范 旭 劉 偉

華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東，廣州，510641

隨著我國電力需求持續(xù)、快速增長[1]，電網(wǎng)和電源建設(shè)發(fā)展規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市電力系統(tǒng)安全運(yùn)行面臨更大風(fēng)險(xiǎn)，城市電力安全問題須引起各級(jí)黨委和政府的重視。我國幅員遼闊，地理和自然條件復(fù)雜，受全球氣候變化影響，突發(fā)性災(zāi)害更加頻繁[2]，這些自然災(zāi)害還可能衍生出次生災(zāi)害，加劇災(zāi)害對(duì)城市的破壞。一個(gè)單一的災(zāi)難性事件有可能通過破壞關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和將資源從發(fā)展支出（如衛(wèi)生和教育服務(wù)）轉(zhuǎn)移到災(zāi)害響應(yīng)和重建努力，侵蝕城市多年來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。[3]洪水、地震、臺(tái)風(fēng)、龍卷風(fēng)等造成的電力設(shè)施毀壞，導(dǎo)致大面積停電，是災(zāi)害性天氣引發(fā)的次生災(zāi)害之一。近年來，這類次生災(zāi)害屢見不鮮。例如，2013年4月，雅安地震導(dǎo)致電網(wǎng)設(shè)施受損嚴(yán)重，蘆山等地大范圍斷電；2014年7月，超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)“威馬遜”造成?？凇⒄拷竺娣e停電；2015年10月，龍卷風(fēng)造成廣州海珠區(qū)、番禺區(qū)停電，給受災(zāi)城市造成了嚴(yán)重?fù)p失；2021年7月，特大暴雨造成鄭州市大面積停電；等等。有效的應(yīng)急對(duì)維護(hù)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定具有舉足輕重的意義，要想最大限度地降低大面積停電造成的損失，應(yīng)積極進(jìn)行有效的應(yīng)急管理。[4]因此，防范大面積停電風(fēng)險(xiǎn)，減少大面積停電對(duì)城市的危害，成了提高城市電力應(yīng)急能力的關(guān)鍵。

一、城市電力應(yīng)急能力評(píng)估體系相關(guān)文獻(xiàn)綜述

應(yīng)急管理是針對(duì)各類突發(fā)事件（事故災(zāi)難、自然災(zāi)害、社會(huì)安全事件和公共衛(wèi)生事件等）的全過程、全方位管理，它包括預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、恢復(fù)與重建等[5]，應(yīng)急能力評(píng)估是應(yīng)急管理的一個(gè)重要部分。鄧云峰等認(rèn)為，城市突發(fā)公共事件應(yīng)急能力評(píng)估可以為城市突發(fā)公共事件應(yīng)急能力建設(shè)提供方向。[6]美國北卡羅來納州應(yīng)急管理分局在其編寫的《地方減災(zāi)規(guī)劃手冊(cè)》中對(duì)“應(yīng)急能力評(píng)價(jià)”作出定義：政府為實(shí)現(xiàn)減輕自然災(zāi)害影響的目標(biāo)而采取措施的能力。[7]城市電力應(yīng)急能力評(píng)估正是通過深入了解城市電力應(yīng)急工作現(xiàn)狀，查找應(yīng)急過程中的問題并加以改進(jìn)，以提高城市應(yīng)對(duì)大面積停電能力的基礎(chǔ)性應(yīng)急管理工作。

“應(yīng)急能力”目前還沒有統(tǒng)一的概念。2016年，國家能源局在其編制的《電力企業(yè)應(yīng)急能力建設(shè)評(píng)估規(guī)范》中將應(yīng)急能力界定為政府、企事業(yè)單位及社會(huì)各類組織應(yīng)急管理體系中所有要素和應(yīng)急行為主體有機(jī)組合的總體能力，并從應(yīng)急管理的4個(gè)過程來評(píng)估電力企業(yè)的應(yīng)急能力建設(shè)：預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)和預(yù)警、應(yīng)急處置和救援、事后恢復(fù)和重建。[8]盧文剛將城市電力應(yīng)急能力界定為在發(fā)生電力突發(fā)事件時(shí)，各相關(guān)部門在應(yīng)對(duì)電力系統(tǒng)出現(xiàn)的問題時(shí)所擁有的機(jī)構(gòu)、人力、資源等應(yīng)急要素的協(xié)調(diào)性、完備性以及最大限度降低突發(fā)事件危害的綜合能力。[9]這些概念雖然不盡相同，但是都涉及了城市應(yīng)急能力3個(gè)方面的核心內(nèi)容：應(yīng)急主體（政府、電力企業(yè)、企事業(yè)單位、公眾）、應(yīng)急過程（準(zhǔn)備、預(yù)警、處置、恢復(fù)）和應(yīng)急的構(gòu)成要素（機(jī)構(gòu)、制度、人財(cái)物資源、信息、社會(huì)支持、技術(shù)等）。

