武宇 李林 馮偉（軍事科學(xué)院戰(zhàn)略評估咨詢中心）

“高邊疆”戰(zhàn)略的締造者格雷厄姆曾說：“在整個人類歷史上，凡是能夠最有效的從人類活動的一個領(lǐng)域邁向另一個領(lǐng)域的國家，都能獲得巨大的戰(zhàn)略優(yōu)勢?！彪S著世界航天技術(shù)的快速發(fā)展和廣泛應(yīng)用，太空已經(jīng)成為大國科技博弈和國際軍事競爭的新領(lǐng)域。美國政府及其決策機(jī)構(gòu)近年來相繼頒布一系列太空法規(guī)和政策，并對美國現(xiàn)行太空戰(zhàn)略不斷進(jìn)行調(diào)整，其相關(guān)動向引起了國際社會高度關(guān)注。

1 美國太空領(lǐng)域新動向

特朗普上臺之后，極為重視美國的航天發(fā)展，對現(xiàn)行的國家太空戰(zhàn)略和政策頻繁進(jìn)行調(diào)整，積極謀劃加強(qiáng)美國航天發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，這極有可能對美國的軍隊(duì)組織結(jié)構(gòu)和太空備戰(zhàn)行動以及國際空間態(tài)勢產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

調(diào)整國家太空政策

2018 年1 月，美國國防部（DoD）發(fā)布新版《國防戰(zhàn)略》，首次將“太空是一個作戰(zhàn)域”納入頂層戰(zhàn)略。2018 年3 月，美國政府發(fā)布了新版《國家太空戰(zhàn)略》，尋求通過軍事航天和商業(yè)監(jiān)管改革來加強(qiáng)對美國太空利益的保護(hù)。2018 年4 月，美國參聯(lián)會發(fā)布了新版《太空作戰(zhàn)》條令（即JP3-14），首次提出了“太空聯(lián)合作戰(zhàn)區(qū)域”概念，明確將太空視為作戰(zhàn)域，提出美軍未來的作戰(zhàn)目標(biāo)是打贏延伸到太空的戰(zhàn)爭。

2020 年4 月，特朗普簽署關(guān)于太空資源開發(fā)的行政法令，明確賦予美國對外層空間資源進(jìn)行商業(yè)開發(fā)和利用的權(quán)利。2020 年6 月，美國國防部發(fā)布《國防太空戰(zhàn)略》，指出太空是美國必須爭奪的戰(zhàn)略要地，并將建立太空軍事優(yōu)勢、整合聯(lián)合作戰(zhàn)體系作為太空力量建設(shè)的優(yōu)先事項(xiàng)。2021 年12 月，美國政府發(fā)布戰(zhàn)略指導(dǎo)文件《美國太空優(yōu)先事項(xiàng)框架》，強(qiáng)調(diào)美國將帶領(lǐng)盟友制定太空活動的交通規(guī)則和監(jiān)管制度，進(jìn)一步強(qiáng)化太空的全球治理。

簽署指令組建天軍

在國家航天委員會的推動下，特朗普于2017 年12 月簽署《航天政策1 號令》（SPD-1），提出“在美國的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)重返月球”。2018 年5 月，特朗普簽署《航天政策2 號令》（SPD-2），旨在簡化商業(yè)航天監(jiān)管，確保美國在商業(yè)航天領(lǐng)域的領(lǐng)先地位。2018 年6 月，特朗普簽署《航天政策3 號令》（SPD-3），強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)太空的交通管理，并指示國防部著手組建天軍（USSF），以鞏固美國在太空領(lǐng)域的絕對優(yōu)勢。2019 年2 月，特朗普簽署《航天政策4號令》（SPD-4），明確將在空軍內(nèi)部建立天軍，作為美國的第六大軍種，待時(shí)機(jī)成熟后獨(dú)立。2019 年8月，美軍重新設(shè)立太空司令部（USSPACECOM），將其作為國防部的第11 個聯(lián)合作戰(zhàn)司令部。

