李 慧 菏澤醫(yī)學(xué)?？茖W(xué)校

2012年11月國家財政部門按照現(xiàn)行會計法規(guī)及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》(以下簡稱《規(guī)范》)，于2014年1月正式實施。《規(guī)范》的實施使行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范程度得到顯著提升[1]。但我國行政事業(yè)單位建立內(nèi)部控制制度過程中仍存在諸多問題亟待解決，如部分行政事業(yè)單位沒有按規(guī)定建立內(nèi)部控制制度；部分單位雖然建立了內(nèi)部管理制度，但制度性強、實際應(yīng)用度低，難以在單位內(nèi)進行有效實施。據(jù)本文以構(gòu)建行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的相關(guān)思考為研究方向。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建目的

(一)保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)

行政事業(yè)單位在進行經(jīng)濟活動時其最根本目的是保障其所從事各項經(jīng)濟活動和經(jīng)營活動不違反有關(guān)法律和法規(guī)[2]。

(二)資產(chǎn)安全和財務(wù)信息真實和完整

確保行政事業(yè)單位財產(chǎn)安全是行政事業(yè)單位進行內(nèi)部控制的核心目標(biāo)。實行內(nèi)部控制在確保資金合理、有效的基礎(chǔ)上，確保資金不被挪用、濫用。對此，必須提高經(jīng)費使用效率，做到財務(wù)報表真實、完整，從而客觀、全面地反映行政事業(yè)單位經(jīng)營活動。

(三)切實防止欺詐和防止貪污

如行政事業(yè)單位管理缺陷或工作人員出現(xiàn)道德缺失將導(dǎo)致社會公平、公正分配受到影響，如繼續(xù)發(fā)展下去勢必會對整個國家和社會安定產(chǎn)生很大影響。所以，在行政事業(yè)單位內(nèi)部實行內(nèi)部控制，將各種職能分開，對權(quán)力運用進行監(jiān)控，可有效防止貪污舞弊發(fā)生[3][4]。

二、政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

行政事業(yè)單位要加強內(nèi)部控制，需健全內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，強化對財會員工定期訓(xùn)練，以建立和完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度奠定堅實基礎(chǔ)[5]。誠然，目前我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范仍存在著許多問題，從《規(guī)范》角度來看，主要問題如下：

(一)內(nèi)部控制建設(shè)不完善

1.單位獨立的內(nèi)部控制功能缺失

部分行政事業(yè)單位因人員數(shù)量少，沒有設(shè)立獨立的內(nèi)控機構(gòu)，單位內(nèi)控工作由行政事業(yè)單位財政部門牽頭，既是行政事業(yè)單位財務(wù)管理機構(gòu)，又是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制主要機構(gòu)。

2.未開展內(nèi)部控制專題培訓(xùn)

部分行政事業(yè)單位雖已舉辦財務(wù)管理培訓(xùn)課程，但是沒有進行過任何內(nèi)部控制方面訓(xùn)練。由于會計主體對內(nèi)控理解不夠，導(dǎo)致其在實施單位的內(nèi)控工作中出現(xiàn)一些問題。

3.未按時進行風(fēng)險評估

部分行政事業(yè)單位在實現(xiàn)其經(jīng)營目的和履行其公共職能的過程中，必然要受各種因素的制約，如：社會、單位、企業(yè)等。從而產(chǎn)生不可預(yù)見后果。而行政事業(yè)單位對其風(fēng)險評估重視程度較低，缺乏對其進行常規(guī)風(fēng)險評估。

4.缺乏對權(quán)力的監(jiān)管

部分行政事業(yè)單位不設(shè)內(nèi)審機構(gòu)，僅靠財務(wù)部門負責(zé)監(jiān)督各個部門對經(jīng)濟行為及特定的經(jīng)濟事項進行審查。與此同時，行政事業(yè)單位、紀(jì)檢只負責(zé)人事和財政監(jiān)督。行政事業(yè)單位沒有建立內(nèi)部控制工作監(jiān)督機制，沒有制定政策和實施監(jiān)管，問題一旦發(fā)生，通常要在發(fā)生問題之后進行補救。