國外學(xué)者較早地關(guān)注了城市應(yīng)急能力問題。美國是最早開展應(yīng)急能力評(píng)價(jià)的國家之一。為了降低自然災(zāi)害的影響，美國應(yīng)急管理界多年來一直在加強(qiáng)建構(gòu)、控制和管理大規(guī)模響應(yīng)的能力，建立了基于國家響應(yīng)計(jì)劃和國家事故管理的國家響應(yīng)系統(tǒng)。[10]2000年，美國國家應(yīng)急管理協(xié)會(huì)（NEMA）和聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局（FEMA）對(duì)1997年研發(fā)的準(zhǔn)備能力評(píng)估系統(tǒng)（Capability Assessment for Readiness，CAR）進(jìn)行了重新訂正，形成了現(xiàn)在的13類、104個(gè)屬性、453個(gè)特征組成的準(zhǔn)備能力評(píng)價(jià)三級(jí)體系。[11]Furuta等以9項(xiàng)應(yīng)急管理功能為基礎(chǔ)，通過對(duì)日本的川口和大田兩個(gè)城市的應(yīng)急能力進(jìn)行評(píng)估，發(fā)現(xiàn)兩個(gè)城市的災(zāi)害應(yīng)急能力存在不足，城市需要加強(qiáng)對(duì)災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估，以及民眾防災(zāi)教育等工作。[12]

國內(nèi)關(guān)于城市應(yīng)急能力評(píng)價(jià)的研究主要包括4個(gè)方面：其一，城市應(yīng)急能力的總體評(píng)價(jià)，如鄧云峰等通過修正的層次分析法，構(gòu)建了城市應(yīng)急能力評(píng)估指標(biāo)體系，對(duì)南方某市展開應(yīng)急能力評(píng)估[6]；其二，城市突發(fā)公共事件的應(yīng)急能力評(píng)價(jià)，如趙洪舉等構(gòu)建了突發(fā)公共事件的快速評(píng)估模型[13]；其三，城市災(zāi)害的應(yīng)急能力評(píng)價(jià)，如連達(dá)軍等構(gòu)建了以德爾菲層次分析法為基礎(chǔ)的城市災(zāi)害應(yīng)急能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并以此對(duì)城市災(zāi)害應(yīng)急能力進(jìn)行評(píng)價(jià)[14]；其四，城市其他行業(yè)（如供水）的應(yīng)急能力評(píng)價(jià)，如王靜等根據(jù)城市供水系統(tǒng)全過程中各個(gè)環(huán)節(jié)的高危要素，構(gòu)建了城市供水系統(tǒng)應(yīng)急能力綜合評(píng)估指標(biāo)體系[15]。

國內(nèi)關(guān)于城市電力應(yīng)急能力評(píng)估的研究明顯不足，相關(guān)研究仍停留在理論模型階段。例如，盧文剛從政府、發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)系統(tǒng)、電力用戶4個(gè)主要方面提出了城市電力應(yīng)急能力的評(píng)估指標(biāo)體系[9]，但具體哪個(gè)因素對(duì)電力應(yīng)急能力具有更重要的影響，作者并不能夠確定，也并未進(jìn)行深入探討。另外，國內(nèi)對(duì)電力應(yīng)急能力評(píng)價(jià)的研究主要聚焦于電力行業(yè)和電力企業(yè)，缺乏以整個(gè)城市為對(duì)象的研究。例如，趙煒煒等運(yùn)用系統(tǒng)論和方法論的思想構(gòu)建了電力行業(yè)大面積停電應(yīng)急指標(biāo)體系。[4]李寰紋等將云模型融入電力應(yīng)急評(píng)估中，提出了一種新的基于云模型的電力應(yīng)急群體決策方法，對(duì)電網(wǎng)企業(yè)大面積停電應(yīng)急能力進(jìn)行全面評(píng)估[16]。劉超等提出了城市電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)急能力評(píng)估理念，并據(jù)此設(shè)計(jì)了應(yīng)急能力評(píng)估體系。[17]總體上看，目前學(xué)界關(guān)于城市電力應(yīng)急能力評(píng)估的研究，只有個(gè)別文獻(xiàn)對(duì)城市電力應(yīng)急能力從理論上提出了粗略的評(píng)估指標(biāo)體系，缺少完善的評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建和應(yīng)用研究。

二、城市電力應(yīng)急能力評(píng)估體系的構(gòu)建

（一）城市電力應(yīng)急能力的界定

城市電力應(yīng)急能力是指以政府為主導(dǎo)，各應(yīng)急主體（政府、電力企業(yè)、電力用戶、公眾）在綜合利用制度、物資、資金、信息、社會(huì)支持、技術(shù)等多種要素和多部門協(xié)同運(yùn)作的基礎(chǔ)上，在電力應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急預(yù)警、應(yīng)急處置、事后恢復(fù)等過程中表現(xiàn)出來的綜合應(yīng)對(duì)能力，包括電力突發(fā)事件的預(yù)防與準(zhǔn)備能力、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與預(yù)警能力、應(yīng)急處置與救援能力、恢復(fù)與重建能力4個(gè)方面。城市電力應(yīng)急能力不應(yīng)僅限于電力企業(yè)的應(yīng)急能力，而應(yīng)包括政府、電力企業(yè)、重要電力用戶、公眾四大核心應(yīng)急主體的應(yīng)急能力。