2019 年12 月，美國眾議院通過《2020 年國防授權(quán)法案》，批準(zhǔn)關(guān)于組建天軍的提案。隨后，特朗普簽署了2020 財(cái)年國防授權(quán)法案，并在發(fā)言中宣稱“我們正式成立了軍隊(duì)，美國太空部隊(duì)”。2020 年8 月，美天軍發(fā)布首份作戰(zhàn)條令《太空力量》，闡述了天軍的發(fā)展理念和太空力量的使用，為天軍建設(shè)做出了長遠(yuǎn)規(guī)劃。2020 年9 月，白宮發(fā)布《航天政策5 號令》（SPD-5），針對太空系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)安全問題，提出合作構(gòu)建太空系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)安全政策與規(guī)則。2020 年11月，美天軍發(fā)布《太空作戰(zhàn)規(guī)劃指南》，描述了當(dāng)前天軍重點(diǎn)關(guān)注的五大優(yōu)先事項(xiàng)，用以推動形成敏捷靈活的天軍戰(zhàn)斗力。

太空戰(zhàn)略的新變化

長期以來，作為世界頭號航天強(qiáng)國，正是通過對意識形態(tài)和技術(shù)發(fā)展進(jìn)行積極的戰(zhàn)略引導(dǎo)，使得美國能夠不斷從自身需要出發(fā)，有針對性的塑造國際空間環(huán)境，從而始終保持其在世界航天的引領(lǐng)地位。

美國政府2010 年和2011 年相繼發(fā)布了《國家太空政策》和《國家安全太空政策》，在這兩份文件指導(dǎo)下，美國采取了傳統(tǒng)的“戰(zhàn)略克制”太空戰(zhàn)略，即通過避免太空軍備競賽來降低太空沖突風(fēng)險(xiǎn)，確保太空行動自由。隨著世界航天大國不斷發(fā)展太空對抗能力，出于對太空威脅不斷增多以及可能發(fā)生太空戰(zhàn)爭的擔(dān)憂，美國的太空決策研究機(jī)構(gòu)認(rèn)為“戰(zhàn)略克制”已經(jīng)難以為繼?，F(xiàn)階段，美國政府開始實(shí)行更為積極的“主動防御”太空戰(zhàn)略，通過開展太空外交和發(fā)展先進(jìn)技術(shù)，力圖在競爭中繼續(xù)保持技術(shù)、實(shí)力、資源等方面優(yōu)勢，并在此基礎(chǔ)上繼續(xù)鞏固領(lǐng)先地位，確保在無法避免太空沖突時(shí)贏得勝利。

在空間裝備方面，美國在作戰(zhàn)運(yùn)用研究上投入很多，在空間作戰(zhàn)策略的探索上也很積極，尤其是近幾年頻繁開展空間作戰(zhàn)演習(xí)，其走向?qū)崙?zhàn)的趨勢令人擔(dān)憂。在軍民商用方面，美國“寓軍于民，寓軍于商”的趨勢更加顯著，商業(yè)航天正在成為其聚集內(nèi)部資源、對外博弈以及意識形態(tài)輸出的重要力量，并為軍事航天活動提供重要技術(shù)支撐。在國際交往方面，美國在太空事務(wù)中展現(xiàn)了嫻熟的外交技巧，通過空間態(tài)勢感知合作、國際太空規(guī)則談判、太空作戰(zhàn)聯(lián)合演習(xí)等抓手，打造太空國際軍事統(tǒng)一戰(zhàn)線，并將出口管制作為重要的外交工具。

2 太空領(lǐng)域動向分析

美國在太空領(lǐng)域的密集動向表明，美國政府已經(jīng)把注意力重新轉(zhuǎn)向太空，爭奪空間競爭戰(zhàn)略優(yōu)勢的步伐進(jìn)一步加快。究其本質(zhì)，主要有以下幾個方面。

