確權(quán)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，如在德國(guó)開(kāi)展的政府主導(dǎo)自上而下的土地確權(quán)。其次，在土地登記方面，土地行政管理部門(mén)要積極主動(dòng)發(fā)揮主導(dǎo)性，要求行政相對(duì)人辦理土地登記以確定土地隸屬關(guān)系。同時(shí)行政相對(duì)人也要積極要求行政部門(mén)對(duì)自己的土地依法予以登記，以充分保護(hù)自身的合法權(quán)益。再次，行政相對(duì)人可以通過(guò)提起行政訴訟的方式督促行政機(jī)關(guān)履責(zé)。對(duì)于行政管理部門(mén)的行政不作為以及不予批準(zhǔn)使用土地的行政行為，可以依法提起行政訴訟。

3.2 完善我國(guó)關(guān)于土地確權(quán)的法律法規(guī)

完善的土地立法是開(kāi)展各項(xiàng)土地工作的法律依據(jù)，也是減少土地矛盾和土地訴訟的重要前提。如果沒(méi)有完善的土地立法，法律條文模糊且相互沖突，即使工作人員嚴(yán)格按照法律開(kāi)展土地確權(quán)工作，也仍然無(wú)法避免土地糾紛與訴訟。但由于我國(guó)的土地立法工作起步較晚，關(guān)于土地確權(quán)的相關(guān)條文較少且部分條文與土地公有性質(zhì)相違背，因此在面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的情況和問(wèn)題時(shí)，沒(méi)有確切的土地確權(quán)法條加以引用，法官只能依據(jù)相關(guān)的行政法律予以判決。在當(dāng)下土地糾紛中，我國(guó)應(yīng)完善已有的法律，在法律條文中明確土地的公有性質(zhì)，將確權(quán)的主體資格由行政相對(duì)人轉(zhuǎn)向行政機(jī)關(guān)。

此外，還可以在法律政策中建立糾紛解決制度。在具體的土地確權(quán)工作中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)歸納和整理各類(lèi)土地糾紛，通過(guò)信息化管理系統(tǒng)，建立土地確權(quán)糾紛的分類(lèi)管理和分類(lèi)解決系統(tǒng)，對(duì)于已經(jīng)存在且完成分類(lèi)的土地確權(quán)矛盾，應(yīng)及時(shí)了解情況并予以解決。只有在法律政策中對(duì)土地確權(quán)的主體和程序加以確定，才能使土地確權(quán)有法可依，使土地確權(quán)過(guò)程規(guī)范化，從而維持農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。

3.3 發(fā)揮村委會(huì)在土地確權(quán)中的作用

《中華人民共和國(guó)土地承包法》明確規(guī)定，農(nóng)村集體所有的土地在法律屬性上歸農(nóng)民集體所有，在解決土地歸屬的問(wèn)題上，應(yīng)讓村委會(huì)來(lái)承擔(dān)農(nóng)村土地確權(quán)問(wèn)題。村委會(huì)作為農(nóng)村基層組織的調(diào)節(jié)者，應(yīng)從實(shí)際情況以及歷史遺留問(wèn)題出發(fā)，著手解決村民之間的矛盾，在源頭上避免土地權(quán)屬糾紛。

首先，由于土地確權(quán)工作極具政策性，村委會(huì)成員要具備充分的法律知識(shí)，積極了解國(guó)家的土地政策動(dòng)向。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)應(yīng)充分學(xué)習(xí)國(guó)家的法律和政策，深度學(xué)習(xí)和掌握土地確權(quán)的各項(xiàng)法律條文和政策。同時(shí)可以定期開(kāi)展土地確權(quán)知識(shí)培訓(xùn)，學(xué)習(xí)土地確權(quán)的法定程序、工作流程、普遍的處理方法等，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村委會(huì)有能力解決基層土地確權(quán)矛盾。其次，村委會(huì)成員要切實(shí)了解各農(nóng)戶的具體情況，例如對(duì)于有歷史遺留問(wèn)題的相鄰農(nóng)戶，要主動(dòng)化解矛盾，減少土地確權(quán)工作的壁壘。再次，可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及各村之間建立統(tǒng)一的確權(quán)信息上傳平臺(tái)，上傳最新的國(guó)家土地政策。

綜上所述，在土地公有制的大背景下，土地確權(quán)不應(yīng)成為棘手的問(wèn)題，只要能在土地立法中明確各主體的權(quán)利義務(wù)范圍，在實(shí)踐中充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的行政職能，并由村委會(huì)予以配合，完善土地確權(quán)制度，就能為城鄉(xiāng)融合發(fā)展注入新的強(qiáng)大動(dòng)力，更加有效地推動(dòng)我國(guó)改革開(kāi)放的歷史進(jìn)程。