（二）城市電力應(yīng)急能力的構(gòu)成

我國城市各種突發(fā)事件頻發(fā)，并具有不確定性、緊迫性、復(fù)雜性等特點(diǎn)，應(yīng)加快由當(dāng)前以應(yīng)對(duì)為主的政府主導(dǎo)型應(yīng)急管理分級(jí)分類體系，向預(yù)防、應(yīng)對(duì)與恢復(fù)并重的多主體協(xié)調(diào)與各類資源整合的整體性城市應(yīng)急管理體系轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)城市應(yīng)急管理體系的優(yōu)化。[18]城市電力應(yīng)急能力指標(biāo)應(yīng)結(jié)合應(yīng)急主體和應(yīng)急管理過程兩個(gè)維度來構(gòu)建。

1.應(yīng)急主體維度

從應(yīng)急主體維度看，城市的電力應(yīng)急能力主體主要包括政府、電力企業(yè)、重要電力用戶。除此之外，當(dāng)電力災(zāi)害發(fā)生時(shí)，公眾中的個(gè)體因素差異也會(huì)導(dǎo)致其在不同的停電時(shí)段產(chǎn)生不同的心理反應(yīng)和行為選擇，對(duì)整個(gè)城市的電力應(yīng)急能力產(chǎn)生影響。[19]

政府部門應(yīng)急能力是指在政府主導(dǎo)下，不斷創(chuàng)新和完善城市電力應(yīng)急管理法制、體制和機(jī)制，并采取行政手段組織和調(diào)配電力應(yīng)急資源，動(dòng)員組織社會(huì)力量應(yīng)對(duì)城市電力緊急事務(wù)，以減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，保證社會(huì)正常運(yùn)行的能力。政府應(yīng)急能力的高低會(huì)影響城市遭遇突發(fā)事件的應(yīng)急能力。[20]守護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)健康、維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行秩序是政府的首要責(zé)任，在保障公共安全和處置電力突發(fā)公共事件的過程中，政府是最主要的責(zé)任承擔(dān)者，其他社會(huì)主體履行協(xié)同參與義務(wù)。

電力企業(yè)應(yīng)急能力是指電力企業(yè)在建立和完善電力系統(tǒng)安全保障應(yīng)急預(yù)案、體制、機(jī)制基礎(chǔ)上，運(yùn)用制度、資源、技術(shù)等要素應(yīng)對(duì)電力突發(fā)事件的綜合能力。完善的城市電力應(yīng)急管理體系包括電力企業(yè)的應(yīng)急能力。[21]電力企業(yè)是電力行業(yè)安全生產(chǎn)的責(zé)任主體，也是應(yīng)對(duì)電力突發(fā)事件的主力軍，其致力于提高電力系統(tǒng)運(yùn)行穩(wěn)定性以確保供電可靠性，在發(fā)生電力突發(fā)事件后，通過調(diào)配電力應(yīng)急資源，組織應(yīng)急救援隊(duì)伍，查找故障點(diǎn)，搶修受損電力設(shè)施，確保電力及時(shí)恢復(fù)。電力企業(yè)在資金、技術(shù)等方面的天然優(yōu)勢(shì)能彌補(bǔ)政府在災(zāi)害治理中的諸多不足。[22]

重要電力用戶應(yīng)急能力是指重要電力用戶運(yùn)用制度、物資、資金、信息、社會(huì)支持、技術(shù)等要素應(yīng)對(duì)大面積停電的綜合能力。城市電力應(yīng)急能力不但與電力系統(tǒng)對(duì)電力突發(fā)事件的應(yīng)急反應(yīng)能力、應(yīng)急處置措施、應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急物資儲(chǔ)備有關(guān)，而且與電力用戶在電力供應(yīng)突然中斷時(shí)的應(yīng)急反應(yīng)能力、應(yīng)急處置措施、應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急物資儲(chǔ)備有關(guān)。重要電力用戶是指在停電后可能會(huì)對(duì)社會(huì)生產(chǎn)、生活及人民生命財(cái)產(chǎn)安全，甚至整個(gè)城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)具有重大影響的行業(yè)，根據(jù)重要程度重要電力用戶可分為供水、供油、通信、交通、醫(yī)院等城市生命線行業(yè)和大型企業(yè)、邊檢部門、金融機(jī)構(gòu)等其他重要用戶。在發(fā)生大面積停電事件時(shí)，供水、供油、通信、城市軌道交通等生命線行業(yè)能否提供基本服務(wù)，大型企業(yè)、口岸、金融機(jī)構(gòu)、超高樓層及大型購物中心等重要電力用戶能否維持基本的核心業(yè)務(wù)，直接關(guān)系到城市功能不能正常發(fā)揮。重要電力用戶的電力應(yīng)急能力也是整個(gè)城市電力應(yīng)急能力不可或缺的一部分。