搶奪太空戰(zhàn)略資源

數(shù)十年來，美國在太空領(lǐng)域享有暢通無阻的行動自由，使其獲得了衛(wèi)星通信、導(dǎo)彈預(yù)警、情報(bào)偵察和導(dǎo)航定位等重要太空資源，這些能力對于美國以無可匹敵的敏捷性和殺傷力實(shí)現(xiàn)全球作戰(zhàn)必不可少。面對太空資源日趨緊張這一緊迫現(xiàn)實(shí)問題，美國政府仍在無限度追求“絕對太空安全”，企圖通過國內(nèi)立法塑造國際規(guī)則，主導(dǎo)國際秩序，以便進(jìn)一步搶占和利用太空資源，確保美國能夠暢通無阻進(jìn)入太空并自由行動。美國政府的系列太空新政明確規(guī)定，在太空領(lǐng)域的科學(xué)、商業(yè)和國家安全利益是美國政府的首要任務(wù)，美國將繼續(xù)引領(lǐng)全球太空力量的發(fā)展，創(chuàng)建和維護(hù)對美國繁榮安全至關(guān)重要的關(guān)鍵太空系統(tǒng)。同時(shí)，美國政府還要求國家航天委員會和國防部積極采取有效行動，與商業(yè)伙伴和軍事同盟廣泛開展國際合作，以實(shí)現(xiàn)美國在太空領(lǐng)域的不斷擴(kuò)張。

鞏固太空單極強(qiáng)權(quán)

美國政府對太空政策的調(diào)整，遵循著更為廣泛的國家安全政策，其核心思想是將美國的利益作為首要優(yōu)先事項(xiàng)。近年來，隨著中國、俄羅斯等太空力量的快速發(fā)展和國際影響力的逐步提升，美國開始擔(dān)憂其太空領(lǐng)導(dǎo)地位受到挑戰(zhàn)。為繼續(xù)保持美國在太空領(lǐng)域的霸主地位，美國的太空新政秉持了一貫的“美國優(yōu)先”思維，更加注重加強(qiáng)國家軍事航天和商業(yè)航天部門的合作。同時(shí)，將監(jiān)管改革作為重要的優(yōu)先事項(xiàng)，以維持美國在空間技術(shù)的領(lǐng)先地位。這些太空新政企圖干預(yù)國際協(xié)議，將美國利益置于首位，旨在為美國太空力量的發(fā)展掃除障礙，確保美國始終是全球領(lǐng)先的太空技術(shù)和服務(wù)供應(yīng)商。美國政府對太空政策的調(diào)整向全世界表明其鞏固太空領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)力的決心，以便削弱其他國家在太空領(lǐng)域的話語權(quán)，進(jìn)一步確立美國在太空領(lǐng)域的單極強(qiáng)權(quán)。

引發(fā)太空軍備競賽

自2018 年3 月以來，特朗普先后多次在不同場合提及美國天軍的相關(guān)問題，其在發(fā)言中稱，“美國不能接受中國或俄羅斯領(lǐng)先太空競爭的事實(shí)，美國在太空僅有軍事存在是不夠的，必須在太空擁有主宰地位”，這一表態(tài)將飽受國際輿論非議的美國太空政策再次推向公眾的視野。美國天軍的職能，一方面是為了保護(hù)美國的太空資源，另一方面可以為其軍事行動提供太空技術(shù)支持，進(jìn)行太空執(zhí)法和單邊仲裁。美國政府的太空新政與《國家安全戰(zhàn)略》遙相呼應(yīng)，強(qiáng)調(diào)通過軍事實(shí)力保護(hù)美國在太空領(lǐng)域的重要利益。美國組建獨(dú)立的天軍，盡管提升了太空能力在維護(hù)國家安全中的作用，但也將破壞現(xiàn)有航天大國之間的軍事戰(zhàn)略平衡，同時(shí)有可能引發(fā)新一輪太空軍備競賽，加快太空軍事化和武器化進(jìn)程，使國際社會所面臨的太空安全形勢更趨復(fù)雜嚴(yán)峻。