(二)缺乏完善的內(nèi)部控制體系

改革開放至今，我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度及相關(guān)控制體系有了全面優(yōu)化及升級，其中明確要求事業(yè)單位以《規(guī)范》為基準(zhǔn)執(zhí)行內(nèi)部控制。但從實質(zhì)角度來看，我國部分事業(yè)單位在內(nèi)部控制體系建立及相關(guān)制度實施中，仍與《規(guī)范》要求存在離析，同時內(nèi)部控制體系因缺少完善性，導(dǎo)致事業(yè)單位財務(wù)管理存在若干不足。

(三)關(guān)鍵崗位未分離

關(guān)鍵崗位是在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作中，肩負著重大工作責(zé)任的部門。該崗位作為事業(yè)單位工作中重要環(huán)節(jié)，其工作績效直接關(guān)系到行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，也關(guān)系到行政事業(yè)單位工作目標(biāo)。由于行政事業(yè)單位職工人數(shù)較少，而財務(wù)部門人員獨立承擔(dān)會計，出納工作，預(yù)算管理，收支管理，財務(wù)管理，資產(chǎn)管理和政務(wù)采購業(yè)務(wù)，導(dǎo)致一人身兼多職、不相容崗位兼職現(xiàn)象發(fā)生。同時，有的行政事業(yè)單位，沒有設(shè)置獨立的內(nèi)審機構(gòu)，財務(wù)部門也具有審計職能，導(dǎo)致財務(wù)與內(nèi)部審計混雜，很可能出現(xiàn)欺詐和腐敗的情況。此外，財務(wù)人員缺乏對單位內(nèi)部控制的了解，導(dǎo)致內(nèi)部控制執(zhí)行效果較差。

(四)內(nèi)部控制的信息化水平較低

現(xiàn)行內(nèi)部控制制度大都仍以書面文件形式進行。預(yù)算管理、收支管理、資產(chǎn)管理仍采用國庫集中支付和國有資產(chǎn)管理體制，造成行政事業(yè)單位內(nèi)部控制形式單一，等同于會計核算和財務(wù)活動控制。

(五)預(yù)算管理存在缺陷

1.財務(wù)人員與各個部門之間交流不足

在預(yù)算編制過程中存在著財務(wù)人員與其他各個部門溝通不夠的問題。造成這一現(xiàn)象的原因有多種，一是預(yù)算工作時間短、任務(wù)重，行政事業(yè)單位各部門對于預(yù)算最新規(guī)定認知較低，而單位財務(wù)人員對于業(yè)務(wù)部門預(yù)算走向不了解；二是部分行政事業(yè)單位財務(wù)人員較少，同時還兼任其他部分工作，所以預(yù)算人員并沒有及時向上級匯報，而是按照上級部門要求，將預(yù)算內(nèi)容和數(shù)額進行詳細分析，然后在經(jīng)過學(xué)校批準(zhǔn)之后，下發(fā)到各個部門。

2.預(yù)算考核制度不健全

行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)問題，主要是由于其未建立健全預(yù)算績效考核制度。目前，我國各項會計制度、法律、法規(guī)均規(guī)定，要建立合理預(yù)算績效評估體系，合理地實施預(yù)算，并制定目標(biāo)，督促各部門提高完成率，在預(yù)算編制中沒有專門機構(gòu)進行監(jiān)督，造成項目實施拖延。且由于缺乏定期績效考核，無法對預(yù)算績效進行評估及約束，導(dǎo)致行政事業(yè)單位預(yù)算管理缺乏約束，較為常見即是各部門預(yù)算執(zhí)行隨意，對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制造成一定影響。