公眾的電力應(yīng)急能力是指公眾運(yùn)用所擁有的應(yīng)急資源，在應(yīng)對(duì)大面積停電過程中所表現(xiàn)出來的綜合應(yīng)急處理能力。公眾的電力應(yīng)急能力是城市電力應(yīng)急能力的重要組成部分。公眾的電力應(yīng)急能力與其心理素質(zhì)、應(yīng)急物資和知識(shí)準(zhǔn)備、實(shí)際處置技能及社會(huì)支持等要素有關(guān)，因此公眾的電力應(yīng)急能力應(yīng)包括公眾心理承受和行為反應(yīng)能力、公眾應(yīng)急準(zhǔn)備能力、社會(huì)支持能力、公眾應(yīng)急處置能力等。公眾在大面積停電中的行為反應(yīng)能力、應(yīng)急處置能力直接關(guān)系到城市應(yīng)對(duì)大面積停電的及時(shí)性和有效性。訓(xùn)練有素、具有電力應(yīng)急知識(shí)和技能的公眾不僅可以成為應(yīng)急處置的主體之一，還可以參與到電力恢復(fù)重建的過程中來，對(duì)減少電力突發(fā)事件造成的財(cái)產(chǎn)損失和人員傷亡起到不可替代的作用。

2.應(yīng)急管理過程維度

從應(yīng)急管理過程維度看，城市的電力應(yīng)急能力包括電力突發(fā)事件的預(yù)防與準(zhǔn)備能力、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與預(yù)警能力、應(yīng)急處置與救援能力、事后恢復(fù)與重建能力4個(gè)方面。發(fā)生災(zāi)害前的準(zhǔn)備越充分，在災(zāi)害過程中的應(yīng)對(duì)處置則越高效。[23]

預(yù)防與準(zhǔn)備能力是指應(yīng)急主體為消除或降低電力突發(fā)事件發(fā)生的可能性及其帶來的危害性而事先采取的各種措施的總稱，包括組織機(jī)構(gòu)、制度、資源保障、信息、聯(lián)動(dòng)體系建設(shè)等。預(yù)防與準(zhǔn)備能力建設(shè)是全面提高應(yīng)急管理水平的基礎(chǔ)性工作。電力應(yīng)急主體在制定應(yīng)急發(fā)展規(guī)劃、開展應(yīng)急宣傳教育、組織應(yīng)急演練和培訓(xùn)及準(zhǔn)備應(yīng)急救援物資等方面工作時(shí)，應(yīng)建立預(yù)防機(jī)制，通過大量調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)分析評(píng)估，總結(jié)電力事故經(jīng)驗(yàn)，做到關(guān)口前移，消除應(yīng)急管理體系的脆弱性，以減少突發(fā)事件的發(fā)生或降低損失。

風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與預(yù)警能力是指對(duì)可能發(fā)生和已經(jīng)發(fā)生的電力突發(fā)事件的發(fā)生概率、發(fā)生時(shí)間、持續(xù)狀況和風(fēng)險(xiǎn)后果及電力系統(tǒng)的脆弱性進(jìn)行準(zhǔn)確判斷，并有效、快速傳遞信息的能力。風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與預(yù)警能力建設(shè)是為了最大限度地降低電力突發(fā)事件所造成的損失，有效的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與預(yù)警體系具有監(jiān)測(cè)和預(yù)警、分析與評(píng)估、減緩與化解電力突發(fā)事件影響范圍和程度等多種功能。提高突發(fā)事件的監(jiān)測(cè)與預(yù)警能力，加強(qiáng)對(duì)電力突發(fā)事件的監(jiān)測(cè)、預(yù)警工作，從而提高政府、電力企業(yè)、重要電力用戶和公眾應(yīng)對(duì)電力突發(fā)事件的綜合能力，是適應(yīng)現(xiàn)代城市電網(wǎng)特點(diǎn)的必然要求。風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與預(yù)警能力的構(gòu)成要素主要有對(duì)導(dǎo)致電力突發(fā)事件的致災(zāi)因子（地震、洪災(zāi)、冰災(zāi)、臺(tái)風(fēng)、設(shè)備故障等）的監(jiān)測(cè)和預(yù)警能力、對(duì)電力突發(fā)事件的監(jiān)測(cè)和預(yù)警能力等。

應(yīng)急處置與救援能力是電力應(yīng)急能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和核心部分。它對(duì)阻止電力突發(fā)事件影響范圍和破壞程度的進(jìn)一步擴(kuò)大，搶救人員、設(shè)備，保障城市生命線系統(tǒng)、重要企業(yè)、重要設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn)，減少和消除社會(huì)公眾的焦慮、恐慌心理，保障城市和社會(huì)秩序等方面具有重要意義。應(yīng)急處置與救援工作的重點(diǎn)是電力系統(tǒng)發(fā)生突發(fā)事故時(shí)啟動(dòng)預(yù)案響應(yīng)的及時(shí)性、適當(dāng)性及響應(yīng)的執(zhí)行狀況，主要包括預(yù)案的啟動(dòng)、重要企業(yè)和設(shè)施的保障、資源的調(diào)配、輿情應(yīng)對(duì)和實(shí)地?fù)岆U(xiǎn)救援。應(yīng)急處置與救援能力的構(gòu)成要素主要有指揮決策能力、緊急救援能力、應(yīng)急保障能力及社會(huì)控制能力等。

事后恢復(fù)與重建能力是指采取的一系列措施和行動(dòng)，使電力系統(tǒng)突發(fā)事件發(fā)生后的城市系統(tǒng)恢復(fù)到正常運(yùn)作狀態(tài)的能力。它的構(gòu)成要素主要有社會(huì)保障能力、電力突發(fā)事件損失評(píng)估能力、災(zāi)后恢復(fù)重建能力等。此外，事后的恢復(fù)與重建能力還涉及電力突發(fā)事件發(fā)生后相關(guān)人員的心理干預(yù)、調(diào)查評(píng)估等。