3 啟示與思考

伴隨國際局勢及世界航天力量的快速變化，外層空間的秩序規(guī)則正在與世界政治格局同步重塑。美國政府頻繁對太空戰(zhàn)略進(jìn)行調(diào)整，世界主要國家圍繞太空資源的爭奪與控制愈演愈烈，為了從戰(zhàn)略高度應(yīng)對太空領(lǐng)域的復(fù)雜態(tài)勢，需要重點(diǎn)關(guān)注以下幾方面。

啟動空間立法研究

當(dāng)今世界，作為內(nèi)部規(guī)則的國家空間立法實(shí)際上是各國對外斗爭的有力工具。隨著國際空間行為規(guī)則的博弈日趨白熱化，美國在擁有碾壓性優(yōu)勢的情況下，仍在繼續(xù)展現(xiàn)通過國內(nèi)立法塑造國際秩序的嫻熟技巧，謀求進(jìn)一步鞏固在太空的絕對優(yōu)勢地位。由于種種原因，我國的空間立法相對滯后，到目前為止，我國對外層空間的管控仍然以政府政策為主，在立法層面僅有屈指可數(shù)的規(guī)章制度。為應(yīng)對太空單極強(qiáng)權(quán)所帶來的安全威脅，我們必須加快啟動空間立法研究，盡快制定空間法律制度，建立完善空間法規(guī)體系，為我國太空策略的運(yùn)用拓展空間，維護(hù)國家的太空安全利益。

一是要整合分析現(xiàn)有規(guī)章制度，奠定立法基礎(chǔ)。我國長期以來空間活動的經(jīng)驗(yàn)積累，形成了內(nèi)容豐富的部門規(guī)章和規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)根據(jù)空間立法的需要予以綜合，使其既考慮實(shí)際情況，又具有延續(xù)性和科學(xué)性。

二是要借鑒其他國家的立法經(jīng)驗(yàn)，注意發(fā)展動向。我國的空間立法應(yīng)當(dāng)從長遠(yuǎn)著眼，從現(xiàn)實(shí)著手，系統(tǒng)進(jìn)行跟蹤研究和超前研究，使空間立法具有前瞻性。同時(shí)要對世界各國的空間立法進(jìn)行比較研究，選擇性地吸收利用。

三是要遵循國際空間法規(guī)的原則和框架?，F(xiàn)行國際空間法規(guī)所體現(xiàn)的主要原則已為國際社會普遍接受，我國作為國際社會一員，在空間立法實(shí)踐中應(yīng)充分考慮融合國際空間條約的相關(guān)規(guī)定和現(xiàn)存太空活動的國際習(xí)慣。

推動國際立法進(jìn)展

1957 年，世界航天活動正式開啟，至今，聯(lián)合國先后通過了5 份國際公約，構(gòu)成了當(dāng)今國際空間法律體系的主體。然而自冷戰(zhàn)結(jié)束后，國際空間規(guī)則發(fā)展緩慢，始終沒有新的國際空間公法獲得通過，太空立法陷入停滯。我們應(yīng)當(dāng)緊緊把握太空活動體系化和活動主體多元化的發(fā)展趨勢，圍繞“和平利用”和“太空安全”兩大主題，營造有利于和平發(fā)展的國際環(huán)境，積極推進(jìn)現(xiàn)有的國際空間治理進(jìn)程，促進(jìn)國際空間法規(guī)體系的健全和完善。

一是要推動發(fā)揮聯(lián)合國主導(dǎo)作用和外空委員會協(xié)調(diào)促進(jìn)作用。強(qiáng)化聯(lián)合國和外層空間委員會的職責(zé)功能，確?，F(xiàn)有國際空間法律順利執(zhí)行，推進(jìn)全球外層空間軍備控制及非軍事化進(jìn)程，致力于國際社會共同信念的形成和鞏固。