三、構(gòu)建行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的建議

(一)增強內(nèi)部控制意識

行政事業(yè)單位要召開專題會議，加強對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制認知，同時也邀請財政方面專家，了解國家有關(guān)的法律法規(guī)和操作規(guī)范，從單位到一般員工，營造一種自覺學(xué)習(xí)環(huán)境。增強對內(nèi)部控制的認識，使單位內(nèi)部人員認識到在實現(xiàn)工作目標(biāo)同時，能夠顯著地提高工作生產(chǎn)力。同時，要進一步加強內(nèi)部控制意識，掌握內(nèi)部控制的基本理論，并能在一定程度上發(fā)揮自己的主導(dǎo)地位，從而達到更好的管理效果。

(二)健全內(nèi)部控制制度體系

行政事業(yè)單位在履行自己職責(zé)時，具有利用公共資源權(quán)利，同時也負有向公眾匯報利用和為其提供公共服務(wù)義務(wù)。因此，在信息不對稱情況下，須建立一套規(guī)范、合理的內(nèi)部控制制度約束行政事業(yè)單位員工。要想降低風(fēng)險，強化監(jiān)管，必須要根據(jù)行政事業(yè)單位組織結(jié)構(gòu)特點，建立覆蓋三個層次內(nèi)部控制制度。具體內(nèi)部控制制度體系如圖1所示。

圖1 行政單位內(nèi)部控制制度體系

(三)不相容崗位分離和明確權(quán)責(zé)

不相容工作互相分開是較為常見的內(nèi)部控制方式，將權(quán)力分割開形成互相制約的局面，有利于提高內(nèi)部控制力度。行政事業(yè)單位要對單位組織結(jié)構(gòu)和工作中存在的不匹配崗位進行全面、系統(tǒng)分析、梳理，根據(jù)各自的工作職責(zé)，對各個重要的職位進行分工，以達到協(xié)同和監(jiān)督的目的。行政事業(yè)單位重要工作人員要實行輪崗制度，單位員工長期從事相同工作，往往會產(chǎn)生厭倦心理。而且因為長期待在固定職位上。比如，采購，所以很容易出現(xiàn)舞弊和貪污情況。輪班制度可有效地防止這種情況發(fā)生。開展輪班也有助于員工提升業(yè)務(wù)技能，對單位經(jīng)營管理全過程有完整的認識，能夠更全面地考慮問題，更好地開展業(yè)務(wù)工作，加強財會工作管理。會計工作對會計人員專業(yè)素養(yǎng)和對政策控制能力都有很高要求，預(yù)算、采購、賬務(wù)處理等都是很重要的工作，要從根本上管控核心崗位工作人員。

(四)完善內(nèi)部控制體系信息化

信息技術(shù)爆發(fā)式提升推動了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制系統(tǒng)信息化水平得到飛躍性提升。在這方面，行政事業(yè)單位要利用互聯(lián)網(wǎng)、計算機等技術(shù)構(gòu)建一套適應(yīng)行政事業(yè)單位自身特點的獨立會計軟件與行政事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)控相融合，實現(xiàn)行政事業(yè)單位內(nèi)部管理統(tǒng)一，既可簡化工作，又可保存工作痕跡，提高工作效率。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，對行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制進行規(guī)范化管理，便于各部門主管進行審核、做出決定，并建立起一套行之有效的內(nèi)控機制。并能實現(xiàn)對下級單位實時監(jiān)測，對其賬務(wù)處理、預(yù)決算編制和公布等工作實時監(jiān)控，便于內(nèi)部監(jiān)督。具體內(nèi)部控制信息系統(tǒng)如圖2所示。

圖2 內(nèi)部控制信息系統(tǒng)

內(nèi)控信息系統(tǒng)由下列九大子系統(tǒng)組成，具體如下：

1.預(yù)算管理系統(tǒng)。具有預(yù)算編制和預(yù)算監(jiān)控等作用，可以對工程進展進行及時的調(diào)節(jié)，并對工程的執(zhí)行情況進行實時監(jiān)控。