（三）評(píng)估指標(biāo)體系的建構(gòu)

筆者根據(jù)城市應(yīng)急能力評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建原則、國內(nèi)外應(yīng)急能力評(píng)估指標(biāo)體系及應(yīng)急管理相關(guān)領(lǐng)域的研究成果，參照國家能源局頒布的《電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)急能力建設(shè)評(píng)估規(guī)范（試行）》《發(fā)電企業(yè)應(yīng)急能力建設(shè)評(píng)估規(guī)范（試行）》《電力建設(shè)企業(yè)應(yīng)急能力建設(shè)評(píng)估規(guī)范（試行）》和有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，從城市電力應(yīng)急管理的全過程出發(fā)，堅(jiān)持政府主導(dǎo)，電力企業(yè)、重要電力用戶、公眾共同參與的基本原則，構(gòu)建反映和體現(xiàn)我國城市電力應(yīng)急能力的評(píng)估指標(biāo)體系。評(píng)估指標(biāo)體系分別由政府部門電力應(yīng)急能力、電力企業(yè)應(yīng)急能力、生命線行業(yè)電力應(yīng)急能力、其他重要用戶電力應(yīng)急能力和公眾電力應(yīng)急能力等5個(gè)一級(jí)指標(biāo)構(gòu)成。政府部門電力應(yīng)急能力的指標(biāo)體系，由電力應(yīng)急預(yù)防與準(zhǔn)備能力、電力應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與預(yù)警能力、電力應(yīng)急處置與救援能力和電力應(yīng)急恢復(fù)與重建能力等4個(gè)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成，并對(duì)應(yīng)劃分出其三級(jí)指標(biāo)、四級(jí)指標(biāo)（見表1）。參照政府部門電力應(yīng)急能力的指標(biāo)體系，相應(yīng)地可以構(gòu)建電力企業(yè)、生命線行業(yè)、其他重要用戶、公眾等其他主體的電力應(yīng)急能力指標(biāo)體系，在此不再贅述。

表1 政府部門電力應(yīng)急能力評(píng)估指標(biāo)體系

三、城市電力應(yīng)急能力評(píng)估體系的應(yīng)用—以深圳市為例

（一）數(shù)據(jù)采集概況

2018年8月，由廣東省電力應(yīng)急指揮中心、華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院、華南理工大學(xué)電力學(xué)院的專家組成評(píng)估組赴深圳市，對(duì)深圳市人民政府應(yīng)急管理辦公室、深圳市經(jīng)濟(jì)貿(mào)易和信息化委員會(huì)、深圳市衛(wèi)生健康委員會(huì)等7個(gè)政府部門，深圳市電信、深圳市移動(dòng)、深圳市聯(lián)通三大通信運(yùn)營商，深圳市供電局、深圳市水務(wù)集團(tuán)、中興通訊股份有限公司、深圳證券交易所、中國人民銀行深圳市支行、深圳海關(guān)、深圳出入境檢驗(yàn)檢疫局、深圳出入境邊檢檢查總站等23家電力企業(yè)和重要電力用戶進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，通過訪談、問卷、評(píng)估對(duì)象自評(píng)、專家現(xiàn)場(chǎng)評(píng)分等方式對(duì)評(píng)估對(duì)象進(jìn)行多方面考察。同時(shí)，對(duì)230名公眾發(fā)放了調(diào)查問卷，回收有效問卷191份，回收率為83.04%。

（二）數(shù)據(jù)處理方法—模糊層次評(píng)估分析法

模糊層次評(píng)估分析法是一種將模糊綜合評(píng)估法和層次分析法相結(jié)合的綜合評(píng)估方法。該方法首先依照層次分析法構(gòu)造遞階層次結(jié)構(gòu)模型；然后依據(jù)專家評(píng)議情況，生成各個(gè)層次的兩兩比較判斷矩陣，在此基礎(chǔ)上計(jì)算出各評(píng)估指標(biāo)的權(quán)重值；最后選取適當(dāng)?shù)哪：阕舆M(jìn)行綜合評(píng)估。[24]

1.構(gòu)造遞階層次結(jié)構(gòu)模型

確定評(píng)價(jià)因素論域A，A代表綜合評(píng)價(jià)中各層評(píng)價(jià)因素所組成的集合，設(shè)與被評(píng)價(jià)事物相關(guān)的因素有n個(gè)，記作A:A={A1，A2，L，An}，筆者根據(jù)表1建立層次結(jié)構(gòu)。

2.建立因素集和評(píng)語集

因素集是綜合評(píng)估的多種影響因素ui的集合，即U=(u1,u2,□,un)，在層級(jí)結(jié)構(gòu)模型的基礎(chǔ)上即可確定。評(píng)語集也稱評(píng)估集，確定評(píng)語集V，V代表綜合評(píng)價(jià)中評(píng)語所組成的集合，設(shè)所有可能出現(xiàn)的評(píng)語有m個(gè)，則評(píng)語集可以表示為V=(1,,□,m)。它實(shí)質(zhì)是對(duì)被評(píng)價(jià)事物變化區(qū)間的一個(gè)劃分。每一個(gè)等級(jí)可對(duì)應(yīng)一個(gè)模糊子集。