二是要推動空間立法的國際合作。在現(xiàn)行國際空間法律的框架下廣泛開展深入國際合作，積極推動多層次、多形式的國際多邊交流合作，不斷深化合作機(jī)制，拓展合作領(lǐng)域，為國家之間外層空間立法的協(xié)商與合作建立可靠平臺。

三是要推動建立太空活動相關(guān)信息公布制度。應(yīng)當(dāng)構(gòu)建和平開展空間活動的國際監(jiān)管環(huán)境，并以此為契機(jī)，推動建設(shè)太空透明與信任機(jī)制，促進(jìn)航天大國的相互信任與合作，并逐步建立有效的國際磋商機(jī)制和爭端裁決機(jī)制。

加快空天力量建設(shè)

航海技術(shù)的發(fā)展使人類從淺藍(lán)走向深藍(lán)，空間技術(shù)的發(fā)展也必然推動人類由地球走向太空。從人類航天活動的歷史可以看到，外層空間的安全格局與大氣層內(nèi)的利益格局始終保持高度的“天地一致”，空間力量格局與國際政治格局高度吻合，空間安全日益深度影響國家安全。面對空天信息時(shí)代所帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，我們必須推進(jìn)空天力量建設(shè)，提高空天體系對抗能力，守衛(wèi)空天安全防線，把太空利益和安全納入國家戰(zhàn)略視野，為國家的生存和發(fā)展?fàn)I造更為廣闊的空間。

一是要完善空天力量管理機(jī)制。長期以來，我國的空天力量發(fā)展緩慢，無法應(yīng)對未來可能出現(xiàn)的空天威脅。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步健全和完善現(xiàn)有的空天力量管理機(jī)構(gòu)，對空天力量實(shí)施統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)現(xiàn)有空天力量資源的整合，對空天力量建設(shè)進(jìn)行整體規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)。

二是要強(qiáng)化空天人力資源建設(shè)?？仗烊肆Y源建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須統(tǒng)籌規(guī)劃，突出重點(diǎn)。應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)發(fā)展和培養(yǎng)空天領(lǐng)域的新興技術(shù)人才，組建空天人才隊(duì)伍。要著力培養(yǎng)空天作戰(zhàn)指揮人才，重點(diǎn)培育適應(yīng)空天一體化作戰(zhàn)需要的復(fù)合型高素質(zhì)人才。

三是要推動新型空天裝備發(fā)展。應(yīng)當(dāng)根據(jù)空天裝備的發(fā)展趨勢和空天一體化技術(shù)發(fā)展要求，重點(diǎn)研究空天飛行器、空基和天基新型裝備，在加強(qiáng)傳統(tǒng)空天裝備系統(tǒng)建設(shè)的同時(shí)，重點(diǎn)發(fā)展以空基和天基電子對抗、信息對抗為主體的現(xiàn)代化、智能化裝備。

4 結(jié)束語

隨著太空領(lǐng)域?qū)τ趪疑婧桶l(fā)展的重要戰(zhàn)略價(jià)值日益凸顯，重塑太空力量體系、奪取太空控制權(quán)已成為世界主要國家的戰(zhàn)略選擇，圍繞空間探索與利用展開的競爭博弈不斷升溫。美國政府圍繞國家太空政策和戰(zhàn)略相繼進(jìn)行了一系列重要調(diào)整，旨在進(jìn)一步謀求空間競爭優(yōu)勢，拓展國家空間利益。積極應(yīng)對美國在太空領(lǐng)域的頻繁動作及其可能影響，應(yīng)當(dāng)密切關(guān)注其最新動向，并從空間立法研究、國際治理合作與空天力量建設(shè)等方面探索應(yīng)對策略，綜合運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)、外交等多種策略手段，提升我國在太空領(lǐng)域的影響力和話語權(quán)，保障我國航天事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。