2.會計核算系統(tǒng)它具有收入、支出、對賬、票據(jù)管理、在線支付等諸多特點。

3.政府采購管理系統(tǒng)。能夠制定采購計劃，更改購買模式、審核訂單、付款。

4.資產(chǎn)管理系統(tǒng)。具備購入登記、資產(chǎn)分類、折舊計提、資產(chǎn)信息管理等功能。實現(xiàn)資產(chǎn)登記、流轉(zhuǎn)、報廢等過程的信息化，實現(xiàn)資產(chǎn)的全程監(jiān)控，并對資產(chǎn)的管理職能進行了清晰的界定。

5.項目管理系統(tǒng)。具有項目申請、項目預(yù)算批復(fù)、項目預(yù)算執(zhí)行、績效評估、資金運行管理等功能，可以有效地加快項目的完成時間。

6.合同管理系統(tǒng)。具備合同登記、合同支付等職能，可查閱、瀏覽合同，并及時掌握合同執(zhí)行情況。

7.報表管理系統(tǒng)。具有會計信息讀取、報表自動生成、報表發(fā)布等多種特點。這個體系在所有系統(tǒng)中都有，按照用戶需求，產(chǎn)生相應(yīng)報告等，并將報告發(fā)送給各個部門。

8.動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)。通過對內(nèi)部控制、財務(wù)信息、經(jīng)濟責(zé)任等方面動態(tài)監(jiān)測，促使員工切實遵守內(nèi)控制度。

9.信息服務(wù)系統(tǒng)。具有查詢和檢索功能，可以為用戶查詢系統(tǒng)，處理個人事務(wù)等提供相應(yīng)的業(yè)務(wù)。

(五)強化預(yù)算管理

預(yù)算管理是實現(xiàn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制重要環(huán)節(jié)，也是實現(xiàn)行政事業(yè)單位經(jīng)營活動重要環(huán)節(jié)。在預(yù)算管理強化方面可從部門溝通及預(yù)算編制制度兩方面入手，具體如下：

1.加強預(yù)算編制人員與各部門的溝通

財政在制定財政預(yù)算案前，應(yīng)對各部分的情況進行調(diào)查，并向有關(guān)部門咨詢。通過溝通使各部門了解到做好預(yù)算工作對保證單位正常、高效運行的重要性。同時，將最新政策通知給各個部門，對最新規(guī)定進行明確，讓他們認識到?jīng)]有預(yù)算案而又要動用經(jīng)費的難處，若要追加經(jīng)費，就得在原來撥出的經(jīng)費中加以調(diào)撥。預(yù)算編制人員要與各個部門共同努力，準(zhǔn)確掌握各單位的預(yù)算編制和需求，及時與客戶交流，準(zhǔn)確科學(xué)地編制。

2.建立預(yù)算績效考評體系

對各部門預(yù)算實施情況進行定期檢查，對業(yè)績優(yōu)良部門給予獎勵，對績效不合格的要求進行整改，強化財政監(jiān)督，營造合理的預(yù)算開支環(huán)境。制定一套實施方案、考核方法、考核范圍、考核結(jié)果等方面?？己似谙蘅梢苑譃榧径瓤己恕⒛甓瓤己撕头侵芷谛钥己?。考核分為部門考核、項目考核和團體考核。另外，各部門還將定期對各部門預(yù)算執(zhí)行情況進行考核，并在年終公布年度預(yù)算執(zhí)行情況接受社會各界監(jiān)督和考核。

四、結(jié)語

綜上所述，行政事業(yè)單位在為廣大人民群眾服務(wù)中扮演著舉足輕重的角色。其中，內(nèi)部控制作為行政事業(yè)單位機構(gòu)有效運行及保障財務(wù)管理合理化的重要組成部分，既是國家規(guī)范、政策實施，同時也是維護社會和公眾的根本保證，防止濫用權(quán)力，保護國有資產(chǎn)，防止貪污舞弊，所以加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)至關(guān)重要。