3.指標(biāo)權(quán)重值計(jì)算

邀請(qǐng)專家根據(jù)層次結(jié)構(gòu)模型逐層對(duì)評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行兩兩的相對(duì)重要性比較，采用1-9標(biāo)度法生成各判斷矩陣，通過對(duì)各指標(biāo)元素兩兩進(jìn)行比較而形成判斷矩陣，再利用線性代數(shù)的知識(shí)計(jì)算出各個(gè)指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)。由于構(gòu)造的判斷矩陣是正矩陣，故可求出最大特征根λmax所對(duì)應(yīng)的特征向量W，W=，且滿足=1(i =1,2,□n)。

4.單因素模糊評(píng)估

建立模糊關(guān)系矩陣R，在構(gòu)造了等級(jí)模糊子集后，要逐個(gè)對(duì)被評(píng)事物從每個(gè)因素ai(i =1，2，□n)上相對(duì)于評(píng)語集確定隸屬度，一般選取有經(jīng)驗(yàn)的專家進(jìn)行評(píng)判。進(jìn)而得到模糊關(guān)系矩陣R。

5.多層次模糊綜合評(píng)估

因素集U呈遞階層次形式，每一個(gè)因素的綜合評(píng)估是其下一層級(jí)多因素綜合作用的結(jié)果，因此，多層次模糊綜合評(píng)估即從層次結(jié)構(gòu)的最底層逐級(jí)向上做模糊評(píng)估運(yùn)算，直至達(dá)到目標(biāo)層得出最終評(píng)估結(jié)果。筆者采用普通乘法和加法算子(×，+)對(duì)模糊綜合評(píng)價(jià)結(jié)果向量進(jìn)行分析，即評(píng)估向量B=W·R。

（三）深圳市電力應(yīng)急能力的評(píng)估過程與結(jié)果分析

在確定城市電力應(yīng)急能力評(píng)估指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，選擇深圳市政府部門作為評(píng)估對(duì)象，并采用同樣方法依次計(jì)算深圳市電力企業(yè)、生命線行業(yè)、其他重要用戶、公眾等各主體的應(yīng)急能力，最終確定深圳市城市電力應(yīng)急能力的評(píng)判結(jié)果。

1.深圳市政府部門電力應(yīng)急能力評(píng)估

深圳市政府部門電力應(yīng)急能力的評(píng)估過程如下。

第一，建立應(yīng)急能力因素集?；诒?，建立因素集如下：

UA=(u1,u2,u3,u4)=（電力應(yīng)急預(yù)防與準(zhǔn)備能力，電力應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與預(yù)警能力，電力應(yīng)急處置與救援能力，電力應(yīng)急恢復(fù)與重建能力）

u1=(u11,u12u13,u14,u15)=（組織機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備，制度準(zhǔn)備，資源保障準(zhǔn)備，信息溝通與共享，應(yīng)急聯(lián)動(dòng)基礎(chǔ)）

u2=(u21)=（電力突發(fā)事件的預(yù)警技術(shù)）

u3=(u31,u32,u33,u34,u35)=（指揮決策能力，聯(lián)動(dòng)處置能力，應(yīng)急救援能力，應(yīng)急保障能力，社會(huì)控制能力）

u4=(u41,u42,u43)=（社會(huì)保障能力，電力突發(fā)事件損失評(píng)估能力，災(zāi)后恢復(fù)重建能力）

第二，確定能力評(píng)語集。模型基于對(duì)深圳市整個(gè)城市的政府部門電力應(yīng)急能力的大小考慮，最終將評(píng)語分為5個(gè)等級(jí)，即V==（強(qiáng)，較強(qiáng)，中等，較弱，弱），并且給出相對(duì)應(yīng)的強(qiáng)度值S（見表2）。因此，可以求出深圳市政府部門電力應(yīng)急能力強(qiáng)弱因素的強(qiáng)度值K：K=B·ST。

表2 政府部門電力應(yīng)急能力評(píng)語集

第三，應(yīng)急能力因素權(quán)重計(jì)算。以電力應(yīng)急準(zhǔn)備能力因素的權(quán)重計(jì)算為例，根據(jù)層次分析法構(gòu)造電力應(yīng)急準(zhǔn)備能力因素的判斷矩陣A1（見表3）。

表3 電力應(yīng)急準(zhǔn)備能力強(qiáng)弱因素的判斷矩陣A1

經(jīng)計(jì)算，電力應(yīng)急準(zhǔn)備能力強(qiáng)弱因素u1=(u11,u12u13,u14,u15)的權(quán)重向量為w1=(0.2,0.2,0.2,0.2,0.2)，利用層次分析法計(jì)算出政府電力應(yīng)急能力評(píng)估指標(biāo)的權(quán)重值（見表4）。

表4 政府電力應(yīng)急能力評(píng)估指標(biāo)權(quán)重

第四，模糊綜合評(píng)估結(jié)果。通過單因素評(píng)估、建立評(píng)估模型中的模糊關(guān)系、綜合評(píng)估（四級(jí)模糊能力評(píng)估、三級(jí)模糊能力評(píng)估、二級(jí)模糊能力評(píng)估）得到深圳市政府部門電力應(yīng)急能力的評(píng)估結(jié)果（見表5）。

表5 政府部門電力應(yīng)急能力評(píng)估結(jié)果

2.深圳市電力應(yīng)急能力的評(píng)估結(jié)果分析

根據(jù)以上深圳市政府部門的計(jì)算步驟，可以依次算出深圳市電力企業(yè)、生命線行業(yè)、其他重要用戶、公眾的二級(jí)模糊評(píng)估結(jié)果。然后綜合各應(yīng)急主體的電力應(yīng)急主體能力，通過單因素評(píng)估、建立評(píng)估模型中的模糊關(guān)系、綜合評(píng)估（一級(jí)模糊能力評(píng)估）可得深圳市電力應(yīng)急能力的評(píng)估結(jié)果（見表6）。

表6 深圳市電力應(yīng)急能力評(píng)估結(jié)果

根據(jù)結(jié)果，目標(biāo)層深圳市電力應(yīng)急能力得分為3.695分，歸屬為中等等級(jí)，有較大的提升空間。

從主體能力看，指標(biāo)層最高得分為電力企業(yè)電力應(yīng)急能力，得分為4.114，歸屬為較強(qiáng)；得分最低為公眾電力應(yīng)急能力，得分為2.489，歸屬為較弱；其他3個(gè)指標(biāo)生命線行業(yè)電力應(yīng)急能力、政府部門電力應(yīng)急能力、其他重要用戶電力應(yīng)急能力的得分由高到低依次為3.635、3.479、3.207分，同屬于中等等級(jí)。電力企業(yè)和生命線行業(yè)因其自身屬性，在防范和減少自然災(zāi)害和大面積停電對(duì)城市造成的危害方面起到關(guān)鍵作用，其既是電力應(yīng)急管理的重要主體，也是城市電力應(yīng)急管理重點(diǎn)關(guān)注的對(duì)象。作為應(yīng)對(duì)大面積停電的主要責(zé)任者，電力企業(yè)的應(yīng)急能力得分最高，處于較強(qiáng)層次。但從評(píng)估結(jié)果來看，深圳市電力企業(yè)的應(yīng)急能力仍有較大的提升空間，尤其是事前的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與預(yù)警能力和事中的應(yīng)急處置與救援能力。生命線行業(yè)的應(yīng)急能力得分雖然位居第二，但與其在電力應(yīng)急管理中的重要地位相比，評(píng)分是偏低的，因此需要大力提升生命線行業(yè)的應(yīng)急能力。政府是城市電力應(yīng)急的主導(dǎo)者和協(xié)調(diào)者，政府管理部門具有較強(qiáng)的應(yīng)急能力是應(yīng)對(duì)大面積停電、防災(zāi)救災(zāi)的重要保障。從評(píng)估結(jié)果看，深圳市政府部門的應(yīng)急能力并不高，從準(zhǔn)備、預(yù)警到處置、恢復(fù)重建，各個(gè)階段的應(yīng)急能力都需要有較大的提升。深圳市其他重要用戶的電力應(yīng)急能力中等偏弱，且應(yīng)急能力各項(xiàng)指標(biāo)中沒有較為突出的能力，其中風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與預(yù)警能力是最薄弱的環(huán)節(jié)，是重要用戶電力應(yīng)急過程中的重大隱患。公眾的應(yīng)急能力得分處于較弱層次，是深圳市電力應(yīng)急能力最薄弱的環(huán)節(jié)，提升深圳市的電力應(yīng)急能力應(yīng)特別關(guān)注公眾的電力應(yīng)急能力建設(shè)。

通過類似方法，還可以計(jì)算得到深圳市各應(yīng)急主體在應(yīng)急管理過程中各階段的能力（見表7）。

表7 深圳市電力應(yīng)急主體各階段應(yīng)急能力評(píng)估結(jié)果

從應(yīng)急管理過程的各階段能力看，根據(jù)各個(gè)主體的指標(biāo)分析，整體上災(zāi)害發(fā)生后的事后恢復(fù)與重建能力得分都普遍偏高，尤其深圳市電力企業(yè)獲得了4.434分，歸屬為較強(qiáng)，而事前的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與預(yù)警能力得分普遍偏低，如深圳市政府部門和其他重要用戶分別只有2.855、2.727，歸屬為較弱。評(píng)估結(jié)果說明，深圳市各個(gè)應(yīng)急主體在恢復(fù)重建階段都具有相當(dāng)強(qiáng)的應(yīng)急能力，包括在災(zāi)后心理干預(yù)、物資供給、經(jīng)費(fèi)保障、經(jīng)濟(jì)損失評(píng)估、政策完善、預(yù)案更新、恢復(fù)計(jì)劃制定與執(zhí)行、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)等方面都能較好地應(yīng)對(duì)和處理。得分最低的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與預(yù)警能力，除了電力企業(yè)得分（3.715）稍高之外，政府部門和其他重要用戶都屬于較弱等級(jí)，生命線行業(yè)的得分（3.170）也是中等偏弱的水平。評(píng)估結(jié)果反映了深圳市各應(yīng)急主體在風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、預(yù)警信息的獲取和傳遞等方面的能力欠缺，這是深圳市電力應(yīng)急能力中最需要改進(jìn)的地方，尤其政府部門和重要電力用戶最需要引起重視。在電力應(yīng)急預(yù)防與準(zhǔn)備能力方面，除了電力企業(yè)得分（4.292）達(dá)到較強(qiáng)層級(jí)，政府部門、生命線行業(yè)和其他重要用戶的得分都處于中等或中等偏弱，這反映出它們?cè)趹?yīng)急組織機(jī)構(gòu)、管理制度、資源保障、信息溝通、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)等方面的準(zhǔn)備不足；在事中的電力應(yīng)急處置與救援能力方面，電力企業(yè)得分（4.017）剛剛達(dá)到較強(qiáng)層次，政府部門、生命線行業(yè)和其他重要用戶的得分同屬中等，表明各應(yīng)急主體在指揮決策、應(yīng)急救援、應(yīng)急保障、危機(jī)控制等方面有待提高。

總的來說，深圳市的電力應(yīng)急能力處于中等水平，具備了應(yīng)對(duì)大面積停電的基本能力。但作為坐落在華南沿海地區(qū)，經(jīng)常遭遇臺(tái)風(fēng)、暴雨等災(zāi)害性天氣，存在著大面積停電風(fēng)險(xiǎn)的我國經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)城市和超大型城市之一，深圳市現(xiàn)有的電力應(yīng)急能力并不能滿足城市應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害和大面積停電的需要。無論從應(yīng)急主體的角度，還是從應(yīng)急管理過程的視角，深圳市的電力應(yīng)急能力都有較大的提升空間，應(yīng)加強(qiáng)其各應(yīng)急主體的電力應(yīng)急能力建設(shè)。

四、結(jié)語

近年來，隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大和居民生活水平的提高，城市對(duì)電力的需求呈明顯增長趨勢(shì)，城市電網(wǎng)和電源建設(shè)的規(guī)?？焖贁U(kuò)張，技術(shù)復(fù)雜程度提升，電力安全風(fēng)險(xiǎn)加大，城市電力安全保障愈加重要。南方沿海城市容易受到臺(tái)風(fēng)、暴雨等自然災(zāi)害的影響，導(dǎo)致這些城市遭受大面積停電的風(fēng)險(xiǎn)比其他內(nèi)陸城市更高。提高城市的電力應(yīng)急能力，對(duì)防范由大面積停電導(dǎo)致的財(cái)產(chǎn)損失、人員傷害等城市公共危害具有重要意義，這也是新時(shí)代城市應(yīng)急能力建設(shè)亟須解決的重要問題。筆者通過闡明城市電力應(yīng)急能力的概念，從應(yīng)急主體和應(yīng)急過程兩個(gè)維度構(gòu)建了城市電力應(yīng)急能力的評(píng)估指標(biāo)體系，并據(jù)此對(duì)深圳市的電力應(yīng)急能力進(jìn)行了實(shí)證評(píng)估，得到如下結(jié)論。

其一，城市電力應(yīng)急能力建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的工程，它包括政府、電力企業(yè)、重要電力用戶及公眾等電力應(yīng)急主體在應(yīng)急過程各階段的能力建設(shè)。城市整體電力應(yīng)急能力的提升，有賴于各個(gè)主體電力應(yīng)急能力的提高，某一主體出現(xiàn)短板就會(huì)削弱城市的電力應(yīng)急能力。深圳市公眾電力應(yīng)急能力是一個(gè)明顯的短板，政府和重要用戶的應(yīng)急能力也有待加強(qiáng)。

其二，城市電力應(yīng)急工作需要引起社會(huì)的重視。當(dāng)前，大部分地區(qū)政府、行業(yè)和市民高度關(guān)注地震、臺(tái)風(fēng)、暴雨等自然災(zāi)害及其防災(zāi)減災(zāi)，但對(duì)城市大面積停電及其應(yīng)對(duì)重視不夠，他們或認(rèn)為現(xiàn)代城市不可能發(fā)生大面積停電，或認(rèn)為應(yīng)對(duì)大面積停電只是電力企業(yè)的職責(zé)，與己無關(guān)。事實(shí)上，每個(gè)城市都存在著由于自然災(zāi)害、設(shè)備故障、人為因素等引發(fā)的大面積停電風(fēng)險(xiǎn)，而大面積停電具有危害大、突發(fā)性、難以完全準(zhǔn)確預(yù)判、難以完全有效防御的特點(diǎn)，城市必須具備較強(qiáng)的準(zhǔn)備、預(yù)警、處置和恢復(fù)能力。深圳市是一個(gè)新興的發(fā)達(dá)城市和改革開放前沿城市，城市規(guī)劃、電力設(shè)施、政府效率、企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)優(yōu)于很多“傳統(tǒng)城市”，其電力應(yīng)急能力尚且處于中等水平，其他很多城市的電力應(yīng)急能力更有待提升。城市各個(gè)主體對(duì)大面積停電的風(fēng)險(xiǎn)都應(yīng)有清醒的認(rèn)識(shí)，應(yīng)重視電力應(yīng)急能力建設(shè)并把應(yīng)急管理的規(guī)定和措施落到實(shí)處。